我国地方政府债务存在的问题及解决对策研究.doc

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1、前 言1994年，随着中国开始实行“分税制”的财政体制改革，一种新的债权关系，取代了政府与市场之间、各级政府之间旧的关系。该制度将中央与地方的财政税收收入与支出明确地区分开，地方政府有了一定的财政自主权。在此之后，随着经济的快速增长与迅速发展，地方对于资金的需求快速增加，仅仅依靠税收收入已经无法满足地方政府的支出需求。同年中华人民共和国预算法由第八届全国人民代表大会第二次会议审议通过。该法令从法律角度明确禁止地方政府发行债券。地方政府的融资似乎处于两难的境地：一方面，是地方政府日益迫切的融资需求；另一方面，是法律明文禁止的融资方式。在这样特殊的历史背景下，地方政府开始通过投融资平台举借债务，在

2、之后的十几年内，地方政府举借的债务规模也在不断增大。近几年，土地财政在地方政府财政增收方面起到了很大的作用，同时也是地方政府债务重要的还款来源。而在未来土地财政面临变局的趋势下，地方政府如果再单靠过度举债来满足投资需求并不明智。然而举债又是弥补财政收支缺口的有效措施，这势必会使得我国地方政府债务问题变得日趋严重。地方财政是国家的财政之基，只有地方财政的稳固才能使得整个国家的财政得以稳固。目前我国地方政府出于种种原因积聚了大量的债务，但由于其中很大一部分属于隐性债务使得我们很难统计出我国地方政府债务的具体数字。同时，由于我国地方政府的财政和债务管理体制都不太完善等原因，使得其中的很大一部分政府债

3、务长期游离于政府监管之外，这对我国市场经济的稳定运行和财政的可持续性发展已构成了严重的威胁。众多的学者也对此有过自己的预测和推断，并且有一部分学者对地方政府债务问题持担忧的态度，他们认为地方政府债务问题已经处于严重的边缘，随时会转换成债务风险，会威胁到整个社会经济健康稳定的发展。因此，在当前背景下对我国地方政府如何面对地方政府债务规模不断扩大的局面，成为理论和实践中亟待解决的重大课题。目 录摘 要1Abstract2一、绪论3（一）研究背景3（二）研究意义3（三）研究内容与方法4二、地方政府债务的概念及分类4（一）地方政府债务的概念4（二）地方政府债务的分类5三、地方政府债务的现状6（一）地方

4、政府债务的性质构成6（二）地方政府债务资金的使用结构7（三）地方政府债务的层次结构8四、我国地方政府债务的问题及原因分析9（一）地方政府债务存在的问题91地方政府债务总量过大且难以统计92地方政府债务构成复杂，融资渠道混乱103地方债务责任约束软化，监督管理不力114地方债务缺乏科学有效的偿债机制12（二）地方政府债务问题的原因分析141经济体制和政策性原因142财政体制和制度性原因153债务管理原因174政府治理机制原因18五、解决地方政府债务问题的对策19（一）深化财政体制改革，完善政府转移支付制度20（二）完善地方政府投融资体制21（三）建立和完善地方政府债务管理体制23（四）建立完善的

5、外部监督制约和激励机制，创新政绩考核机制24结束语27参考文献28致谢30附注：毕业论文开题报告书一、主要研究目标和内容1（一）主要研究目标1（二）论文提纲1（三）各部分内容之间的逻辑关系2二、准备工作情况和主要工作措施2三、论文进度安排及预期达到研究结果2四、文献综述3五、主要参考文献资料6我国地方政府债务存在的问题及解决对策研究摘 要：中华人民共和国预算法第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除了法律和国务院另有规定外地方政府不得发行债券”。中华人民共和国担保法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的

6、除外”。由于这些规定，我国地方政府不能发行债券，使得地方政府在发展社会经济时面临着财力有限的困境。为了解决财力受限的问题地方政府通过其他形式举借债务，以推动地区经济的快速发展，并填补由于经济快速发展带来的对财政方面的其他资金需求。适当的举债可以有效的缓解地区社会经济快速发展与财政资金收入不足之间的矛盾，促进了地区经济良性循环，促进了社会事业的发展，提高了为社会提供公共服务的品质和能力，并且在应对国际金融风险等方面发挥了举足轻重的作用。然而大量的举债也给政府带来了沉重的债务负担。随着我国地方政府债务规模的不断扩大，地方政府债务问题日益成为学界争议的焦点。产生这些政府债务问题的原因有很多，主要表现

