关于财政票据电子化管理工作的调研报告.doc

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1、关于财政票据电子化管理工作的调研报告财政票据电子化管理，是按照规范政府非税收入和非税收入票据管理的要求，依托计算机和网络技术手段，完善和推广运用非税收入征管系统票据管理功能，实现电子开票、自动核销、信息共享、强化监督、高效便民，充分发挥财政票据“以票管收”的作用。为解决我省财政票据电子化管理工作中存在的问题，我们先后书面调研14个市州，实地调研湘潭、韶山、衡山等地。现将调研情况报告如下：一、我省财政票据电子化管理现状(一)搭建了财政票据电子化管理系统2004年，我省在全国率先启用非税收入征管系统并专门设置财政票据管理模块。财政票据管理模块设置了用票计划、票据印制、票据入库、票据移库、票据发放、

2、库存信息、票据退回、票据核销、票据销毁、票据年检、票据台账等功能，对财政票据实行全程电子化管理，实现了财政与代理银行、执收单位直联。该模块既能满足票据日常管理的各种需求，又能实时掌握票据的变动情况，对用票单位的票据购领、使用、库存等情况，均可通过系统一目了然。同时，通过建立财政端系统与代理银行、银联公司及执收单位的网络连接，非税收入一般缴款书在非税收入征收管理软件上做到了非税收入一旦到账，票据自动核销，实现了对“单位开票、银行代收、财政统管”等各个环节的实时监管。近年来，为适应政府非税收入管理新形势的需要，我们不断对非税收入征管系统进行升级，重点完善票据管理功能模块。今年我们继续完善了两项功能

3、模块。一项是市县票据计划报送功能。票据印制计划汇总、报送由系统自动完成。另一项是高校专用票据自动核销功能。系统对采集到的专用票据开票信息进行自动核销，提高票据自动核销率。(二)完善了财政票据电子化管理基础我省紧紧围绕“充分发挥财政票据以票管收作用”这一中心，稳步夯实财政票据电子化管理基础。一是不断建立健全管理制度。我们按照“统一凭证、分类管理、分次限量、核旧领新、票款同步”的要求，制定并完善了票据日常的发放、核销、保管、销毁、年检等流程的管理办法，财政票据管理制度得到了进一步健全。二是不断精简种类式样。我们将原来以“收费票据”为核心的财政票据体系改为以湖南省非税收入一般缴款书为主、湖南省非税收

4、入专用收据和其他财政票据为辅的新型财政票据体系，满足了当前非税收入征收管理和单位财务管理的需要，为加强财政票据电子化改革打下了良好的基础。三是不断规范工作流程。在规范工作流程上，我们通过严把票据发放关、票据核销关、票据监督关，对单位非税收入征收管理、资金管理和票据管理等进行有效的监督。四是不断强化社会公众监督。在“湖南非税收入网”上设立票据查询系统，缴款人可根据非税收入一般缴款书号码查询其缴款情况，发现问题可在网上举报，通过社会监督防止和减少违法行为的发生，提高财政票据的监管能力，维护社会经济环境，促进单位“依法征收，应收尽收”。经过十年努力，目前我省财政票据电子化管理已取得明显成效。据统计，

5、省市两级票据电子化管理程度较高，使用机打票据均达80%以上。但全省123个县市区推行电子化管理情况不容乐观。推行财政票据电子化的程度较彻底(机打票据使用量占全部财政票据总量达50%以上)的有57个县市区，占46%。如XX市非税局全面推行以“电子开票、自动核销、全程跟踪、源头控制”为主要内容的非税票据电子化改革，使政府非税收入实现了真正意义上的“以票控收、以票促缴、以票管费”，非税收入缴库率、缴户率达到两个 100%，机打票据使用率达96%，为地方经济社会发展营造了高效便民的非税执收环境，先后荣获了省、XX市“非税收入征管先进单位”等称号；刚开始，正在推进中(机打票据使用量占全部财政票据总量在2

6、0%-50%之间)的有50个县市区，占41%；尚未开始推行票据电子化(机打票据使用量占全部财政票据总量在20%以下)的有16个县市区，占13%(如图所示)。二、我省财政票据电子化改革工作存在的主要问题尽管我省各级在规范财政票据电子化管理方面做了大量的工作，也取得一定成效，但仍然存在一些亟待解决的问题。(一)票据种类有待压缩规范财政票据种类和式样是推行财政票据电子化管理的前提和基础。2004年以来，虽然我们陆续对财政票据进行改版，完善票据体系，票据种类已从规范前的64种简化到25种(其中非税收入票据12种，其他财政票据13种)。但非税收入票据中除2种通用票据外，其他10种全部是带有行业特色的专用

