自由贸易区洗钱风险与反洗钱对策研究.doc

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1、自由贸易区洗钱风险与反洗钱对策研究 摘 要：自由贸易区优惠措施与便利措施在便利交易的同时也给其带来了洗钱风险，加强自由贸易区反洗钱监管已经成为国际共识。本文在研究自由贸易区洗钱风险的基础上，剖析了自由贸易区洗钱的上游犯罪与洗钱手法，总结了自由贸易区反洗钱的国际经验，并提出了我国自由贸易区反洗钱的政策建议。 关键词：自由贸易区；洗钱风险；反洗钱 中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2014）04-0071-05 自由贸易区是在一国或地区设立在海关区域外的特定地域，提供优惠政策以促进出口、外国直接投资和当地就业的区域。从全球看，现有自由贸易区通常提供税收优惠并采

2、取其他很多刺激措施。这些优惠措施与刺激政策在便利交易的同时也在一定程度上给自由贸易区造成了易被洗钱和恐怖融资活动利用的薄弱环节，加强自由贸易区反洗钱监管已经成为国际共识。 一、自由贸易区的洗钱风险 自由贸易区优惠政策一般包括：免除关税和其他税负，简化行政手续，免除进口原材料、机械、零部件和设备的关税。除提供更多经济机会外，这些优惠政策促进了金融和贸易管制的放松，从而给洗钱和恐怖融资活动以可乘之机1。由于其吸引合法经济活动的特征对非法活动也有吸引力，自由贸易区的洗钱风险不容忽视。 （一）自由贸易区反洗钱措施缺乏所带来的洗钱风险 自由贸易区所面临的一个明确挑战就是如何在营造开放、友好的环境与在独特

3、区域运营的无管制或管制最小化带来的风险之间取得平衡。从国际现有自由贸易区的经验来看，管理自由贸易区的法律法规迫切需要与时俱进。过去30年来，国际上的自由贸易区都得到了长足的发展，但是对其监管却不能跟上反洗钱与反恐怖融资法律法规更新的步伐，管理自由贸易区的很多法律法规并未考虑到如何应对洗钱、恐怖融资以及其他非法活动的风险。 很多国家和地区并没有在自由贸易区内实施其他领域实施的反洗钱与反恐怖融资规定，尤其是在预防措施方面的规定，如区内金融机构和其他企业的大额交易和可疑交易的报送。更为重要的是，一些在区内运营的行业因其业务不属于区外的传统金融服务，因而完全处于反洗钱与反恐怖融资法律法规框架之外，因此

4、，一般的反洗钱与反恐怖融资规定对这些行业和活动不适用。 因为贸易活动易于适用现金，在自由贸易内因使用现金交易所带来的洗钱问题值得重视。现金交易不涉及银行，并因其便携性、匿名性及难以追踪等带来特殊的洗钱与恐怖融资风险。此外，即便是区外的银行参与了区内业务的交易，由于自由贸易区的其他薄弱环节（低透明度和监管放松），都很难控制有关洗钱与恐怖融资风险。在自由贸易区内的运营的金融机构也会面临风险，从已有案例来看，自由贸易区内的金融机构常常提供了现金进入一国或地区金融机构的渠道。 （二）监管放松和低透明度所带来的洗钱风险 在自由贸易区内，海关对货品及有关经济活动进行管理的范围和程度因国而异。但根据自由贸易

5、区的目的，区内货品一般不受通常的海关管理，因此存在利用自由贸易区进行商业欺诈和贸易洗钱的风险。 自由贸易区内的货品可能经历多种处理，如转运、组装、制造、加工、仓储、再包装、再贴牌或临时储存以便随时销售、交付和转运。追踪船运是自由贸易区监管的一个核心要素，尤其是对于再包装业务而言。在再包装业务中，自由贸易区可能被用作基地，围绕同一批船运货品进行各种活动以清洗黑钱。 尽管自由贸易区的设立条件以及经营活动种类可能受到海关和其他有关当局的管理并需要得到其许可，但海关介入区内管理的程度常常过于松懈或甚至完全缺失。一些商业活动在如此宽松的管制下进行，可能损害对国际供应链的全程监控。海关管理的缺失导致在知识