7、在经济体制、财政体制、宏观经济政策、相关法律法规的缺失、监管力度不足等方面。因此，为了解决地方政府债务问题，我们需要在坚持市场经济的前提下，借鉴世界各国的有益经验，进一步改革和完善财政体制管理和政府间的转移支付制度，制定和完善相关法律法规，强化预算监督和审计监督等方面的监管作用。只有我国地方政府债务问题得到更好地解决，我国的社会经济才能更好的持续稳定的发展。关键词：地方政府债务；财政体制；债务管理；分税制 Chinas local government debt problems and countermeasure analysisAbstract: Peoples Republic of

8、China article 28th of the budget law stipulates that: local budgets at all levels in accordance with the principle of living within our means, maintaining a balanced budget, not deficits. In addition to provisions of laws or the State Council, local governments may not issue bonds . Peoples Republic

9、 of China Law on guarantees under article eighth: State organ shall not as a surety, but approved by the State Council to use loans for on lending of foreign Governments or international economic organizations. Due to these provisions, local governments are not allowed to issue bonds in China, local

10、 governments in the development of social economy facing the dilemma of limited financial resources. In order to solve the problem of financial resources restricted through other forms of local government debt borrowed in order to promote the regions rapid economic development, and to fill because o

11、f the rapid economic development on the financial aspects of other funding requirements. Appropriate borrowing can be effective in easing regional socio-economic contradictions between rapid development and financial resources lack of income, promoting regional economic good circulation, promotes th

12、e development of social programs, improving the quality and delivery of public services to the community and in dealing with the international financial risks has played a pivotal role. However a lot of borrowing also gave the Government a heavy debt burden. Along with the expanded scale of local go

13、vernment debt in China, local governments debt problems increasingly become a point of contention in schools. These government debt problems arise for many reasons, mainly in the economic system, financial system and macroeconomic policy, the absence of relevant laws and regulations, inadequate supe

14、rvision, and so on. Therefore, in order to solve local government debt problem, we need to adhere to the premise of the market economy, drawing on the useful experience of the world, further reform and perfecting the financial system of management and intergovernmental transfer payment system, to de

15、velop and improve relevant laws and regulations, enhance budgetary supervision and auditing supervision role. Only the Chinese local governments debt problems are better addressed, our country was able to steady social-economic development.Key words: Local government debt；Financial system；Debt manag

16、ement；Tax-sharing system一、绪论地方政府是国家构成中的一个重要组成部分，地方政府的稳定、和谐发展直接决定着整个国家的安定团结。地方政府债务问题的存在会给政府带来一定的影响，我们需要及时对地方政府债务的问题和原因进行研究，防止问题的继续扩大而影响到整个社会、经济、政治等多方面的发展。中央经济工作会议将“控制和化解地方政府性债务风险”列为2014年度经济工作的重要任务后，国家审计署也发布了全国政府性债务审计结果公告，全面揭示了我国各级政府负债情况和地方债务管理现存问题。因此我们对地方政府债务问题的研究分析是非常有必要的。（一）研究背景我国地方政府债务最早发生在1979年，自

17、此之后我国各地地方政府陆陆续续出现了举债行为。1994年，中国开始实行“分税制”财政体制改革，该制度的实施使得地方政府对资金的需求不断增加，仅依靠税收收入已经无法满足地方政府的支出需求，同年中国发布了中华人民共和国预算法，规定地方政府不得自行发行地方政府债券，这使得地方政府融资处于两难境地，因此地方政府开始通过投融资平台筹集资金。从1998开始我国就实行了积极的财政政策，其政策的实施在为我国经济的增长发挥积极作用的同时也使得我国地方政府债务不断增加。2008年国际金融危机爆发，为保增长，保民生，保稳定，我国政府债务规模急剧膨胀，引起了各方面的普遍关注。直至2011年10月17日，财政部出台了关