7、票据。专用票据种类繁多，资金和票据管理就会存在较大的安全隐患，不利于实现“收缴分离”和进一步推进财政票据电子化管理工作。(二)管理水平有待提高从纵向来看，由于收费人员认识不高、技术力量滞后、执收环境受限等原因，县级财政票据电子化改革工作进展缓慢。普遍存在电脑票使用率不高、发放控制不严格、使用不规范、核销不及时等问题。据统计，省级非税收入手工票据使用量约占非税收入票据使用总量的2.2%，市级约占18.8%，县市区则高达67.07%，甚至有个别县没有启用机打票据。非税收入数据的真实性难以保证，资金管理存在较大安全隐患。从横向来看，其他财政票据电子化管理程度不高。我省的其他财政票据主要包括医疗收费票

8、据、公益事业捐赠收据、社团会费收据、往来结算收据和村民(社区居民)收款收据等。由于目前我省其他财政票据的电子化改革流程只包含了财政印制、发放等财政端管理环节，票据的使用信息没有共享，财政部门无法实时掌握单位票据使用情况。如虽然医疗收费票据电脑用票量大(据统计，2014年全省医疗收费票据的电脑票占全省医疗收费票据使用总量的88.09%)，但由于医疗收费票据收取的资金不是非税收入，没有纳入财政监管，与财政、银行也没有实行联网，信息不透明，监管难度大。一些不法分子趁机伪造、贩售虚假医疗票据，套取医保资金，造成国家资金损失，不利于医疗卫生事业的健康发展。如今年8月，我们为株洲某监狱鉴定的14份伪造医疗

9、收费票据，其涉案金额高达20多万元。(三)系统功能有待完善我省财政票据电子化管理系统从2004年搭建以来，较全面地解决了收入征收、票据管理、收入核算、报表统计等业务需求，但仍然存在着一些问题。如统计查询功能不够完备便捷；专用票据和其他财政票据核销还没有完全实现电子化；特别是各市县业务数据分散，降低了整体的管理、监控能力，无法对全省财政票据使用形成有效的监督制约机制，难以确保各项政策落实到位，往往要等到出现问题才能发现，造成工作上的被动。(四)缴款模式有待创新随着互联网的高速发展和运用，政府为提高高效便民的服务水平，网银收缴逐步应用于政府非税收入的收缴工作中，打破了传统银行柜台一手交钱、一手开票

10、或先到银行交钱，再到单位开票的面对面方式。网银收缴方式使用票单位和缴款人在空间上不直接接触，导致往往是先缴款再开票，甚至只缴款不开票的情况出现，对传统纸质票据“票款同步”的管理理念产生冲击。同时，随着我省跨区域交通违法行为处罚网上银行缴款、企业职工基本养老保险基金省级统收统支等业务的推进，还会出现纸质票据无法传递、非税收入确认时间不及时等问题。新型网银收缴方式的发展给我们工作和生活带来便民和高效的同时，也给票据管理带来了新的挑战。三、推进我省财政票据电子化管理的政策建议为了达到财政票据电子化改革“横向到边、纵向到底”的目标，充分发挥财政票据“以票管收”的作用，我省财政票据电子化改革应着重做好以

11、下方面的工作：(一)明确工作任务，提升全省财政票据电子化管理工作水平按照统一规划、统筹兼顾、强化监管、稳步实施的原则，制定全省统一财政票据电子化管理工作方案，明确工作目标，细化工作任务和要求，对全省财政票据电子化管理工作作出统一部署安排，指导市县有计划、有步骤的推进财政票据电子化管理工作。一是明确工作目标。根据财政票据电子化改革要求，继续清理归并财政票据，逐步压缩带有行业特色的专用票据，扩大通用票据和机打票据使用范围，最终形成“以通用票据为主，专用票据为辅；以机打票据为主，手工票据为辅”的财政票据种类构成，达到“电脑开票、自动核销、全程跟踪、源头控制”的科学化、精细化管理目的。二是督促各地区结

12、合实际，制定具体切实可行的实施方案，明确每一阶段的工作任务、责任要求和时间进度。同时，加强督促检查，确保每一阶段的工作任务落到实处。(二)创新管理方式，强化其他财政票据监管力度一是加强财政票据电子化管理系统与各用票单位业务系统的对接。针对财政部门无法及时掌握其他财政票据(特别是医疗收费票据)使用信息的现状，积极争取实现财政与各用票单位业务系统的互联互通，加强对单位业务数据的采集及对单位收费行为的监管，实现信息共享。二是搭建bs版票据开具系统。针对用票量较小的其他财政票据如社团会费收据，在互联网上搭建bs版票据开具系统，其他财政票据使用单位可以通过浏览器模式登陆该系统并填开票据，相关票据信息可通

