完善基层银行反洗钱工作.doc

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1、完善基层银行反洗钱工作摘 要 洗钱作为一种金融犯罪形式，不但会影响金融业的正常发展，而且还会严重破坏经济建设和社会稳定。现代金融业已成为洗钱活动最重要的渠道，基层银行尤其是反洗钱工作开展的前沿阵地，建立和完善基层银行反洗钱工作已成为反洗钱的重要内容和途径。我国银行业反洗钱工作建设虽然已取得了一定成绩，但与银行业面临的反洗钱形势与任务的要求还有较大差距，亟待进一步加强和完善。关键词 基层银行业；反洗钱；问题；对策及建议一、洗钱的定义 “洗钱” (Money Laundering) 是指将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得及其产生的收益，通过各种手段掩饰、

2、隐瞒其来源和性质，使其在形式上合法化的行为。 现代各国法律对洗钱的解释不完全相同，金融机构反洗钱比较权威的机构巴塞尔银行法规及监管实践委员会，从金融交易角度对洗钱进行了描述：犯罪分子及其同伙利用金融系统将资金从一个帐户向另一个帐户作支付或转移，以掩盖款项的真实来源和受益所有权关系；或者利用金融系统提供的资金保管服务存放款项。即常言之“洗钱”。 洗钱犯罪可以和绝大多数的犯罪共生，是这些犯罪的下游犯罪。从金融管理秩序角度来看，洗钱活动往往借助于合法的金融网络清洗大笔黑钱，这不仅侵害了金融管理秩序而且也严重破坏了公平竞争规则，破坏了市场经济主体之间的自由竞争，从而对正常、稳定的经济秩序带来一定的负面

3、影响。洗钱通常以隐藏资产来源为目的。二、反洗钱的意义反洗钱对维护金融体系的稳健运行，维护社会公正和市场竞争，打击腐败等经济犯罪具有十分重要的意义。洗钱是严重的经济犯罪行为，不仅破坏经济活动的公平公正原则，破坏市场 经济有序竞争，损害金融机构的声誉和正常运行，威胁金融体系的安全稳定，而且洗钱活动与贩毒、走私、恐怖活动、贪污腐败和偷税漏税等严重刑事犯罪相联系，已对一个国家的政治稳定、社会安定、经济安全以及国际政治经济体系的安全构成严重威胁。三、反洗钱工作的必要性洗钱行为具有严重的社会危害性，它不仅损害了金融体系的安全和金融机构的信誉，而且对我国正常的经济秩序和社会稳定，具有极大地破坏作用。因此，反

4、洗钱工作的必要性可以分为以下几点： 1、中国形势的需要近年来，随着走私、毒品、贪污贿赂等犯罪不断发生，非法转移资金活动大量存在，我国的洗钱问题日渐突出。由于缺乏对洗钱行为的预防监控措施，导致不能及早发现犯罪线索，影响了追查、打击洗钱犯罪及其上游犯罪和追缴犯罪所得。政府和社会各界关于加强反洗钱立法、完善反洗钱法律制度的呼声越来越高。 2、国际形势的需要洗钱活动具有跨国（境）特性，遏制和打击跨国洗钱活动必须通过规范和协调中国、国际立法，加强反洗钱国际合作。且我国已经批准加入的联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约、联合国打击跨国有组织犯罪公约、联合国反腐败公约和制止向恐怖主义提供资助的国际公约等

5、，都明确要求各成员国建立健全反洗钱法律制度。 3、实际工作的需要关于反洗钱活动，在此以前我国虽然缺少一部完整的反洗钱法，但是反洗钱的工作从二十世纪九十年代以来没有停止过。在追究犯罪方面，如1997年刑法对洗钱犯罪作了明确的规定 ，并给予严厉的处罚。在制度健全方面，如中国人民银行法、2003年中国人民银行制定的金融机构反洗钱规定、人民币大额和可疑支付交易管理办法、金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法以及个人存款帐户实名制等规定，都涉及反洗钱的内容，为反洗钱工作提供了有利的条件。但考虑到，我国现行预防监控洗钱活动的法律、行政法规和部门规章存在着法律体系不完整，系统性、协调性差，法律层级和法律