18、于印发2011年地方政府自行发债试点办法的通知，上海市、浙江省、广东省、深圳市这四个地方可以开展地方政府自行发债。2014年5月19日，财政部又发布了2014年地方政府债券自发自还试点办法的通知，试点扩大为上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、青岛、北京、宁夏、江西十个省市，这说明国家对地方政府债务问题越来越重视。（二）研究意义 我国当前正处于经济体制转轨过程中，相关体制问题也随着经济的发展逐一暴露出来。90年代分税制改革后，中央强化了自身的财力，但由于相关配套制度的落后性等原因，也造成了如今中央和地方政府财权事权不协调的状况，为当今地方政府债务问题的出现埋下了隐患。随着社会经济的不断发展，我国

19、地方政府债务问题已在社会、经济、政治、体制等多方面表现出来。地方政府债务问题已经直接影响到地方政府的稳定与可持续发展，需要得到及时的、重要的、充分的关注。因此我们有必要通过对地方政府债务的现状进行详细系统的分析，从现状中找出地方政府债务中存在的问题，并对问题产生的原因进行深入透彻的研究，以此来提出合理的，适应当前经济发展的解决对策，从而更好地解决地方政府债务问题，保障地方政府的稳定与可持续发展。（三）研究内容与方法本文从地方政府债务的界定入手，对地方政府债务进行了详细的分类，在初步认识地方政府债务这一概念之后, 本文又通过最新的审计署发布的全国政府债务审计结果，对当前我国地方政府债务的现状、性

20、质构成，债务资金的使用结构和政府债务的层次结构进行了详细的介绍与分析，意在对我国地方政府性债务做一个客观清醒的认识。之后对目前我国所面临的地方政府债务问题及其产生的原因从不同层面展开分析，并有针对性的给出了相应的对策建议。本文立足于地方政府债务这一现实问题，在系统地树立地方政府债务相关理论的基础上，对我国地方政府债务的现状、问题和对策展开分析。虽然统计资料缺乏，但在理论分析的基础上，通过理论推演和对现有数据的加工整理等对我国地方政府债务问题进行了客观分析。本文的研究方法是文献研究、定性分析与定量分析相结合、静态分析与动态分析相结合。通过广泛收集国内外有关地方政府债务的理论和实证资料梳理我国地方

21、政府债务的界定方法、特点和当前我国地方政府债务的现状，并联系国内外关于地方政府债务的相关理论成果，试图获得比较流行的研究结论。通过最新的数据对我国地方政府债务进行定量分析，把一些问题数字化，通过与以前年度数据的对比，得出新的结果，便于更加清晰地反映地方政府债务存在的问题，增加文章的说服力。二、地方政府债务的概念及分类 债务是市场经济的产物，是一种信用关系。债务具有一定的杠杆作用，适度的负债能提高社会资源的利用效率，而过度负债则有可能诱发债务危机。我们要研究地方政府债务问题，首先要对政府债务是如何界定的，是由哪些构成的有初步的了解。（一）地方政府债务的概念政府债务是指政府凭借其信誉，政府作为债务

22、人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。政府债务是整个社会债务的重要组成部分，具体是指政府在国内发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的政府债务。政府债务分为中央政府债务和地方政府债务。其中关于地方政府债务的概念主要有两种表述方式，一种是将债务作为一种收入的来源，即地方政府债务是地方政府以信誉为基础，为了满足地方政府履行其职能的需要而采用的一种收入手段。另一种是将债务看作是未来的支出责任，此时地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照合同或协议的约定，依照法律的规定向债权人履行的资金偿付义务。目

23、前我国地方政府债务主要包括以下具体内容：由地方融资平台向银行取得贷款；地方政府担保或变相担保；引进外资返还。有些地方政府为了完成招商引资目标，承诺如果外资在本地区投资，当地政府保证投资项目每年达到一定的盈利率，且若干年后退还本金，这种政府承诺形成地方政府债务;国债转贷资金和地方企事业单位使用的外国政府贷款；粮食企业亏损挂账和公益性国有企业的救助；为缓解地方金融机构所面临的金融风险，以地方财政作担保向中央银行所借再贷款；以国有公司名义，绕开预算法变相发行的地方债；社会保障资金收支缺口；下级政府的财政收支缺口和债务；一般竞争性国有企业亏损和其债务的最后清偿。（二）地方政府债务的分类地方政府债务按照