13、过内外网数据同步至财政票据电子化管理系统。此举既可降低单位联网成本，也可实现其他财政票据电子化管理的目的。三是建立财政票据真伪查询系统。将财政票据有关信息公布在信息平台上，支持网络、短信等多种查询鉴别方式，便于公众查询真伪，建立便民、规范、高效的公共服务体系。(三)完善管理机制，拓展财政票据电子化管理系统功能根据我省财政票据电子化管理工作的需要，不断完善和拓展票据管理功能模块。一是进一步完善票据电子化管理功能。如继续完善票据计划报送功能。将电子报送票据计划功能在各县市区进一步推行，省市县三级均实现票据计划电子报送；继续完善票据自动入库功能。各市州县市区在验收承印企业配送的季度票据后，可通过系统

14、直接办理入库，无需手工录入，避免差错，提高效率。二是进一步拓展票据电子化管理功能。如完善数据查询和建立统计分析体系，财政部门、用票单位可根据自身业务需要对相关数据进行综合查询和统计分析，从而为财政部门和用票单位制定各项管理政策提供依据。三是按照全省统一规划部署、统一标准规范的原则，积极推进全省数据大集中。以省财政为中心，将原来分散在各级财政、用票单位的票据、资金等信息全部集中在省财政的信息数据库中，形成集中化、网络化管理体系。(四)注重调查分析，加强财政电子票据的研究工作随着网络信息技术的发展和运用，电子票据是财政票据改革和发展的方向。鉴此，在我省今年社保基金电子收款收据试点启用的基础上，进一

15、步加强调研，分析问题、总结经验，制定电子票据工作流程和管理制度。从明确电子票据的概念、适用范围、管理权限、电子票据票号管理模式、电子票据生成业务流程、操作模式等方面，为电子票据的正式启用提出政策建议。XX市与全省同步进入老龄化社会。近年来，XX市老龄化进程明显加快，老龄化程度加深，未富先老、空巢留守、高龄化、失能化等特征明显，养老形势严峻。尽管“十一五”和“十二五”中前期，XX市养老保障体系逐步建立，基础服务设施建设取得长足进步，托底养老保障得到加强，居家养老开始起步，老年文化丰富多彩，但不可否认，由于历史欠账较多，市、县财力有限，投入不足，管理服务理念滞后，专业人才匮乏，导致XX市养老服务业

16、水平不高，层次较低，难以满足日益增长的养老服务需求。为切实解决制约XX市养老服务业发展的瓶颈问题，笔者认为，应抓住国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国发201335号）文件带来的历史性机遇，做好养老事业发展的长远规划和布局。一方面，应加大公立养老机构的建设，健全完善财政投入、统筹城乡、人才培养、老年文化建设等制度机制，打造一流的养老服务软环境。另一方面，应结合XX市红色旅游和良好的自然地理气候资源，大力发展以“避暑游”为特色的养老服务业产业集群。坚持“两条腿”走路，逐步形成养老事业科学发展格局。 一、XX市人口老龄化的特点 （一）老龄化程度逐渐加深。按国际通行标准，60岁以上老年人口占总

17、人口数的比例超过10，或65岁以上老年人口占总人口数的比例超过7，即进入了老龄化社会1。2005年1人口抽样调查显示，贵州省65岁及以上老年人口占全省总人口数的比重为8.21，据此可以判定，贵州省已进入老龄化社会2。XX市是本次抽样调查的一个样本，可认为，XX市与全省同步进入老龄化社会。笔者收录了2010-2013年四年全市老龄人口的相关数据（表一），从表中可以看出，2010年到2013年，全市60岁以上和65岁以上老年人占比逐年增加，且老年人口增长率较高，60岁以上人口年平均增长率为7.9，65岁以上人口年平均增长率为9.2。从XX市2010-2013年老龄人口统计柱状图（图1）上可以清楚地

18、看到人口变化走势。 （二）未富先老形势严峻。据发达国家的经济增长速度要超过人口老龄化的发展速度，资料显示，在进入老龄化社会时，人均国内生产总值一般在5000到10000美元左右3。我国东部发达省份广东省于2005年进入老龄化社会4，同期广东省全省生产总值21701.28亿元5，按2005年底汇率计算，折算为2689亿美元，人均gdp约3000美元。2005年，XX市进入老龄化社会时，gdp按不变价格计算仅742亿元人民币6，折算为92亿美元，人均gdp仅1268美元。由此可见，在人均gdp较低时，已步入老龄化社会，未富先老的养老形势异常严峻。未富先老导致一系列的社会问题。首先，随着人口结构走向

