对我国干旱风险管理的思考.doc

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1、对我国干旱风险管理的思考成福云1, 朱 云2（1. 国家防汛抗旱总指挥部办公室, 2. 宁夏回族自治区防汛抗旱指挥部办公室）摘 要：本文分析了以危机管理模式进行抗旱减灾存在的弊端，论述了干旱风险管理的含义和作用，提出了近期干旱风险管理的工作重点：全面推行抗旱预案制度，建立全国抗旱信息系统，建立抗旱物资储备制度，加快抗旱立法工作，探索旱灾保险机制，加强社会化抗旱服务体系建设。关键词：风险管理 抗旱减灾 众所周知，我国是旱灾危害十分严重的国家。自上世纪九十年代以来，随着气候变化和全社会用水需求的不断增加，我国许多地区水资源供需矛盾日趋突出，旱灾对经济社会和生态环境的影响越来越大。从抗旱工作实践来看

2、，推行干旱风险管理，制定并实施综合性抗旱减灾措施，主动预防和应对干旱灾害，有助于以较小的投入把旱灾损失减少到最低程度。因此，积极探索干旱风险管理对新时期抗旱工作具有重要意义。1以危机管理模式进行抗旱减灾已经不适应新时期经济社会发展的需要我国自古以来就是一个旱灾频发的国家，历史上发生的特大旱灾往往导致“赤地千里，饿殍遍野”，不仅对社会生产力造成严重破坏，甚至导致大量人口死亡，引发社会动荡。新中国成立以来，经过五十多年的水利建设，我国抗旱减灾能力大大增强，特大旱灾导致大范围饥荒和社会动荡的现象已基本绝迹。但是，由于特殊的自然气候特点，我国降雨时空分布不均，水资源与耕地、人口及经济布局不相匹配，尤其

3、是自上世纪80年代我国经济步入高速发展的轨道后，对水资源的需求快速增加，导致干旱缺水局面在一些地区越来越严重。目前，旱灾不但影响农业生产，而且还影响工业、城乡供水和生态环境，给经济社会造成重大损失。而我国传统的抗旱工作模式是危机管理，即在旱情出现后才对干旱作出反应，临时组织动员广大干部群众投入抗旱减灾，并拿出大量资金和物资投入抗旱工作。这种管理模式在过去的计划经济体制下曾取得了很大成就，在遭受1978年、2000年这种全国性特大旱灾的情况下也保证了旱区群众有水喝、有饭吃，保证了旱区社会稳定。但随着社会主义市场经济体系的不断完善，社会组织、人员结构、管理方式等都发生了深刻变化，社会发展进步赋予抗

4、旱工作新的使命和内涵，传统的危机管理模式在观念、措施、手段和政策上越来越呈现出一些不适应的地方：一是重视“抗”,忽视“防”，难以做到以最小的投入取得最大的抗旱减灾效果。抗旱工作是一项包括旱前预防、旱期抗灾以及旱后恢复的一个完整过程，主动预防可以取得事半功倍的效果。而目前我国大多数地区没有实行抗旱预案制度，遇到旱情，临时组织发动，临时采取措施，这样常常会导致抗旱决策缺乏周密计划和全面考虑，达不到抗旱工作的最优目标。从我国的实际情况来看，随着经济规模的扩大，一旦发生严重旱灾将造成巨大的损失。严峻的现实要求我们要改变遇灾抗灾这种应急被动的抗旱工作方式，采取“预防为主、防抗结合”的抗旱工作方针，才能做

5、到防患于未然，全面提高抗旱工作效果。二是重视工程措施，忽视非工程措施，难以发挥工程设施的最大抗旱效益。目前，现代科学技术在抗旱减灾领域中的应用很少，传统的抗旱措施主要是利用工程设施，注重发挥工程设施的作用，对旱情监测、预报、评估以及抗旱水源的合理配置等非工程措施重视不够。实际上，旱情监测信息对于在干旱发生前降低干旱风险以及在干早期间采取适当的抗旱措施是至关重要的，但目前全国旱情监测系统建设严重滞后，在旱情信息采集、传递、分析等方面所采用的设备和技术比较落后，判断旱情主要还是凭经验，难以对旱情发展趋势进行科学的分析和预测，抗旱减灾行动存在一定程度的盲目性。另外，没有建立比较科学的旱灾评估体系，干