24、其债务确定性程度不同，分为直接债务和或有债务。依据其有无法律依据，可以划分为显性债务和隐性债务。主要表现为四种形式：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。直接显性债务是指由国家法律、法规或合同明确规定的，需要由地方政府负偿还责任的债务。直接隐性债务是指政府虽然没有明确承诺，但是公众预期其债务最终会由地方财政承担的债务。或有显性债务是指在某些事件发生的时候，必定会由地方政府承担的债务。或有隐性债务指不确定事件在发生之前，地方政府并未做出公开承诺，但是事后经过得失权衡，可能会承担部分责任的债务。地方政府的债务按照其债务的来源不同，分为收入性债务、担保性债务、欠债或挂账类债务、社会

25、性债务四种。收入性债务是指地方政府的各职能部门依靠信用手段取得的债务。担保性债务是指地方政府为地方区域的部分机构、企业或单位提供担保，当债务人不能偿还债务时，地方政府需要负有偿还责任的债务。地方政府的欠款是指地方政府拖欠应由地方政府承担的配套资金。地方政府的挂账主要是粮食企业的政策性挂账。社会性债务是地方政府对于本区域的社会性活动的运行过程，在一定程度上给予承担的负债责任。地方政府债务按照政府的级次不同，由上至下可以划分为省级政府债务、市级政府债务、县级政府债务和乡级政府债务。省级政府债务是指省一级的地方政府机构或部门，凭借其自身的信誉举借的债务资金，以国债转贷、国内外金融机构的借款以及下级政

26、府的财政危机等为主。市级政府债务是市一级的政府机构或部门，为满足当地市政化建设需求，凭借其信誉所举借的债务资金。县级政府债务是县级政府部门所筹措的债务资金，用于保障该区域的正常运行与发展。乡级政府债务是指乡级政府为了推动乡镇企业的发展和满足农村农业的需求而筹借的各类资金。根据中国国家审计署全国地方政府性债务审计结果，将我国地方政府债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务三类。其中政府负有偿还责任的债务是指由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务。主要由三类组成，一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由

27、财政资金偿还的债务；二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金偿还的债务；三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。政府负有担保责任的债务是指债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任的债务，主要分为两类：一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入、经营收入等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务；二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。政府可能承担一定救助责任的债务是指由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自

28、身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需要给予一定救助，主要是指除上述两类之外，当债务人出现偿债困难时，地方政府可能需要给予一定救助的企事业等单位债务。三、地方政府债务的现状政府性债务是经过多年形成的，在我国经济社会发展，加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。本文通过2013年12月30日，由审计署发布的全国政府性债务审计结果中的数据，对我国地方政府债务的性质构成，债务资金使用情况和地方政府债务的层次结构进行了具体的分析，使我们对地方政府债务的现状有了进一步的认识。（一）地方政府债务的性质构成根据最新的审计署的审计结果可知

29、截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65 亿元，负有担保责任的债务29256.49 亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56 亿元，它是由中央政府债务和地方政府债务两部分构成。其中中央政府负有偿还责任的债务98129.48亿元，负有担保责任的债务2600.72，可能承担一定救助责任的债务23110.84亿元。全国地方政府债务总额达到178908.66亿元，这包含三部分的内容：一是地方政府负有偿还责任的债务，额度为108859.17亿元，占债务总额的60.85%；二是负有担保责任的债务，额度为26655.77亿元，占债务总额的14.90%；三是可能承担一定救

30、助责任的债务，额度为43393.72亿元，占债务总额的24.25%。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52 亿元；在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT（建设移交）、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19730.13亿元。随着社会经济的发展，地方政府债务规模也在不断增加。直接债务的增长规模可以规范的统计出来，而或有债务的规模不能准确、详细的统计出来，但其确实也在不断的增

31、长。随着近年来社会经济的发展在地方政府债务中，隐性债务的规模比例大于显性债务的规模比例。（详细数据如表1）表1 全国政府性债务规模情况表单位：亿元年度政府层级政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务2012年底中央94376.722835.7121621.16地方96281.8724871.2937705.16合计190685.5927707.0059326.322013年6月底中央98129.482600.7223110.84地方108859.1726655.7743393.72合计206988.6529256.4966504.56（二）地方政府