19、老龄化，人口红利消失，阻碍了XX市经济社会转型发展；其次，养老负担的加重，倒逼财政增加投入，影响其他社会事业的发展；再次，部分失能半失能老人难以得到有效的照料，老年人群体不安定因素增加，社会风险加大。 （三）空巢留守较为普遍。XX市是典型的劳务输出地，外流户籍人口较多，忽略少数外地户籍人口常住XX市的情况下，可得到公式：外流人口=户籍人口-常住人口。按此公式计算，XX市2008年至2013年外出流动人口数，分别为102万人,123万人,150万人，161万人,159万人,164万人。根据贵州省统计局2005年1人口抽样调查资料，全省外出流动人口中，15岁至50岁人口人口占80以上2。如果再加上

20、51-59岁外流人口，可判定，XX市外流人口中60岁以上老人数量几乎可忽略不计。由此可见空巢和留守现象之严重。与空巢化一样影响养老因素的，是家庭的养老功能的逐渐弱化，这主要是由三个原因引起的。一是家庭的不断细分。随着社会分工的越来越细化，社会人个性差异越来明显，利益诉求多元化，家庭聚合力降低，家庭规模变小。从笔者的经历发现，现在很难找到四世同堂的家庭，家庭人口超过6人的也少之又少，从统计数据上看得更清楚，从2008年至2013年，XX市户籍人口户均人口数从3.63逐年下降至3.3（表二）。二是少子（女）化。导致的原因主要有两个，一方面，由于计划生育政策的实施，控制了人口的增长，另一方面，社会逐

21、渐迈向现代化，社会保障逐步完善，孩子的抚养成本倍增，抑制了家庭生育子女的需求。三是家庭伦理的变迁，现代社会，随着城市化城镇化进程的加快，家庭异地置业的需求增加，加之房价物价的上涨，中青年承担了较重的生活成本压力，不但难以向老人们“输血”，可能反而需要老人们接济，老人逐渐沦为家庭的“剩余价值”提供者，传统 “养儿防老”的观念，有反向为“养老防儿”的趋势。事实上，空巢化也是家庭养老功能弱化的集中体现，家庭养老功能的弱化，使得很多老人失去家庭的庇护，直接裸露于社会发展变革风险冲击之下，扶养赡养、精神慰藉和生活照料等，必然需要更多的社会公共服务来补偿。 （四）高龄化、失能化比例较高。XX市高龄人口数量

22、大，比例高，且高龄化绝对数量逐年加大(表三)，XX市2010-2013年75-79岁年龄段老年人口分别为103329人，121949人，133444人，145961人，这些老人在5年内将全部进入高龄，老年人口加速进入高龄化。XX市失能半失能老人的估算，笔者认为可以有两种估算方式：一种是根据全国抽样调查数据计算出的比例估算，2010年年末全国城乡部分失能和完全失能老人占总体老年人口的197，按此比例计算，则2010-2013年XX市失能老人分别为17.6万人，19.6万人,20.1万人,21.7万人。另一种估算方式是将失能半失能老人简单地统计为80岁以上老人和60-79岁残疾之和，按此种估算方式

23、， 2010-2013年XX市失能老人分别为12.6万人，14.1万人,14.7万人,17.6万人，占全市老年人口的比例分别为13.5，13.7，13.9，15.3。不论按哪一种计算方式，XX市失能半失能老人都数量大、比例高，从变化趋势看比例有进一步提高的趋势。 二、XX市社会养老事业发展现状 （一）养老基础设施建设取得长足进步。基础设施历史欠账多，是XX市社会养老事业发展的一块短板。2011年以来，XX市在省民政厅的大力支持下，市县政府加大投入，加快了各类养老机构建设的步伐，全市共投入资金8.6亿元，其中，省级2.5亿元，市级1.2 亿元，县级4.9亿元，新建和改扩建敬老院210所（2014

24、年实现全覆盖），建成后床位可达2.47万张，加上其他养老机构1460床位（福利公益性养老院2个，床位数55张；老年公寓5个，床位数494张；民办养老机构8个，床位520张；社区老年人日间照料中心16家，床位391张）。另外，争取中央投资2300万元，用于实施XX市社会福利院老年养护楼（300张床位）和XX区养老服务中心（200张床位）项目。2014年在建项目建成后，XX市总床位将达到26380张床位，千名老人拥有床位数23.87张。 （二）养老保障体系逐步健全。建立了城镇企业职工基本养老保险统筹制度，实现了新型农村社会养老保险制度全覆盖。推进城镇居民参保参合，有87.7万名符合条件的60岁以上