6、产权、供应链安全、价值欺诈和其他方面的犯罪。 大多数自由贸易区实行不同于区外公司的设立规定，能容易地设立法人正是自由贸易区吸引业务的一大卖点。很多自由贸易区的管理部门几乎不要求申请设立的公司披露其所有权信息。于是，法人实体更容易的在区内设立并隐藏其真实的受益所有人。提供这类政策的自由贸易区因此规避了区外有关法人设立的反洗钱规定。这就提供一个黑钱进入该国、地区或其他离岸中心金融体系的渠道。在自由贸易区内设立法人实体应遵循与区外相同的要求，以提高透明度，并在执法部门对涉嫌洗钱、逃税和其他犯罪的公司进行调查时提供实质性的帮助。 （三）系统与部门协调难度大所带来的洗钱风险 海关有关资料登记和行政管理的

7、规定因地区、国家和海关区域（包括自由贸易区）不同而不同。从理论上讲，区内的交易必须向自由贸易区管理当局和海关报告，然而实际上国际上现有自由贸易区却存在两套不同且常常未能相互整合的体系，这就为贸易洗钱开了方便之门。绝大多数情况是，海关结合使用计算机软件和纸质文件在国际层面上监控进出自由贸易区和保税仓库的船只，但由于没有清晰的清关标准，很难对这些船运信息实现整合。现有的自由贸易区软件系统中，大多数并未与包含所有港口信息的海关信息系统实现整合。依靠纸质文件或（大多数情况下）纸质文件和计算机系统的混合，使得有关文件检查（运进和运出）和监控工作耗时更长。对数据进行分析，以提炼贸易洗钱、特定犯罪与特定港口

8、、自由贸易区、地区或业务种类之间的联系与趋势也很困难。 除海关和自由贸易区管理部门之外，自由贸易区还可能涉及国家（联邦）或省份（州）一级的其他监管或执法机关，这些部门在政策层面和操作层面的合作协调客观存在一定困难，这些困难也可能导致自由贸易区在管理措施上出现被洗钱和恐怖融资分子利用的漏洞。 （四）高风险货品所带来的洗钱风险 某些种类的货物由于其价值、尺寸、高税率、贸易额和可能侵犯知识产权等因素，尤其具有风险。上述因素中的任一个或多个因素都将构成对违法活动的吸引力，尤其是通过自由贸易区这一开放的贸易和营运平台进行走私、逃税、洗钱等违法活动。 香烟、酒类和其他高关税货品。香烟、酒类及其他高关税货品

9、对于走私等洗钱上游犯罪和非法交易更有价值，因为只要逃了税就能带来收益的增加。由于集装箱容量巨大，在区内可以很容易运送再包转和再贴牌货品，加上监管放松，自由贸易区成为走私贩用于逃避香烟和酒类高额关税和其他税负的“温床”。历史上，一些自由贸易区如阿鲁巴，为哥伦比亚建立了香烟平行市场。该市场是制造商和取得牌照的销售商达成协议的结果，在制造商和销售商默许的情况下，香烟被“走私”进国内。哥伦比亚人购买的货品合法地远离阿鲁巴，随后被走私进哥伦比亚。 奢侈品和其他常侵犯知识产权的货品。侵犯知识产权的行为很难侦测，在实际检查货品时也很难证实。在大量货品运进运出却很少受到检查的环境下，利用松懈的管理来进口、再包

10、装、再贴牌和（向第三国）出口纺织品和计算机相对容易。在自由贸易区，再包装是犯罪分子用于切断货品与其真实来源或目的地以便贸易洗钱的手法之一。 循环增值税和电子元件。电子元件由于贸易量大，因此利用增值税进行循环诈骗和洗钱的风险也很高。贸易量越大，退税也越高。自由贸易区可能被用于增值税诈骗和洗钱，意味它为有关货品的交易提供了一个监管放松的巨大市场。 二、自由贸易区洗钱的上游犯罪与洗钱方式 （一）上游犯罪 金融行动特别工作组（FATF）2008年的一项调查表明，自由贸易区被用于转移和清洗犯罪所得，以及为恐怖主义融资的方法多种多样。就自由贸易区的洗钱活动而言，该调查共发现了19类上游犯罪，其中最普遍的犯