6、旱对农业、工业及城乡人民生活的影响、造成的损失以及抗旱的经济效益、社会效益难以进行较为精确的分析、评价。在抗旱水量调度中，偏重于考虑单一工程、单一行业和局部地区的用水需求，对跨流域、跨行政区域或跨行业的水量优化调配考虑不够。三是重视行政手段，忽视经济、法律、科技手段，难以适应市场经济体制的要求。过去抗旱工作主要依靠行政手段进行指挥和部署，生活、生产、生态用水分配、抗旱指挥决策、应急动员、水量调度等方面主要依靠行政手段来操作。近几年的抗旱实践表明，单纯依靠行政手段解决水量分配、规范用水秩序、实施经济补偿等各种水事问题难度很大，已经很难满足抗旱减灾工作需要。随着一些地区干旱缺水状况日趋严重，局部与

7、全局、近期与长远、工农业与城市用水等各种矛盾更加尖锐，往往成为引发社会不稳定的因素。因此，迫切需要推动抗旱工作以行政手段为主向行政、法律、经济、科技等手段综合运用转变，最终达到依靠完备而有约束力的抗旱法规、合理的旱灾救助补偿办法、适当的经济调节手段来开展抗旱工作的目标。四是重视经济效益，忽视生态效益，难以满足经济社会可持续发展的要求。人类作为生态系统的一员，在整个生态系统的支持下生存和发展着，但许多地区长期以来并未充分意识到多样化的生态系统对自己生存与发展的重要性，在抗旱工作中往往只关注经济效益而忽视生态效益，只考虑满足工农业生产和生活用水的需要，没有考虑生态环境用水的需要。由于挤占生态环境用

8、水，造成河网枯竭、湿地消失，地下水位下降、地面沉陷、海水倒灌，土地沙化、自然植被退化，致使生态环境趋于恶化，经济社会发展受到生态环境的严重制约，在一些地区甚至危及到人的生存。2. 干旱风险管理是实现新时期抗旱工作目标的科学管理方法风险是指发生偶然事件引起不确定的损失，包括三层含义：一是风险是偶然发生的事件，即可能发生也不一定发生；二是风险发生的结果是出现非预期的损失；三是事件发生所引起的损失是不确定的。风险管理是一门新兴学科，但发展很快，受到了世界各国的高度重视。所谓风险管理，就是在对风险进行识别、预测、评价的基础之上，优化各种风险处理技术，以一定的风险处理成本达到有效控制和处理风险的过程。风

9、险管理一般包括风险预防、风险评价、风险应对、灾后恢复等多个环节。风险发生后的应对和恢复只是风险管理的一部分，而预防才是风险管理的根本所在。随着经济社会的快速发展，人类面临的风险层出不穷，可持续发展和公众对于增加安全感的更高要求使风险管理越来越为世界各国所重视，并正在得到逐步推广。政府是公众的最终依赖对象，在防范和应对风险方面承担着不可推御的责任。目前，西方发达国家政府已经提出并实施了政府风险管理的理念，美国政府大多数部门的主要职责都与风险管理有关。由于我国大部分地区属亚洲季风区，降水量受地理、季风和台风等因素影响，不同地区差异很大，年内季节分配不均衡，年际之间变化也很大，导致干旱总是在不同地区

10、、不同时期频繁出现。从气候发展趋势来看，全球温室效应不断加重，气候变暖趋势明显，出现异常气候的可能性增加，发生干旱的风险进一步加大。在目前的国情下，希望消除所有的旱灾，既没有能力，也没有必要。推行干旱风险管理方法，逐步把抗旱工作纳入风险管理框架之中，已经成为一项紧迫的任务。从近几年的抗旱工作实践来看，对干旱风险管理可以表述为：通过分析、预测干旱发生发展规律，评估一旦发生干旱灾害可能造成的影响，优化组合各类抗旱措施以求最大限度降低旱灾损失，并在干旱结束后对抗旱措施进行后评价的全部过程。干旱风险管理以对干旱风险的科学分析为基础，能够为评价旱灾损失提供科学的计算方法，又能够用系统的方法比较各种抗旱措