6、效力较低，适用范围较窄等问题，现行反洗钱工作主要依据的是部门规章及规范性文件，对存款类以外的金融机构、金融业的特定非金融机构的缺乏有力的约束，影响了反洗钱的力度和效果。因此，为有效预防监控洗钱活动，及早发现洗钱犯罪线索，打击此类犯罪和追缴犯罪所得，保护公民的合法权益，制定一部既有利于加强国际合作，又符合我国国情的反洗钱法是非常必要的。四、反洗钱工作现行制度1、客户识别制度是指反洗钱义务主体在与客户建立业务关系或者与其进行交易时，应当根据真实有效地身份证件或者其他身份证明文件，核实和记录其客户的身份，并在业务关系存续期间及时更新客户的身份信息资料。客户身份识别制度是防范洗钱活动的基础性工作。借鉴

7、有关客户身份识别的国际标准，结合我国的实践，反洗钱法第十六条对金融机构建立客户身份识别制度的义务作了较为详细的规定。同时第十七条还规定，金融机构在一定情况下可以委托第三方识别客户身份。为保障金融机构履行客户身份识别的反洗钱义务，反洗钱法第十八条赋予了金融机构进行客户身份识别，认为必要时，可以向公安、工商行政管理等部门核实客户有关身份信息的职权。 2、大额和可疑交易报告制度非法资金流动一般具有数额巨大、交易异常等特点，因此，法律规定了大额和可疑交易报告制度，要求金融机构、特定非金融机构对数额达到一定标准、缺乏明显经济和合法目的的异常交易应当及时向反洗钱行政主管部门报告，以作为发现和追查违法犯罪行

8、为的线索。其中，大额交易报告，是指金融机构对规定金额以上的资金交易依法向反洗钱行政主管部门报告。可疑交易报告，是指金融机构怀疑或有理由怀疑某项资金属于犯罪活动的收益或者与恐怖分子筹资有关，应当按照要求向反洗钱行政主管部门报告。反洗钱法第二十条规定金融机构应当建立大额交易和可疑交易报告制度，要求金融机构办理的单笔交易或在规定期限内累计交易超过规定金额或者发现可疑交易的，应当及时向反洗钱信息中心报告，以作为发现和追查洗钱行为的线索。 3、客户身份资料和交易记录保存制度客户身份资料和交易记录保存，是指金融机构依法采取必要措施将客户身份资料和交易信息保存一定期限。设立该制度的主要目的有三个：一是作为金

9、融机构履行客户身份识别和交易报告义务的记录和证明；二是可以为掌握客户真实身份、再现客户资金交易过程、发现可疑交易提供依据；三是为违反犯罪活动的调查、侦查、起诉、审判提供证据。对此项制度的具体内容，反洗钱法第十九条作了明确规定。参照国际通行规则，规定客户身份资料自业务关系结束后，客户交易信息自交易结束后，应当至少保存五年。五、基层银行反洗钱工作存在的问题1.反洗钱意识淡薄2003年3月1日人民银行总行发布了反洗钱工作的金融机构反洗钱规定、人民币大额和可疑支付报告管理办法、金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法，1997年我国新颁刑法191条明确了“反洗钱罪”。但是，这一系列条例、法规在基层人

10、行和商业银行中的学习、贯彻、执行力度参差不齐，大部分仅停留在略知一二的层面上。多数金融机构高级管理人员对工作人员的反洗钱教育还不够深入，银行员工普遍缺乏反洗钱的意识和经验，甚至认为反洗钱是沿海发达地区的事，与基层银行业务关系不大，反洗钱意识淡薄。还有部分基层商业银行员工认为，追求效益最大化是企业的目标，反洗钱工作不仅增加了工作流程、工作强度和经营成本，而且还可能因为制度的执行影响客户关系，导致资源流失，影响自身经营和效益，因而这项工作对基层商业银行来说，当面临监管职责和自身利益的矛盾时，他们往往还会在不违背大原则的前提下，为满足客户的需要而进行一些违规操作。银行业竞争的无序性也可能导致个别基层

11、银行从局部利益出发，超范围吸收存款，公款私存，违规将来路不明的资金转入储蓄账户或直接支付大额现金，随意放宽账户设立条件和金融交易审查标准，搞违规竞争，不执行金融机构内部制度，给洗钱活动提供了可乘之机。2.技术手段落后洗钱犯罪目前已公认为上游犯罪，洗钱手法和犯罪手段日渐更新，洗钱手段更加智能化、高科技化。而当前，我国的反洗钱由于处于刚起步的阶段，尚未建立起健全、完善的、与商业银行账务核算系统、支付系统和银行账户管理系统相对接的支付交易报告和监测系统。一方面，基层人民银行还没有相应的软件用于分析监测，对大额支付交易和可疑支付交易，只能采用手工的方式进行统计、搜集，工作量大，效率低，差错多，无法做到