25、老年人享受了新型农村和城镇居民养老保险待遇。推行高龄补贴制度，XX市XX县等7县（市、区）每位80岁（90岁）以上老人每月平均补贴100元以上。老年人医疗保障得到落实，全市基本形成了以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主的覆盖城乡、无缝衔接的医疗保障体系。社区卫生服务网络不断完善，形成了由 26个社区卫生服务中心、128个社区卫生服务站和3436个村卫生室组成的较为完善的社区卫生服务网络，直接为老人服务。积极推进养老机构的内部医疗机构纳入全市的医保联网结算，方便老人看病。目前，全市共有72家养老机构实现医保联网。提高老年计划生育家庭保障力度，农村部分计划生育家庭奖励

26、扶助每人每年1200元；持有独生子女父母光荣证的本市户籍公民，在退休时给予一次性计划生育奖励。建立老年人健康档案，加强老年人健康教育。积极扩大法律援助受援面，2013年办理涉老法律援助案件594件，为老年人提供法律咨询服务1700起。开辟了老年人办事绿色通道，部分窗口单位和各医疗机构开辟了老年人办事窗口。 （三）托底养老保障社会效益显现。农村五保供养对象的生活水平明显提高，分散供养现金供养水平达到3363元/年，集中供养达到6158元/年，确保了五保供养对象的生活水平不低于当地平均生活水平。五保集中供养率达到31%。目前，XX市60岁以上老年人有12943人享受城市低保，占城低保总数的19.5

27、%，低保标准达到平均353元/月； 60岁以上老年人有220176人享受农村低保，占农低保总数的39%，保障标准平均达到1712元/年。加大农村敬老院建设和管理力度，市政府印发了XX市星级农村敬老院评定标准、XX市星级农村敬老院评定暂行办法、关于印发XX市农村敬老院管理办法和规范的通知（遵府办发2013177号）等文件，开展“星级农村敬老院”创建活动，2013年，全市有33所农村敬老院被评为星级敬老院（其中，四星级5所、三星级17所、2星级11所）。 （四）居家养老和日间照料服务探索起步。目前，全市共有304个居家养老服务中心（站），每年可提供28800人次老年人日间照料服务。设立日间照料床、

28、图书阅览室、健身康复室、医疗保健室，为每天来中心的老人提供免费义诊、日托午休、图书阅览学习、康复保健、精神慰藉、法律维权等服务。社区老年健身娱乐设施不断增加，2013年新建社区健身场所63处，农村健身点75处（其中乡镇健身点14个）；每个社区健身场所投放价值3万元的12件健身器材；每个农村健身点发放3万元现金和价值1万元的健身器材。 （五）老年文化建设丰富多彩。大力弘扬中华民族敬老爱老的传统美德。在全市开展“孝老爱亲模范” 、“XX市首届十佳敬老之星”、“敬老文明号”、“五好文明家庭”评选评比活动，举办“欢度重阳，乐唱红歌”等活动。不断提高老年人社会参与度。目前，全市共有老年教育机构159个，

29、其中市级老年大学1所，各县（市、区）老年学校26所，街镇老年学校131个。开设老年健康保健、书法、摄影、舞蹈、合唱、摄影、太极拳、电脑等20多个专业的老年课程 ，2013年参加各类老年学校学习的学员人数达到5.6万人次。老年文体活动丰富多彩。2012年，由XX市老龄委办公室组织参演的黔北花灯十谢共产党，在全国推荐的300多个节目中脱颖而出，被选为红叶风采15个参演节目之一。充分发挥老年协会的功能，实现老有所乐，全市共有老年协会1569个，其中城市老年协会310个，覆盖率96%，农村老年协会1569个，覆盖率92.8%。 三、XX市养老事业存在问题和不足 （一）养老服务机构不能满足实际需求。截至

30、2013年年底，XX市共有养老床位数13146张，全市每千名老人拥有床位数11.5张，远低于发达国家平均每千名老人50-70张的水平，与发达省份相比差距较大，辽宁省2012年每千名老人拥有床位数16张8，广东省截至2013年3月每千名老人拥有床位数15.3张9。XX市城市老年服务设施建设更加滞后，中心城区只有2个老年公寓（公办民营），2个养老院（民营），床位共计348张。且设施规模小档次低，保障功能不全，服务水平不高，只提供简单生活服务。护理康复、精神慰籍、文化娱乐等服务功能亟待加强，不能适应有入住意愿老人的养老服务需求。近年来虽然加强了农村敬老院建设和管理力度，取得较大成效，但农村敬老院一部