11、施的成本及抗旱效益，从而得到各种抗旱措施的最佳组合。总之，干旱风险管理为对干旱风险进行全面、合理地处置提供了可能性。从干旱风险管理的本质来看，它不是消极地承受干旱风险，而是积极地预防和应对干旱风险，有利于各种抗旱资源的有效配置，有利于最大限度地消除旱灾给经济、社会带来的各种不利影响，为社会经济发展提供最大的安全保障。3. 近期推行干旱风险管理的工作重点我国的地理气候特征决定了干旱灾害发生的必然性、广泛性和持续性。干旱风险管理要求我们有效整合社会资源，从各种抗旱措施中优选最佳方案或将各种抗旱措施有机结合起来，以最小的抗旱投入获得最大的减灾效果。新中国成立以来，我国兴建了大量的水利工程，在控制干旱

12、风险方面发挥了显著作用。我们要继续加强抗旱水源工程的建设、配套和管理，使之在抗御干旱风险中发挥主导作用。与此同时，通过行政、法律、经济、科技等手段的整合和运用，全面提高抗御干旱风险的能力。近期干旱风险管理的工作重点主要包括以下几方面：一是全面推行抗旱预案制度，主动防范干旱风险。推选抗旱预案制度是主动防御旱灾的一项重要举措。抗旱预案就是在总结本地区干旱发生、发展规律的基础上，按照抗旱目标和调度原则，在分析现有水源和充分利用现有工程设施的基础上，制定不同干旱条件下的抗旱对策和措施。从本质上看，抗旱预案是应对干旱的行动指南，一旦发生旱情，就可以通过抗旱预案有序地采取行动，分阶段、分地域提出对策，采取

13、工程和非工程措施相结合的办法，科学调配各种抗旱资源，保证抗旱工作有条不紊地进行。美国2002年颁布的国家干旱预防法认为，国家干旱政策的指导原则应当是“预防重于保险，保险重于救灾，经济手段重于行政措施”。从我国近几年的抗旱工作实践来看，抗旱预案制度这种提前准备的有针对性的应急计划，与干旱灾害发生时的临时反应相比，是一项更周密更有效的防旱减灾措施，使抗旱工作更具前瞻性和科学性。制定抗旱预案要根据当地气候特点、水源条件、用水需求，分析发生不同程度干旱可能出现的供水短缺情况，明确水源调度、节水限水、应急开源等应对措施及启动程序。在调度方面，要强化干旱期间区域水量的统一管理和调度，合理安排供水次序；在节

14、流方面，在确保居民生活用水安全的前提下，实行定时、限量供水，对耗水大的一般性企业进行限供或关停；在开源方面，适时启用备用水源或建设应急水源，多用中水、微咸水和海水等非常规水源，必要时进行跨地区、跨流域应急调水。当前，要抓好抗旱预案制度的试点，以点带面，整体推进，增强抗旱工作主动性。二是建立全国抗旱信息系统，提高抗旱决策的准确性、时效性和权威性。加快建立面向全国的抗旱信息系统，形成由中央、省、市、县组成的抗旱信息管理网络，集旱情监测、传输、分析和决策支持于一体，涵盖水情、雨情、工情变化的各种相关因素，不但能为各级决策部门提供及时准确的旱情和抗旱信息，准确评价干旱对经济社会发展的影响，而且还可以更

15、加科学地指挥部署抗旱工作，进一步提高我国抗旱减灾管理水平。抗旱信息系统使抗旱工作有了基于实证的分析与判断，避免了经验主义为主的抗旱管理方法。当前，首先要进行土壤墒情监测站网的规划和建设，使判断旱情的基本信息土壤墒情建立在科学测报基础之上。三是建立抗旱物资储备制度，提高对干旱灾害的应急响应能力。建立抗旱物资贮备制度可以克服抗旱经费下拨过程缓慢和被挪用等弊端，满足了“一旦需要，随时调用”的抗旱工作要求，是一项切实可行的主动防旱措施。中央和地方财政每年可安排一部分抗旱经费，通过公开招标的方式集中购置抗旱设备，选择有条件的防汛物资仓库或由抗旱服务组织代为贮备，在发生旱情时可以迅速调集抽水设备投入抗旱，

16、在很短时间内就可以发挥作用。易旱地区要尽快建立和完善抗旱物资贮备制度，按照分级筹措、分级储备、分级管理的原则，储好、管好、用好抗旱物资，以确保抗旱急需。建议先在重点易旱地区进行抗旱物资贮备制度试点，再逐步完善和推广。四是加快抗旱立法工作，依法规范抗旱行为。目前，只有水法等少数法律法规的个别条款对抗旱工作有所规定，但都比较原则，缺乏系统性和可操作性。与抗旱有关的法律、法规的缺失，使得抗旱活动处于无章可循的状况，生活、生产、生态用水分配、抗旱指挥决策、应急动员、水量调度等抗旱行为更多的是依靠政府的行政命令和行政手段。近几年的抗旱实践表明，单纯依靠行政手段解决水量分配、规范用水秩序、经济补偿等各种水