12、对大额、异常支付交易进行及时的监测、记录、分析。另一方面，虽然建立并实施了大额可疑资金报告有关规定，由于没有相适应的技术手段跟上，没有建立良好的监测网络平台，难以对交易资金和具体的业务进行综合分析，直接影响了反洗钱工作效率。而且各基层银行反洗钱手段落后，还没有开发和建立一套反洗钱的软件和系统，尚未建成与支付清算系统对接的支付交易监测系统，不能对大额和可疑交易及时进行监测、记录。千里之堤，溃于蚁穴，建立健全反洗钱的各项基础性工作，加强对洗钱活动的监控刻不容缓。3.组织机构待健全从目前形势看，反洗钱工作任务越来越重，没有一个由精明强干的人员配备的专业化组织力量是不行的。当前，基层银行尚未成立专职的

13、反洗钱机构和队伍，仅仅是按照人民银行反洗钱的组织形式建立了领导小组，并笼统地将反洗钱工作指定某一部门负责，没有设立专门机构，也没有配备专门人员，难以把反洗钱工作当作一项重要的工作来抓。同时，各家银行负责该项工作的部门各不相同，有的由营业部门负责，有的由保卫部门负责，有的由会计财务部门负责。反洗钱工作涉及到现金、支付结算、存款取款等银行业务的方方面面，需要相关业务部门的协调配合和统一组织，单靠一个部门很难适应反洗钱工作的需要。而且，反洗钱的性质和特点决定了它是一个涉及到许多部门合作的系统工程，但从基层实践来看，反洗钱工作仅是金融部门在“孤军奋战”，公安、司法、财政、商业、海关、税务、工商、银监、

14、证监、保监等部门在信息收集、情报交流等方面的工作尚未全面展开，尚未建立运行高效、有序协作的单位信息资源共享机制，也就很难形成有效的合作机制。4.制度约束欠缺反洗钱工作需要严格执行各项规章制度，而各金融机构在反洗钱实际操作中存在诸多不规范、不严肃的问题，表现在以下几个方面：首先，制度建设不到位。一些内控制度建设流于形式，没有根据本单位实际建立符合自身特点和要求的反洗钱预防、监测、分析、报告体系，停留于发文件、谈学习的层面，办法制度出台多，实质性开展工作少，管理层面布置多，基层网点落实少，总体要求多，可操作性差。其次，了解客户程序不到位。了解、掌握客户真实信息本应是基层金融机构反洗钱工作的一项重要

15、内容，但实际上，金融机构在执行制度上难以严格，对客户资料的全面性、真实性、准确性、合规性不好过细地去核实，主要原因来自“三怕”：一怕失去客户，影响存款；二怕客户刁难、打击报复；三怕投入成本、影响效益。因此，金融机构对客户的了解，仅限于客户开立账户时应提供的资料，很难对客户的经营状况、关联企业、主要资金往来对象、营业范围等进行真实地了解，因此在实际工作中，无法准确判断客户资金的性质，导致“可疑交易”有关规定成为摆设。最后是现金管理不到位。我国是现金使用大国，特别是在地市级以下地域，现金的提取和使用在现实生活当中基本没有限制。不说居民个人、个体工商户，即便是具有一定规模、财务相对规范的中小企业，仍

16、然普遍存在大量使用现金交易的现象。当前，虽然银行卡得到了广泛的推行，但因办理和使用银行卡环节较多，费用较高，结算工具和手段又比较落后，结算渠道不畅，致使城乡居民现金结算仍居高不下，为反洗钱工作的持续开展带来了一定的困难。5.处罚难以执行在属地监管的前提下，反洗钱监管不可避免地渗入了地方保护主义与人情因素，对于反洗钱监管发现的问题，人民银行特别是欠发达地区人民银行“考虑”过多，处罚力度不够，往往只是针对问题提出一些纠改意见，助长了反洗钱工作中的不正之风。在实际的检查工作中，如制度不健全，报告不及时，尽职调查不周全，柜面审查不严格等问题，可大可小，违规事实的定性和处罚的尺度难以把握，影响了反洗钱检