32、债务资金的使用结构我国地方政府债务资金的使用没有明确的规定，但是债务资金的使用要满足社会公共需求，改善人民的生活质量，促进社会经济的发展。地方政府为了使政府职能更好地实现，便离不开地方政府债务资金。地方政府债务资金的使用主要包括以下五个方面：第一，行政机构方面。地方政府的主要职能是承担管理国家和地方的各类公共事务的职责和功能。地方政府在履行其职责时需要资金的支持，地方政府的债务资金主要用于行政机构或部门的日常办公经费、科学研究费用、各类招待费用等方面，从而保证行政机构部门的正常运转。第二，公共设施方面。随着社会经济的发展，人们对物质、文化等各方面的要求都有所提高。公众对公共基础设施的要求也必然

33、在不断的提高，因此地方政府在此方面的投入力度相应的也需加大。地方政府的债务资金主要用于城市建设中的交通、供水、照明等各个方面，以满足公众的基本生活所需。第三，公共服务方面。伴随人们生活水平的不断提高，地方政府债务资金用于公共服务方面的比重也随之逐渐增加。地方政府对该地域提供公共服务水平的高低，可以体现一个地方的经济发展状况。地方政府债务资金主要用于教育文化事业、医疗卫生机构、社会治安体系、广场、公园等公共服务方面。第四，社会保障体系方面。社会保障体系是构建社会主义和谐社会的基础性条件，中央政府和地方政府都在努力完善社会保障体系的建设，使其覆盖整个城市和乡村。第五，经济建设方面。地方政府为了谋求

34、地方经济的发展，甚至有些是为了创造高的政绩，将地方政府的债务资金用于兴办企业、承揽项目、搞建工程等。地方政府的资金本不应投入到竞争性、经营性领域，但实际上各地地方政府或多或少都会将部分资金投入到该领域，来促进该地区的发展。此外，地方政府为配合中央政府的一些政策措施，需要一些配套资金共同完成，地方政府在其资金不足时只能用债务资金去填补。（具体数据见表2） 表2 2013年6月底地方政府性债务余额支出投向情况表单位：亿元债务支出投向类别政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府承担一定救助责任的债务市政建设37935.065265.2914830.29土地收储16892.6710

35、78.08821.31交通运输设施建设13943.0613188.9913795.32保障性住房6851.711420.382675.74科教文卫4878.77752.554094.25农林水利建设4085.97580.17768.25生态建设和环境保护3218.89434.60886.43工业和能源1227.07805.04260.45其他12155.572110.292552.27合计101188.7725635.3940684.31（三）地方政府债务的层次结构我国地方政府的债务主要包括省级政府债务、市级政府债务、县级政府债务和乡级政府债务四个层级的债务。各个层级政府的债务规模不同，一般的

36、，随着政府层级越往下，政府的债务规模也越大。虽然我国有明确规定划分各级政府的债务，各级政府应承担各自的债务，但从实际情况来看，为了稳定社会的发展和维护市场经济的正常运行，上级政府自然的承担了部分下级政府的债务偿还责任，呈现出政府层级越往上政府的债务负担越重的现象。根据2013年12月30日发布的审计结果可知，直至2013年6月底，我国省级政府的债务余额为51939.75亿元，占地方政府债务总余额的比重为29.03%；市级政府的债务余额为72902.44亿元，占地方政府债务总余额的比重为40.75%；县级政府的债务余额为50419.18亿元，占地方政府债务总余额的比重为28.18%；乡级政府的债

37、务余额为3647.29亿元，占地方政府债务总余额的比重为2.04%。（详见下表3）其中，省级政债务以直接的、显性的债务为主，主要包括国际金融组织借款、外国政府的借款、国债转贷、政府担保的国内外各类贷款和社会保障金缺口等。市级政府债务中隐性债务的比例较大，主要包括国内金融组织借款、国债转贷、本级政府担保的贷款、解决地方金融风险的专项借款等。县级政府债务主要包括农业综合开发的借款、解决地方金融风险的专项借款、向单位和个人的借款和对其担保的款项、粮食企业的亏损挂账等。乡级政府债务主要包括向单位和个人的借款和对其担保的款项、拖欠工资、国内金融组织的借款等。表3 2013年6月底地方各级政府性债务规模情