17、事问题难度越来越大，已经很难满足抗旱工作需要。随着干旱风险的进一步增加，各种用水矛盾更加尖锐，迫切需要将这些矛盾纳入法制轨道来调节，使抗旱工作更为规范和高效。五是探索旱灾保险机制，保障农业持续稳定发展。我国是一个旱灾十分严重的国家，而农村生产力水平不高，个体农民自身抗灾能力极其有限。应对干旱风险，迫切需要将市场经济体制和机制引入到抗旱减灾领域，建立旱灾保险等风险转移机制，有利于分担各级政府财政的压力，也可在分散和转移旱灾风险，避免最容易受干旱缺水影响的农业遭受毁灭性打击，这是解决旱区群众生产、生活困难的一条途径。旱灾保险在美国、加拿大、澳大利亚、西班牙、日本等国家开展的相当普遍。目前我国采用的

18、旱灾救济措施主要是中央和地方政府为农户提供度过旱灾困难时期的基本生活资料，保障灾民的基本生活要求，有时也提供无偿的抗旱援助和恢复生产的种子、化肥等。由于国家财力有限，不可能对农户所有旱灾损失都给予充分补偿。针对旱灾已成为我国农业发展“心腹之患”的状况，把旱灾保险作为一项非工程抗旱减灾措施加以研究，探索经验，逐步建立完备的农村旱灾保险制度，不失为一项减轻农民负担、维护农民利益有效举措。当前，急需组织水利、经济、社会、民政、法律等方面的专家进行研究，积极推进我国旱灾保险制度的建立。六是加强社会化抗旱服务体系建设，提高农业抗御干旱的能力。在现阶段农村抗旱基础设施不足、农业抗灾能力还比较弱的情况下，农

19、业面临的风险是不言而喻的。建设一支充满生机和活力的抗旱服务组织，不仅是保障粮食安全的需要，而且也是实现农业增效、农民增收、农村稳定目标的需要。今后一个时期，各地都要把抗旱服务组织建设作为促进农村全面建设小康社会的重要措施，重点从三个方面继续加强抗旱服务组织建设：首先，着力建立完善抗旱服务网络。在国家抗旱经费投入有限的情况下，充分发挥各级抗旱服务组织的协调作用，积极鼓励个体农户投资购置抗旱机具，并将这些具有一定抗旱能力的个体农户联合起来，按照平等、互助、互利、自愿的原则，组建不同形式的抗旱协作组织，使全社会的各种抗旱资源到最优配置，这是一条快速扩大提高农村抗旱能力的有效途径。抗旱服务组织对抗旱协

20、作组织成员在信息交流、人员培训、设备维修、技术服务等方面给予积极扶持和帮助，逐步形成以县级抗旱服务组织为龙头，以乡镇抗旱服务组织为纽带，以村组抗旱协作组织为基础的社会化抗旱服务网络，尽可能覆盖广大易旱地区，最终实现建一个网络、发展一方经济、富一方农民的目标。其次，全面提高抗旱服务质量。各级抗旱服务组织要积极引进和推广先进的抗旱新技术、新成果，同时通过技术咨询、技术培训、技术服务，将更多科技含量高的抗旱技术带给农户，承担引导农民开展科技抗旱的重任，实现抗旱与扶贫相结合，千方百计保障农民在面临干旱风险时获得高效益。第三，全力拓宽抗旱服务领域。在市场经济条件下，抗旱服务组织必须强化市场竞争意识，向广

21、大农民提供具有竞争能力的产品和服务，才能在市场竞争中生存和发展。因此，在快速发展抗旱主业的同时，还要发挥自身优势，积极参与抗旱示范园区建设、节水灌溉和人畜饮水解困工程施工、农田整治等，通过发挥自身技术、设备、资源优势，实现自我完善和自我发展，这是抗旱服务组织发展的必由之路。参考文献1 鄂竟平，推进单一抗旱向全面抗旱转变，中国水利，第6期，2004年6月2 许谨良，风险管理，北京：中国金融出版社，20033 谢一帆，政府风险管理的国际经验，中国减灾，第6期，2005年 6月4 郭仲伟，风险分析与决策，北京：机械工业出版社，19875 李晶，王新义，成福云，贺骥，新时期抗旱工作要走法治之路，水利发