17、查工作的顺利开展。6.人员素质有待提高当前，一些银行工作人员不熟悉与其业务相关的金融法规和行业制度规范，凭感觉、凭经验工作，业务处理随意性大，不能及时识别和防范洗钱活动，而且，受业务水平和工作内容的限制，基层商业银行从业人员缺乏经验，与反洗钱工作的要求差距很大，对反洗钱工作较难适应，在金融机构信息共享机制相对落后的情况下，对犯罪分子所用的现代金融支付工具，在异地、跨行频繁地进行资金运作，凭借自身水平，更是难以断定其行为是否属于洗钱。六、基层银行反洗钱工作的对策和建议1.重视人员培训，培植反洗钱骨干队伍从事反洗钱工作人员的基本素质极大地影响了反洗钱工作的开展效果，由于反洗钱工作在我国的开展时间短

18、，“洗钱”手段又多种多样，所有这些都要求我们必须加大反洗钱工作的培训力度。要从提高从业人员的反洗钱知识、技能出发，来提高反洗钱工作的实际效果。要选拔一批既懂金融、外汇业务，又懂法律知识的人才充实到反洗钱队伍，着重加强对这些人员的反洗钱专业知识培训，尽快培养出一支有较高反洗钱水平的人员队伍。要以丰富多彩的形式，在辖内开展反洗钱宣传活动，提高基层金融机构高管人员对反洗钱工作的认识，促使他们对当前洗钱的严峻形势及反洗钱的重要意义有所了解，让他们能够正确对待反洗钱在工作中形成的短期利益与长远利益的关系，从而在工作中，自觉地履行反洗钱的工作义务。与此同时，还应组织、督导基层金融机构培训专业反洗钱人才，通

19、过制定和实施由浅入深的系列培训计划，尽快培养一批反洗钱具有专业技能的业务骨干，对可疑支付交易数据进行精确分析、准确判断，而后可采取主办多层次的反洗钱业务培训班、编印反洗钱教材、组织反洗钱知识竞赛、在金融机构开展巡回指导、案例剖析、以会代训等多种形式，以点带面，丰富和提高金融从业人员的反洗钱知识和技能，全面提升银行业反洗钱工作水平。2.广泛宣传，提高对反洗钱的认识首先，通过开展相关法规的宣传、举办专题讲座、印发反洗钱资料等一系列宣传教育活动，形成正确的、积极的舆论导向，提高我国整体开展反洗钱工作的重要性、紧迫性和艰巨性的认识，让商业银行转变观念，充分认识洗钱的危害及对银行业务的影响，认识到自己在

20、反洗钱工作中的责任和义务，增强参加反洗钱工作的自觉性，通过宣传教育让基层银行了解中国反洗钱工作的现状和未来的工作方向，增强参加反洗钱工作的责任感和使命感。其次，调动有关部门甚至是全社会的力量，要使社会公众、政府职能部门、社会中介机构、企事业单位及其它经济活动参与者意识到可能被犯罪分子利用的危险，摒弃狭隘的地方主义观念，克服经济短视行为，自觉抵制黑钱，加强对反洗钱的组织和协调，共同打击洗钱犯罪，堵截非法资金，让犯罪分子没有藏身之地。再次，基层人行要积极引导、规范金融机构建立良好的金融环境、金融秩序，创造规范、合理、有序的竞争环境，运用正当的竞争手段，不乱拉存款，不乱开设账户，严格大额现金支付，严

21、密监控大额可疑资金的划转，正确认识和处理好局部利益与全局利益，眼前利益和长远利益的关系，遵守严格、规范、诚实、守信的职业道德规范，树立金融机构的良好信誉，有效遏制洗钱犯罪行为。3.建立反洗钱工作组织机构体系一是建立反洗钱工作机制。应尽快明确基层人行反洗钱的主管部门、人员和职责，迅速组织开展反洗钱工作。同时，与财政、税务、工商、公安和金融机构等部门协调，建立反洗钱联席会议制度，明确责任，各负其责。各金融机构要切实加强对反洗钱工作的重视程度，加强领导，在成立反洗钱工作领导小组及建立相应的办事机构的基础上，建立“一把手亲自抓，分管领导具体抓，职能部门牵头抓，协作部门配合抓，营业网点共同抓，临柜人员重