11、罪包括：参与有组织集团犯罪、敲诈勒索、非法交易麻醉品、欺诈、产品仿冒及盗版、走私。其中有些国家还列举了非法交易武器、销赃或非法交易其他物品、伪造等，具体参见表1。 （二）洗钱方式：贸易洗钱 贸易洗钱是犯罪分子清洗非法所得的主要途径之一。当一个地方存在一系列系统漏洞时，贸易洗钱更容易实施。自由贸易区就是这么一个环境：监管放松，缺乏透明度，贸易数据和系统未能整合。因此自由贸易区就会为贸易洗钱和其他违法活动提供了便利。 在贸易洗钱中，为使跨国价值转移合理化，采取的手法包括：人为提高或压低货品计价、虚假船运和其他价值或数量方面的弄虚作假，如重复计价。贸易洗钱通常牵涉到许多复杂的环节，包括现金、幌子公司

12、、货币兑换、用非法所得购买和运输货品等。进行一次成功的贸易洗钱，通常要对货物内容和数量进行虚假描述。自由贸易区由于其规模和范围（比如有些本身就是城市），难以有效监察货品的进出和再包装、再贴牌活动。一些自由贸易区每年的出口额达数10亿美元，而对货物和贸易活动进行监控和检查的部门却很少。自由贸易区的放松的监管加大了发现非法活动的难度，使犯罪分子有机可乘。于是自由贸易区成了更容易实施某些贸易洗钱图谋的“温床”。贸易洗钱和其他洗钱计划要依赖于犯罪分子将其与非法所得分离开来的能力。犯罪分子可利用壳公司在世界范围内建立起一个与金融机构相连接的网络结构。由于自由贸易区内设立的公司缺乏透明度，执法机构即便可能

13、的话，也很难追踪到它们所进行的层次复杂的交易。此外，自由贸易区内贸易数据的缺乏也能构成执法部门调查工作的一个黑洞，导致无法监控自由贸易区内及从全世界运进的货物，是打击自由贸易区内贸易洗钱活动的重要障碍。 FATF已开始关注贸易系统的洗钱和恐怖融资风险，并于2006年进行了贸易洗钱类型研究项目，于2008年出台了相关的最佳实践文件。迄今为止，尚未制定针对贸易洗钱问题的国际标准。自由贸易区设立的目的本身就表明区内的营运活动有一大部分是国际贸易，且区内的优惠政策使相关交易得以便利和简化。疏于对贸易洗钱的防范和打击将导致自由贸易区较高的洗钱和恐怖融资风险。 三、自由贸易区反洗钱的国际经验 从实践来看，

14、国际上现有自由贸易区对洗钱与恐怖融资风险的认识还不够。虽然对某些交易的已加强审查，但还有待针对自由贸易区的重要性和特征采取全面措施，为此FATF与加勒比反洗钱组织对贸易洗钱和自由贸易区反洗钱监管提出了具体建议。 （一）FATF自由贸易区洗钱风险指标与贸易洗钱指引 2006年6月，FATF发布了一份关于贸易洗钱的类型研究报告。报告界定了贸易洗钱的概念，同时通过大量案例分析揭示了有关洗钱风险2。2008年与2009年，FATF先后发布了打击贸易洗钱的最佳实践文件与自贸区洗钱的类型研究报告，提出了与自由贸易区洗钱问题有关的风险指标和反贸易洗钱的六项原则。 1.与金融机构相关的自由贸易区风险指标。客户