22、展研究，第9期，2003年9月6 成福云，加入WTO后抗旱服务组织发展对策探讨，防汛与抗旱，第2期，2002年6月.作者简介：1、成福云：国家防总办公室抗旱一处副处长，高级工程师。地址：北京白广路二条国家防总办公室，100053，电话：010-63204562 电子信息：fycheng2、朱 云：宁夏回族自治区防汛抗旱办公室常务副主任，高级工程师。地址：银川市解放西街426号宁夏防办，750001，电话：13909572367评语：运用风险管理，进行干旱风险管理是实现两个转变的重要思路和方法。本文分析了危机管理模式在新形势下的局限性，进一步推出了干旱风险管理的理念，全面介绍了近期推行干旱风险管

23、理的工作重点。文章论述有力，具有逻辑性和层次性，行文流畅，是一篇可以直接用的文章。（返回）水利工程调度运用过程风险分析及对策宋 玉（江苏省防汛防旱指挥部办公室）摘要：本文简要介绍了风险管理的内涵；结合工作实践对水利工程调度运用过程进行了阶段划分，并基于风险管理的概念，详细分析了水利工程调度运用过程存在的几类主要风险，有针对性地提出了控制风险的对策；最后，概要介绍了江苏省防汛指挥部门的一些具体做法。关键词：水利工程 调度 风险 对策1. 风险管理的内涵1.1 基本概念风险的概念于19世纪末最早出现在西方经济领域中，目前已广泛应用于经济学、社会学、工程科学、环境科学和灾害学领域中。目前在水利界关于

24、风险比较一致的看法是：“风险是指发生不利事件发生的概率和不利事件所导致的损失之乘积”。洪水是一种自然现象，而洪水灾害则是指洪水对人类活动环境所带来的危害。由此，洪水风险通常包含了两个方面的内容，一是洪水灾害危险性（Flood Hazard），它反映洪水作为一种自然现象的量级大小；另一方面是洪水灾害易损性（Flood Disaster Vulnerability），它反映了承灾体对洪水灾害的承受能力。影响洪水灾害危险性的因素有气候因子、自然地理因子和水系因子等。影响洪水灾害易损性的因素有洪水强度指标、承灾体（如建筑物特征）属性指标和地区承灾能力指标（包括防洪标准、洪水预报水平和调度抢险水平等）。

25、1.2 风险管理的基本内容风险管理（Risk Management）是对风险进行识别、估计、评价和决策的过程。风险识别是指对尚未发生的、潜在的以及客观存在的、影响风险的各种因素进行系统地、连续地辨别、归纳、推断和预测、并分析产生不利事件原因的过程，其目的主要是鉴别风险的来源、范围、特性及与其行为或现象相关的不确定性。风险估计是指在对不利事件所导致损失的历史资料分析的基础上，运用概率统计等方法对特定不利事件发生的概率的以及风险事件发生所造成的损失作出定量估计的过程。风险评价就是在研究地区风险分析的基础上，把各种风险因素发生的概率、损失幅度及其他因素的风险指标值，综合成单指标值，并与根据该地区经济

26、的发展水平确定的、可接受的风险标准进行比较。风险处理（决策）就是根据风险管理的目标和宗旨，在科学的风险分析和风险评价的基础上，当面临风险时从可以采取的监测、接受、回避、转移、抵抗、减轻和控制风险等各种行动方案中选择最优方案的过程，它是整个风险管理的核心。风险决策的主要任务就是以最低的代价获得最大的安全保障。2、水利工程调度运用风险分析2.1 水利工程调度流程分析一般而言，水利工程的调度流程，可分解为几个阶段：1.防汛抗旱形势分析阶段；2.方案拟定及分析比选阶段；3.方案决策阶段；4方案实施阶段；5.方案实施监督、反馈调整阶段。其流程图见图1。形势分析方案拟订及比选方案决策方案执行方案监督与反馈