22、点抓”的工作体系，强化事前预防、事中控制和事后监督，在领导小组带领下上下联动，密切协作，共同做好反洗钱工作。二是要完善的岗位责任制和奖惩制度。要加强反洗钱工作的监督检查，健全反洗钱工作的考核与奖惩机制，制定反洗钱机构工作考核办法，加强对反洗钱工作的专项检查、考核和评价。要建立反洗钱工作责任制，规定各相关部门的职责，分工明确，各尽其职。要实行严格的反洗钱检查责任追究制度。对未认真进行检查或对查出问题不报告不处罚甚至弄虚作假的检查人员，要追究当事人的责任，确保反洗钱检查的严肃性和有效性。4.健全反洗钱控制制度首先，各金融机构应根据各自的特点和经营情况，制定具体的反洗钱制度措施，将反洗钱法律、法规和

23、部门规章要求，分解、细化落实到具体管理和业务流程当中去，并以此作为内部管理考核、奖励和惩罚的依据，增强反洗钱制度的操作性和实效性。其次，基层央行应对金融机构落实上级机构制定的内控制度的情况进行监督管理，还应要求基层商业银行在落实的情况下根据自身经营和现实情况制定出符合自身特点的内控制度和操作章程，要对反洗钱工作的组织架构、各部门和岗位的职责、主要制度等作出详细规定，切实做到反洗钱工作有章可循，并努力将各项制度规定落到实处，转化成实实在在的行动。第三要建立和政府、金融机构、银监办、财政、税务、工商、公安、检察等部门之间的协调机制。牵头建立涉及银行、证券、保险部门的反洗钱网络。构建与公安机关的协调

24、机制，畅通联系渠道，共享信息资源，确保辖区金融部门的反洗钱工作有效开展。积极协调与地方政府、职能部门的关系，加强交流，处理好地方经济与反洗钱工作的利益冲突。最后要引导各金融机构正确认识和处理好反洗钱与业务发展的关系，依法经营，依法履行反洗钱的有关职责。开立账户时，要认真审查其提交的证明文件的真实性和合法性，并向有关发证部门核实其所提供的证明文件，将个人结算帐户纳入管理范围，避免洗钱者利用个人账户清洗黑钱；在提供保管箱等可能产生洗钱活动的中介服务时，严格执行身份核实制度；加强现金管理，将大额存入现金纳入现金管理的范畴，控制现金的流动，严禁为单位和个人违规提取现金。鼓励单位和个人多用银行卡、票据，

25、少用现金，有助于保存交易记录及金融系统反洗钱；办理票据承兑、提现业务时，要对票据的真实贸易背景认真审查，防止犯罪分子利用不具有真实商品交易关系的商业汇票进行洗钱。5.改进反洗钱的技术手段首先要运用科技手段，不断改进反洗钱监测措施，统一开发出大额和可疑支付交易自动采集检测系统，并实现与大额支付系统及各金融机构的账务系统连接，真正落实实时网络监控，增强反洗钱监测及时性和有效性。其次要建立和推行金融机构大额和可疑支付交易监测、跟踪、报告系统。通过将支付交易监测系统、银行账户管理系统、现代化支付清算系统的“三位一体”化，实行对大额和可疑支付交易监测及报告的实时化，全面避免基层金融机构收集、统计、分析支

26、付交易信息难以及手工操作随意性大、差错率高的弊病，便于反洗钱中及时发现问题，迅速采取行动，切实提高反洗钱的工作效率。最后是建立涉及银行、证券、保险部门的反洗钱网络，拓宽反洗钱工作辐射的行业范围，进一步建立和完善各职能部门沟通和配合的联动网络。四是构建信息共享机制。构建与工商、税务、海关、外经贸和公安间的长期反洗钱协作机制，畅通联系渠道，共享数据信息资源，形成部门监管合力。整合商业银行和人民银行内部信息资源，加强各业务环节的联系和沟通，形成涵盖事前、事中、事后连贯的监管体系，规范核查工作，提高反洗钱工作效率。总之，我国基层银行在反洗钱工作方面仍然“任重而道远”，应该进一步加强反洗钱的国际交流与合作，学习借鉴先进的反洗钱经验和制度。加强国际司法协助与合作、反洗钱信息交流与共享，与反洗钱国际组织和其他国家的人员交流等，继续培养具有反洗钱知识和技能的反洗钱工作人员，将金融系统纳入综合治理洗钱的法律网络，使金融机构承担法律义务采取反洗钱的政策和措施进一步完善。