31、分用于解决五保老人集中供养问题，暂时空余部分可有偿解决有入住意愿的农村空巢老人养老，但要服务更多的老人缺口较大。 （二）城乡二元结构仍是制约因素。我国城乡二元结构，起源于建国初期为快速发展重工业而建立的高度集中的计划经济体制，形成于户籍制度为主的城乡分割体制，深化于改革开放后计划与市场对农业农村双重的“剪刀差”和“寻租”10。城乡二元体制之下，城市逐步形成了以就业为中心的、较为完整的社会保障体系，农村则形成了“土地+家庭”的保障模式11，公共财政主要投向城市和城镇居民，公共服务体系主要建设在城市。近年来随着大量青壮年进城务工，严重削弱了“土地+家庭”的保障模式,家庭功能弱化，相当部分农村老年人

32、生活艰难。在部分农村，老年人实际上仍然发挥了家庭中重要劳动力的角色，当老年人处于失能半失能状态时，晚景凄凉。需花大力气破除城乡二元壁垒，统筹城乡发展，推进城乡一体化和城乡公共服务均等化。 （三）社会养老管理服务理念滞后。政府、社会、个人对养老准备不足。政府未建立起足够的政策支撑体系，形成部门合力，兑现和落实养老服务机构优惠政策。如民办养老服务机构在办理供电、供水按市民用水价优惠时，相关部门以没有接到上级文件通知为由而拒绝办理。社会观念上对集中供养接受程度不高。财政投入机制欠缺，居家养老工作没有专项经费，运营艰难，XX市居家养老服务主要依靠公益岗位的服务人员，现在是只出不进，人员越来越少。养老服

33、务机构在为老年人提供服务时，服务仅仅停留在“一张床、三顿饭”的低水平层面，工作人员既当管理人员又当护理人员，身兼数职。对提供优质生活照料、精神慰籍、医疗保障服务等现代化养老理念几乎还是空白。 （四）专业化高素质的养老服务人才匮乏。养老服务从业人员整体素质有待加强。目前养老院护理员普遍年龄偏高、文化偏低、专业培训欠缺，专业技能不强，又因养老护理员工作环境差、工作强度大、责任要求高、待遇普遍偏低，导致专业技术人才不愿从事该项工作，进而影响养老服务业的发展。另外，养老机构运营、管理人才的匮乏，同样制约着养老机构的发展。具有失能、智障、慢性病老人的专业化护理人才更是缺乏。全市从事养老护理的近千名人员中

34、，仅有20多名从业人员具备养老护理员资格，护理资源严重不足。 四、下步社会养老事业发展对策及建议 （一）做好养老服务业综合规划。国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国发201335号）颁布后，从国家战略层面对全面开展养老服务业提出了明确要求，政策措施有前瞻性，可操作性强，涵盖了养老服务体系建设的方方面面，对养老服务业的发展具有里程碑的意义。执行好这个文件，用好用足用活政策，将原则性的条文变成更符合XX市实际，更有操作性的做法和经验，是XX市近期必须要开展好的工作。XX市应抓住制定贯彻落实国发201335号文件实施意见的机会，前瞻性地规划未来10年到20年XX市养老服务业发展蓝图，力争将养老

35、服务设施建设的发展提升到全市发展的战略高度，把养老事业作为朝阳产业培育，以此撬动第三产业发展。坚持保基本与产业发展“两条腿”走路，规划好公立养老机构选址、布局，在保障好城市三无老人和农村五保老人的基本养老的同时，推进公办民营、私营等养老模式发展，以产业化发展促进社会养老事业发展繁荣。制定行业服务标准，推进养老服务标准化建设，以标准化助推产业化。 （二）打造养老服务产业集群。由于养老服务业是微利行业，养老服务行业具有高投入、高风险、回报慢、周期长的特点，加上政策的落实不到位、法律法规的不健全、公平竞争环境的缺乏等因素，民间资本进入养老服务业的意愿并不强烈12。现有民办养老服务机构在规模小、档次低

36、，发展状况不好。破解民间资本不愿进入养老服务业的瓶颈问题，关键在打造养老服务、医疗护理于一体养老服务产业集群，通过规模化、分层化、多样化，有效扩展和激发老年消费，形成具有良好盈利模式的产业链。具体来讲，可依托XX市良好的气候资源，以现有XX区、XX县、XX县等地开展避暑游为蓝本，通过加大政府公共基础设施建设的投入和招商引资，打造辐射区域甚至全国的养老服务基地。只有加大产业化培育，才能形成“投入盈利再投入”的良性循环轨道，在开展收费性、服务性产业发展的同时，促进XX市就业工作，实现服务业引领的新型城市。 （三）大力开展和创新居家养老模式。“居家养老”是一种最经济的公共消费和一种善用社会有限资源的