38、况表单位：亿元政府层级政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务省级17780.8415627.5818531.33市级48434.617424.1317043.70县级39573.603488.047357.54乡镇3070.12116.02461.15合计108859.1726655.7743393.72四、我国地方政府债务的问题及原因分析通过上述对地方政府债务的概念、分类以及现状分析，我们对地方政府债务有了进一步的了解。文章接下来将对地方政府存在的问题及其原因进行重点的分析与研究，使我们对地方政府债务有更加深刻的理解。（一）地方政府债务存在的问

39、题伴随着社会经济的快速发展，地方政府债务的规模也在不断扩大，随之也出现了一些问题。1地方政府债务总量过大且难以统计针对这一问题，文章通过债务规模庞大，增长速度过快和各个地方政府债务口径不一，难以统计两方面进行具体论述。（1）地方政府债务规模庞大，增长速度过快当前，我国地方政府债务的规模相当庞大并且还在不断攀升。根据2013年12月30日的全国地方政府性债务的审计结果可知，截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额总计为178908.66亿元，地方政府的债务规模已经超过了15万亿元。另外，我国地方政府的债务规模是通过地方政府上报给财政部的，数据存在粗略性以及地域上的差异性和时间性。加之，地方政

40、府出于政绩效果和局部利益等的考虑，债务计算的口径较小，使得真实性的地方政府债务的总体规模远大于统计数据结果。同时，地方政府债务中存在着部分隐蔽性较强的债务这也在一定程度上加大了地方政府的债务规模。因此，目前我国地方政府债务的规模是庞大的。此外，地方政府债务增长速度较快。最新的全国政府性债务审计结果表明截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额1789.05亿元，比2010年底增加679.54亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。（2）各个地方政府债务口径不一，难以统计我国地方政府的债务统计缺乏科学统一和明确规范的

41、方法及管理措施，对债务的规模和范围都没有统一的界定。首先，地方政府的债务数据资料零散的分布在不同的部门机构，增大了债务的统计难度。其次，由于债务类型的繁多，债务范围的概括也就不能准确的涵盖其中，影响数据记录综合性。再次，各个地方的政府部门采集和分析债务数据的口径也不尽相同，人为因素的影响较为突出。因此也就不能透明的、清晰的体现地方政府的债务规模，更不能有效的防范和化解债务的危机状况。根据各个地区的差异性，不同区域的政府部门采取不同的划分标准筹集和统计各自区域的债务数据。我国独特的地域机构设置，使得地方政府机构的划分也无统一标准。地方政府债务的统计，有省级政府整体汇总该省域范围的债务规模，并上报

42、中央政府；也有直辖市政府汇总该区域的债务规模，并上报中央政府；也有自治区政府汇总该区域的债务规模，并上报中央政府等。由于地方政府债务机构的划分无统一标准，因此，地方政府债务的总规模也就不能真实准确的反映。地方政府债务类型的多样性和债务机构划分的复杂性，加大了地方政府债务规模统计的难度，不利于政府及时的、准确的掌握债务的规模大小。2地方政府债务构成复杂，融资渠道混乱 本文通过我国地方政府存在多个举债主体，融资渠道非常混乱，地方政府债务的隐蔽性较强等方面，对这一问题进行了详细系统的分析。（1）举债主体多元化，融资渠道多我国地方政府通过借款、担保、挂账等多种方式形成债务。由于欠缺的法律规定和复杂的债

43、务管理的因素影响，地方政府的举债主体不仅仅只包括财政部门，还涉及许多其他部门，如教育，医疗，农、林、水利业等部门。并且，多数的政府部门都具有一定的举债权力，并不是由财政部门整体规划和决定举债的方式和规模的大小。因此，地方政府缺乏整体统一的机构组织来管理地方政府的所有债务。同时，我国地方政府性债务融资渠道非常混乱, 多头举债现象严重。由于国家中央政府不允许地方政府举债，只能通过中央财政转借国债资金、专项借款和外债融资，地方政府为了弥补财政支出空缺，不得不通过为其他单位提供担保或者以贷款的方式获取资金，很多地方政府的举债主体不仅仅只有政府，其下属部门和事业单位也各自有其借款，举债主体都有多家，此外