27、图1 水利工程调度运用流程示意图防汛抗旱形势分析-这一阶段的主要任务是分析水利工程所在流域或区域的雨情、水情、天气趋势、洪水预报结果、水利工程调度方案等，明确当前流域或区域面临的主要任务和目标。方案拟定及分析比选-根据水利工程的设计、实际工况，考虑各种边界条件和约束条件，拟订多个（组）可行的调度方案。在具备条件时，可借助仿真技术、灾情评估模型，对每一个（组）调度方案进行仿真，并模拟给出各个（组）方案实施可能造成的灾害损失。在资料条件具备时，可以建立调度要素与实施投入、灾害损失等之间的定量关系，提供决策支持。方案决策-由防汛指挥人员对拟订的多个方案进行综合分析、决策。决策结果主要取决于方案比较的

28、量化程度、决策人员的经验、技术、经济、行政（政治）等多因素的权衡。方案实施-根据决策结果，按照一定的组织体系及程序，以多种方式下达水利工程调度指令；工程管理单位依照工程运行规范或管理办法，执行调度指令，对水利工程的运行状态做出调整或变动。方案实施监督、反馈调整-调度指令执行后，为了确保调度效果的实现，工程管理机构必须将工程运行的最新状况反馈给下达指令机构；原指令下达机构则必须对指令执行的情况进行监督，发现问题及时纠正，或根据情况及时调整决策，发出新的调度指令。2.2 水利工程调度阶段风险识别 对照以上5个阶段，逐一分析、识别各个阶段涉及到的影响因素、工作过程的每个环节存在的风险，并对这些风险对

29、水利工程调度运用可能造成的影响进行估计和评价（评级）。 对以上各阶段存在的各种风险进行分析、对比，大致可以归纳为四个方面的内容： 1、自然灾害本身的随机风险（即前述的洪水灾害危险性）和人类对自然规律认识不足的风险。前者为纯客观存在，后者则体现为主观对客观的认识，比如对大气变化规律认识不足导致天气预报存在误差，对降雨径流规律认识不足导致洪水预报存在误差，等等。 2、工程体系防洪标准不足的风险（即前述的洪水灾害易损性）。由于认识、经济、技术、社会等多方面的原因，任何一个国家或地区的任何一类（一座）防洪工程，都只能抗御一定量级的洪水（洪峰水位、洪峰流量、洪水总量、持续时间等）。而洪水作为一种自然现象

30、，其发生的时间、空间、量级具有随机性，超标准洪水发生时，水利工程体系必然面临着超标准洪水考验、甚至失事的风险。 3、管理制度的科学性、规范化方面的风险。防汛防旱指挥决策、水利工程调度运用是一项十分复杂的系统工程，涉及到一整套的技术方案、管理制度，如水利工程调度方案（洪水调度方案）、决策程序、调度指令的下达与执行、监督与反馈调整程序等，这些方案、制度制定得是否科学、合理、规范，直接影响到决策结果的科学性，以及调度指令能否迅速、有效地执行。 4、相关人员业务技术方面的风险。在防汛防旱指挥决策、水利工程调度运用的每一个阶段中，都离不开人的因素。从某种意义上来说，最终决策的科学与否、执行效果的好坏，关

31、键还在于是什么样的人在决策、执行，决策或执行时依据的方案或制度是由什么样的人制定的。 3、水利工程调度运用风险控制针对以上风险识别、估计及评价的结果，水利工程调度运用风险控制应着手以下几个方面的工作：1、建立先进的技术支撑体系。加大新技术的应用，努力提高灾害（洪、涝、旱、潮、台风等）预测预报、洪水演进仿真运行、工程防洪能力监测评估、实时信息获取及处理的水平。在努力提高短期气象、水文预报精度的同时，继续努力探索中长期预报的技术途径，更好地认识、掌握自然规律，尽可能降低认识上的风险，并增加灾害的预警时间。2、建立标准适度、功能合理的工程体系。从减少风险的角度来看，水利工程体系的标准越高，其运用过程

32、中发生灾害事故的几率当然就越低。但实践表明，工程标准并非越高越好，存在着一个技术、经济等多种因素平衡的问题。传统的单纯依靠不断提高防洪工程标准的治水模式，难以避免地陷入人与自然对抗的恶性循环。应在科学分析的基础上，适度确定防洪工程标准及合理确定工程功能，合理承担洪水风险，实现人与自然和谐相处。3、建立科学规范的管理体系。如前所述，水利工程的调度运用工作涉及到多个环节，是一项系统性、综合性极强的工作。要控制最终的风险，就必须推进管理规范化，把握住每一个环节，努力把风险控制在最低限度。首先是在制定洪水调度方案（水利工程调度方案）等方案（预案）时，要全面分析，科学论证，使调度决策有一个良好的基础；其