15、要求进行的支付方式与交易的风险特征不符；交易涉及从交易无明显关联的第三方收取现金（或其他形式的支付）；使用多次更改或频繁展期的信用证进行交易；电汇指令或支付的款项来自或去往原始信用证或其他文件未提及的主体；存入大量美元或欧元现金，但无法提供合理的交易背景；银行对自由贸易区经济活动的细节缺乏了解；股本较小的公司却有与股本不符的高额日交易量；公司账户有大额存入且规律转出；利用设立在自由贸易区的信托公司。 2.与异常经营活动相关的自由贸易区风险指标。货品经一个或多个国家/地区转运而无明显经济目的；货品转运或金融交易迂回转移；交易涉及的船运与通常的地域贸易模式不符。 3.传统上与贸易洗钱相关的自由贸易

16、区风险指标。低/高开发票、重复开票、多/少装船、对货物或服务虚假申报。申报与实际运输的货品明显不符；发票金额与货品的市场价值明显不符；贸易单据与金融交易的有关信息不匹配，如姓名、公司、地址、最终目的地等；贸易单据与金融交易的有关信息不匹配，如姓名、公司、地址、最终目的地等；与运输费用相比，所运输货品的价值被低估；发现同一家公司的代表（如双方公司具有相同的所有人和管理人员）进行货物交换；集装箱船运被多次进口和出口，例如循环交易同样的货品；船运去往的国家/地区的技术水平与运送货物不符，如半导体设备被运送根本就没有电子工业的国家/地区；订单来自国外的公司或个人，而该国并非贸易商声称的最终使用者所在国

17、；中间方公司被列为产品的最终目的地；货品被运送靠近边境的地点；货品易被用于在边境地区进行以货易货（香烟、汽油、轮胎等）；进口商的直接融资与国际贸易欺诈和贸易洗钱有关；对贸易商经营场所进行检查或现场调查发现其没有或几乎没有存货清单；在竞争激烈且欺诈活动易发的行业（计算机、轿车、电话、石油制品、纺织品、电子产品）的典型交易；易为洗钱活动利用的特定类型的产品，如宝玉石和贵金属、烟草产品、艺术品等。 4.与壳公司相关的自由贸易区风险指标。交易涉及壳公司（前台公司）；涉及避税天堂的出口交易高开发票；利用在避税天堂或离岸中心注册的公司进行非典型交易（例如：向一家迪拜公司贷款，为比利时的国内商业活动融资）；

18、公司唯一为人所知的营业地点与公司服务提供商（很可能是壳公司）的营业地点相同；涉及第三方（前台人）。 5.打击贸易洗钱的六项原则：（1）为提高对打击贸易洗钱活动的认识和专门知识，各国应将贸易洗钱纳入现有的反洗钱与反恐怖融资培训，培训对象应包括负责利用金融和贸易数据进行犯罪调查的执法机构；（2）各国应在有关类型报告中进行有关案例研究，并提炼风险指标，供有关公共权力部门和金融机构参与；（3）为确保有关部门拥有足够的专门知识，包括针对贸易洗钱的专门知识，各国应建立相应的机制，并将收集、分析和存储贸易数据的工作与洗钱和恐怖融资调查工作联系起来；（4）贸易数据的收集和交换应以授权的方式进行，并应符合本国有

19、关隐私和数据保护的法律；（5）为便于打击贸易洗钱的国际合作，各国应开辟适当控制、清晰有效的路径，促进各国有权部门间迅速有效地交换贸易数据和其他相关信息；（6）实施上述措施时，应注意避免合法贸易活动遭遇不合理的障碍。 （二）加勒比反洗钱组织关于自由贸易区反洗钱监管的指引 加勒比反洗钱组织（CFATF）从2000年开始关注自由贸易区的洗钱与恐怖融资风险问题。CFATF成员在2001年制定出了相关建议，建议各成员国政府从以下方面加强自由贸易区反洗钱监管3。 针对自由贸易区研究制定并实施一套完整的法律法规，明确界定“自由贸易区”，并对其进行全方位管理，包括但不限定于：对区内生产经营性活动进行执照转入管