44、部分地方政府单位还存在违规融资、违规使用政府性债务资金的现象。（2）地方政府债务隐蔽性强，难以把握尽管预算法和担保法对我国地方政府发行债券行为和担保行为进行了明确的规定，但地方政府仍在实际过程中通过各种方式举借了大量债务，这样便增加了地方政府债务的隐蔽性。地方政府出于对所属区域经济的发展、社会的稳定和公众的需求等方面的考虑，通过多种渠道间接的发生借贷行为和担保行为，加大了地方政府债务的隐性化程度。但是地方政府债务中大量的隐性债务和或有债务最终都转化为了地方政府的直接债务，因此，对地方政府隐形债务的管理和控制是特别重要的。地方政府债务的隐蔽性还体现在一个方面，当中央转贷给地方政府一定规模的债务时

45、，或中央政府为采取某些政策措施刺激经济的发展而向社会投放的资金等，都需要地方政府提供一定的配套资金予以支持，从而也会形成地方政府的隐性债务。在我国地方政府的债务结构中，或有债务所占的比重较高。地方政府的或有债务具有一定的隐蔽性并且在偿还方面具有不确定性，而在一定的条件下，或有债务会转化为直接债务或显性债务。当地方政府或有债务中的借款人出现偿还危机时，地方政府面对整体的局势和公众的压力，最终承担债务的偿还责任，从而增加了政府的偿债压力。3地方债务责任约束软化，监督管理不力 我国相关法律明令禁止地方政府举债，然而地方政府债务规模还是与日俱增，且数额庞大，这充分说明我国相关法律法规没有得到很好地落实

46、，对于地方政府债务的监督管理力度严重不够，地方政府官员没有很好的债务意识，没有对债务资金进行合理的利用与安排。（1）地方政府官员债务意识薄弱，地方债务管理混乱地方政府债务的大量存在与地方政府官员的债务意识薄弱有很大联系，行政官员薄弱的债务意识会给地方政府带来较大的偿债压力，也会影响地方社会经济的发展和稳定。我国对地方政府的债务管理缺乏强有力的法律支持，虽然预算法和担保法都对地方政府的债务管理有一定规定，但是这些规定并没有起到很好的管理债务的效果，地方政府仍可以在规避法律要求的条件下举借债务。目前，我国地方政府债务由多个部门同时进行管理，对地方政府债务的管理比较分散。地方政府债务多部门管理，每个

47、部门有每个部门的管理方式，各管理部门之间缺少对债务资金直接的沟通和交流，且各部门对债务的管理侧重点也不尽相同，这降低了债务管理部门间协调的能力，增加了对债务的监管成本。另外，由于对债务的管理是多部门进行的，对地方政府债务的监督和管理也需相应的分割实行，这很可能会出现无人监管地带，使得监管效果失灵，无法起到预警债务风险的效果。总之，地方政府债务管理的分散，使得地方政府债务没有一个统一的核算口径，不能准确的计算地方政府债务的具体、准确的数据，这也使得中央政府很难掌握地方政府债务的真实规模情况，进而不能制定科学有效的债务控制措施。（2）地方债务资金使用效率低下，缺乏科学性我国地方政府的债务资金用途不尽合理，资金使用的效率比较低，对债务的偿还还存在一定的风险。地方政府债务的资金使用效率低，用途不够科学和规范，很大一部分原因来自于债务资金使用过程中的监管力度不够。一般在使用地方政府债务资金前，需要对债务资金所投向的项目进行考察和研究，了解该项目是否需要资金支持和所需资金的额度。同时，还需要对投资项目进行可行性分析报告，了解项目投资的可行度和项目后期的收益效果等。这一系列的工作都需要有监督机构对其进行监督和审核。监管机构需要从各个环节监督好债务的投向需求和债务的使用情况，发现问题并及时提出挽回措施。在实际情况中，地方政府在债务资金监管上的力度不够大。部分地方政府没有制定严