37、方法13。结合XX市经济社会发展水平、人文观念传统等诸多因素，在XX市宜大力推进居家养老。国发201335号文件中明确指出，要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。这说明居家养老的架构是建立起“老人社区服务人员”的三级互动模式。居家养老的生命力在于“为老年人提供规范化、个性化服务”，规范化是服务人员根据行业标准实施服务行为的必然要件，个性化服务是能得到老人们认可和参与的重要保障。居家养老服务中应注意避免两种错误倾向，一种是放任，简单地认为居家养老就是老人居住在家里养老，无需提供服务，另一种是包办，用机构养老的思维来操作居家养老。笔者认为，居家养老实际

38、上是一项综合工程，涉及到社会生活的方方面面，如家政、物业、日间照料、社会组织、志愿服务、医疗卫生、通讯服务、电子商务等。要加强制度创新，争取部门协同，整合多方资源，为老人提供优质高效的服务。加大老年人的救助救济力度，为部分不能纳入五保供养但养老确实有困难的老人，提供救助救济。探索农村空巢老人居家养老新模式，关怀城市流动老人居家养老。 （四）加大政府购买服务力度。政府应不断转变职能，从无限的包办型政府转变为有限的服务型政府，要破除部门利益壁垒，在加强购买服务的同时，加强对购买服务的监管，做好监督管理者的角色。能开展、适合开展购买服务的工作，尽量面向社会购买服务，以提高政府效率。一般来说，政府购买

39、养老服务可以有四种模式：授权委托模式、直接资助模式、补贴模式、服务合同模式等8。XX市目前虽开展了部分政府购买服务的工作，如对符合条件的民办养老机构每张床位每年资助1000元，多数县（市、区）对80岁以上老人发放了高龄补贴等。但是，XX市政府购买养老服务仍处于起步阶段，体制机制不健全，对购买的方式、条件、范围、规模等没有清晰的界定，购买数量小，金额少，监管措施不明确。XX市应进一步加大财政支持力度，选择适合XX市实际情况的购买服务模式，深化养老服务业发展。 （五）加强人才队伍建设。把人才队伍建设放到养老服务业发展的重心位置。打造一支政治素质好、业务能力强、责任心强、懂经营、会管理、有国际眼光的

40、养老服务业服务队伍。改善养老服务工作环境，加强服务人员社会保障，提高从业人员待遇，通过定向培养、委培等方式，利用国家大力发展职业教育的机遇培养人才，争取与遵义医专、遵义职业技术学校和部分中等职业学校合作设置养老服务相关专业和课程。鼓励并引进老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。与遵义医专合作，开展养老服务人才培训，逐步提高现有从业人员素质。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。 （六）探索老年人文化关怀方式。探索适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等，充实老年人文化生活，培养老年人健康的

41、生活理念和良好的生活习惯。通过开展丰富多彩的老年文化活动，提高老年人自我认同和归属感。加大培育公益慈善类社会组织，发挥社会组织、慈善组织、义工服务在老年人生活照料和精神慰藉方面的作用。为了全面了解我县医药卫生体制改革工作进展情况，巩固医改成果，提升服务质量，进一步解决群众“看病难、看病贵”问题，县政协组织专题调研组，先后深入关口、蜀河、神河、赤岩、甘溪、仁河口等镇卫生院，赤岩镇连桥村、神河镇屋场村等6个卫生室XX县直有关医疗机构，围绕医改的重点内容，广泛听取医疗卫生界、基层干部、群众代表、患者及其家属的意见和建议，现将调研情况报告如下：一、我县医改工作情况 （一）全县医疗机构基本情况全县拥有公

42、立医疗卫生机构27个，其中：县级公立医院3个（县医院、县中医院、县妇幼保健院）,镇卫生院22个(其中镇中心医院3个:蜀河、神河、小河）,公共卫生机构2个（疾控中心、卫生监督所）；公立医疗卫生机构编制1133人，在编在岗人员1170人，实有在岗人员1740人（含临聘人员）,其中卫生专业技术人员1521人,占卫生工作人员总数的87.5%,(卫生技术人员中执业（助理）医师441人、护士590人；有高级职称124人、中级职称256人、初级以下1141人)；开设病床1275张，平均每千人拥有卫生技术人员3.82人、床位2.98张。有民营医院3家（残联博爱医院、红十字康锦医院、红十字健民医院），职工总数1

43、50人，其中卫生专业技术人员125人，设病床140张。有村（社区）卫生室362个；个体诊所及其他医疗机构53个。 （二）医改工作进展情况2009年以来，我县医改工作紧紧围绕“保基本、建机制、强基层”的原则，夯实县、镇、村三级公共卫生服务网络建设，实施国家基本药物“三统一”零差率政策和医保全覆盖政策，人民群众“看病难、看病贵”的问题逐步得到缓解。 1、强化组织领导，管理体制改革进一步深化。医改工作启动实施以来，县政府成立了医改工作领导小组，负责全县医改工作的组织实施。制定下发了深化医药卫生体制改革主要工作安排，出台了“十二五”期间深化医药卫生体制改革工作实施方案，确保了各项改革工作落到实处。县医