20、理；规定这些生产经营者在记录保存和报告方面的义务；确立监管机关，界定自由贸易区当局的职责和权力。在必要时，还应作下列规定： 若有必要，自由贸易区当局应在自由贸易区内实地运作，制定包括独立审查和内部审计等环节在内的反洗钱与反恐怖融资合规计划。强烈建议有关公司指定合规官负责监督和确保合规计划的实施。 在自由贸易区内运营的公司应负有识别客户、为每笔交易保留记录和向有关主管部门报告可疑活动的义务。应要求在自由贸易区内运营的公司按照有关部门要求的形式和渠道报送可疑交易。此外，还可考虑要求所有公司报送所有金额超过10000美元或等值的、以现金或无记名金融工具进行的交易，和以邮政汇票或其他汇票、旅行支票和第

21、三方支票进行的交易。 各国应限制在自由贸易区内运营的公司接受现金支付，或由与交易无直接关联的第三方（无论是买方还是卖方）以汇票、第三方支票、旅行支票、电汇或其他方式进行的支付。公司应至少保存此类交易的记录，并在产生怀疑时向主管部门提交交易报告。 各国应要求主管部门向被监管机构提供所有的法律、行政决议、法规、通知、指令的副本，涉及内容包括：自由贸易区内的运营守则，所有有关法律要求以及与可疑活动相关的通知和建议采取的反制措施。 各国应要求主管机关在其内部制定专门的职能部门全面负责反洗钱事务，并对有关被监管机构开展持续的培训。这一部门应至少制定一本手册，详细列明主管机关的权力和区内被监管机构的义务及

22、其反洗钱内控机制，包括他们应遵循的有关交易报告和记录保存的全部要求。制定并执行一切必要措施，建立并加强行政管理部门和其他涉及防范、调查和起诉洗钱活动的有关部门间的协调机制。 四、结论与政策建议 全球范围内自由贸易区的规模和范围表明了自由贸易区对全球经济的重要性。如今，即便一个国家/地区在其疆域内未设立自由贸易区，也同样面临着来自全世界其他自由贸易区的潜在风险。世界各国已经通过国际金融体系连接起来，一国的薄弱环节同时也会影响其他国家。消除一个薄弱环节，不法分子就会转移到监管薄弱的另一地区。在当今全球经济中，一旦进入任何国家/地区的金融系统，通过代理行关系和现代全球金融体系相互连接的特征，也就得以

23、进入国际金融体系。尽管金融机构已认识到这一点，但国际贸易体系，尤其是自由贸易区的认识还不够。虽然对某些交易的已加强审查，但还有待针对自由贸易区的重要性和特征采取全面措施4。 我国目前正在推进上海自由贸易区建设，自由贸易区的洗钱风险对我国反洗钱监管部门提出挑战。从国际经验来看，打击贸易洗钱的工作尚处于起步阶段。设立自由贸易区的目的是通过提供各种税收优惠，如税收减免或贸易便利来促进特定区域的经济发展。而出于更好地打击欺诈和反洗钱目的而加强对自由贸易区的监管，则有可能对经济和贸易活动造成负面影响。因此，如何在这两方面之间取得平衡，就成为我国反洗钱主管部门面临的一个艰难抉择。我国自由贸易区的反洗钱监管

24、工作还需要根据对这一领域洗钱风险认识和了解的加深逐步完善相关预防与打击的制度。现有自由贸易区的一些具体的薄弱环节、洗钱风险与反洗钱措施对我国自由贸易区反洗钱工作形成了可供借鉴的经验。从现实条件来看，当前我国自由贸易区反洗钱监管必须依据现有法规，立足相关金融机构，构建我国自由贸易区反洗钱工作机制。从长远来看，自由贸易区反洗钱监管则应重点推动反洗钱法律法规的与时俱进及反洗钱义务主体范围的拓展，尽早出台相关反贸易洗钱法律法规，将特定贸易部门纳入反洗钱义务主体。 （责任编辑：张恩娟） 参考文献： 1FATF. Money Laundering Vulnerabilities of Free ZonesDB/OL.www.fatf-gafi.org，2009. 2FATF. Trade Based Money LaunderingDB/OL.www.fatf-gafi.org， 2006. 3FATF.Best Practice for Combating Trade Based Money LaunderingDB/OL.www.fatf-gafi.org， 2009. 4童文俊.论国际贸易反洗钱J.国际商务财会，2009（4）.