44、院、县中医院在编人员工资财政全额预算，县疾控中心、县妇幼院和镇卫生院“一长三干”工资津贴全额保障，其他人员工资全额预算，工作津贴60%实行预算。 2、医疗保障制度改革日趋完善。按照“全覆盖、保基本”的要求，积极推进支付方式改革，简化程序，方便群众看病就医。城镇居民、新农合参保率分别达到99.76%、100%，城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用支付比例已分别达到70%和82.5%。城镇职工医保和新农合政策范围内统筹基金最高支付限额分别提高到32万元和13万元。截止2013年底，我县城镇居民医保可用资金1414.21万元，实际支出1442.47万元，新农合医保可用资金15300万元，实际支出1

45、4700万元，干部职工可用资金5471.32万元，实际支出4884.1万元。 3、基本药物制度改革全面推行。成立了县药品采配结算管理中心，制定了关于在县级公立医院实施药品“三统一”工作有关问题的通知和XX县医疗卫生机构药品“三统一”工作考核办法，全面启动实施医疗机构药品网络平台采购结算工作，积极开展国家药品（疫苗）电子监管系统建设。国家基本药物制度药品“三统一”及零差率销售实现了全覆盖，2013年，实行药品零差率销售让利群众1400余万元。 4、公立医疗机构改革综合服务能力不断提高。紧紧围绕“维护公益性、调动积极性、保障可持续”的改革目标，医疗机构实行法人治理，绩效考核工作逐步完善，临床路径和

46、优质护理服务积极开展，医疗保障水平、人才队伍、服务水平不断提高。 5、公共卫生管理、服务水平显著提升。我县公共卫生服务基本形成了“阵地标准化，队伍专业化，服务精细化、考核常态化”的“四化模式”，重大公共卫生服务项目免费向城乡居民提供。卫生院的服务重点开始向“人群保健、预防疾病”方向转移，及时弥补了群众对疾病预防和保健需求的空缺。二、存在问题 1、人才队伍建设滞后。一是人员编制不足。随着经济社会的发展，我县卫生队伍现有人员编制已不适应医疗卫生事业发展的需求。县医院、中医院、妇幼保健院编制总数为517人，现实有人员1104人（其中正式职工637人，临聘人员达467人）；疾控中心、卫生监督所编制数7

47、0人，在编在岗人员97人，超编27人；镇卫生院总编制为546人，实有人员539人（其中正式职工402人、临聘人员137人）。全县公立医疗机构现实有人员已远远超过编制人数，现有编制严重不足，制约卫生事业健康发展。二是人才分布不尽合理。全县中级以上职称卫生技术人员380人，分布在县级医院327人，镇卫生院仅53人，较高层次的医疗人才集中在县级医院；三是村医队伍后继无人。全县442名村医，平均年龄46岁以上，队伍老化，专技知识缺乏，服务能力不足，加之国家药品零差价政策的实施，乡村医生收入明显下降，从医改前年收入8万元左右，下降到目前的3万元左右，好多人已不愿再从事村医工作，村医队伍青黄不接。四是医疗

48、专业人才缺乏。虽然我县近年引进了一些医疗类本科以上专业人才，但总体数量偏少，缺少临床经验，尚未成为各级医疗单位的骨干力量，加之省市大医院吸引，越来越多的医技人才被挖走，尤其是镇卫生院一线人才缺乏，已造成基层部分医疗设备闲置，专科医生奇缺，一些常见病情无法得到及时救治，如：我县南区5所卫生院目前没有妇产科医生，妇科病就医都要到县级医院诊疗。2、基本药物制度有待完善。一是药品采购目录及价格形成不合理。国家基本药物“三统一”政策实施以来，不能“接地气”，省级在招标中，许多原来老百姓常用药品未纳入我省基本药物目录，平台内虽有，但厂家不生产或配送公司价格倒挂，不愿配送（如复方甘草片、白蛋白、免疫球蛋白等），部分急救药品无法保障（氯解磷定注射液、多巴酚酊胺注射液、尼可刹米、回苏灵等）。特别是基层卫生院对一些常见病、多发病无法有效治疗，部分高血压、糖尿病、痛风、老慢支以及肿瘤病等患者，要配用药品非常不便。二是药品“三统一”零差率销售补偿不到位。镇卫生院自2011年实施药品零差率销售