33、次，是要规范调度指令的生成、决策、下达、执行、监督、反馈调整程序，用合理的制度来减少人为失误可能造成的风险；再次，要严格执行水利工程自身操作技术规程或运用办法，避免操作不规范可能带来的危及工程安全的风险。 4、强化人员教育与培训。标准适度的工程体系、先进的技术支撑体系、科学规范的管理体系，最终都要通过一批专业人员的劳动行为，才能最终体现出水利工程的科学、安全运用。因此，加强指挥决策、调度、工程运行等相关人员的专业技术、劳动技能的培训，不断提高其业务水平，也是控制水利工程调度运用风险的重要措施之一。4、江苏省风险控制的一些做法4.1 形势分析阶段的风险控制指标江苏省地处长江、淮河、沂沭泗三大流域

34、的下游，河湖众多，水利工程密布，许多水利工程都具有防洪、排涝、灌溉、供水、航运、发电等综合功能。特定的地理、工程条件，决定了该地区水利工程调度运用的高度复杂性。限于篇幅，以下仅以水利工程调度运用过程中的防汛抗旱形势分析、方案拟定及分析比选、方案决策三个阶段中遇到的一些情况，对风险控制问题做简要的介绍。在形势分析、方案拟定及分析比选两个阶段中，通常遇到的问题有防洪排涝（弃水）与抗旱翻水的矛盾、流域泄洪与地区排涝的矛盾、防洪保安与蓄水保水之间的矛盾，以及上下游、左右岸之间，不同地区、不同行业之间对水利工程调度运用的不同需求之间的矛盾，等等。处理这些矛盾的过程，实际上就是进行风险识别、评判（定性与定

35、量分析），并进而寻求对策，进行防汛抗旱减灾决策的过程。比如，在形势分析阶段，最大的风险就是对形势判断的错误或不够准确，这将导致后续一系列工作的错误部署，或不尽合理。这时，控制风险的方法通常有时间指标控制、水情指标控制、天气趋势指标控制等。对江苏省来说，在时间指标控制方面，一般5-6月主要矛盾是灌溉用水不足，梅雨期间主要矛盾是防洪排涝，7月下旬-8月上旬是沂沭泗地区洪水高发期，8-9月是影响江苏的台风盛发期、8月中旬后期主要矛盾是拦蓄洪水资源蓄水保水等；在水情指标（水位、流量、蓄水量、洪水总量）控制方面，主要的河湖库均有一组特征水位，并且流域（区域）洪水调度方案、灌溉水源调度方案等方案（预案）中

36、，对一些重要站点的水情指标也有明确的规定；在天气趋势指标控制方面，则要具体分析降雨发生的的性质（类型）、概率、持续时间、量级、空间分布等特征，以便研究可能对水情发展趋势带来的影响，等等。4.2 方案拟定及分析比选阶段的风险控制方法在方案拟定及分析比选阶段，对不同的方案，都必须分别考虑其可能存在的风险数量、风险的量级及持续时间的长短、可能产生的影响（后果）等等。举例来说，对一条行洪河道，长期在设计标准内行洪、短期按设计标准行洪、长期按设计标准行洪、短期超设计标准行洪、长期超设计标准行洪，其对应的风险大小显然是逐级增加的，且可能是台阶式的突变的。调度人员在拟订方案时，在能够保证决策总体目标实现的情

37、况下，当然应该尽可能选择风险小的方案参与比选。在实际工作中，当一个方案受多种因素制约、执行时间较长时，还必须考虑到风险的累积问题。在方案分析比选、决策阶段，实践中通常采用的控制风险方法有风险均衡法、风险转换法、风险分摊法等。风险均衡法就是对一个大系统的风险进行调整，使系统上下游、左右岸、不同部门之间共同担负整体的风险，达到相对的动态平衡，防止系统因某一个局部出事而引起系统的重大损失。2003年抗御淮河大洪水的过程中，江苏省防汛防旱指挥部就采用了这种方法，妥善地处理了洪泽湖防洪保安、淮河下游地区入江水道高邮湖防洪保安的矛盾，既充分发挥了入江水道的泄洪作用，也科学地利用了洪泽湖的调蓄能力，均衡了上

38、、下游的防洪风险，最终确保了洪泽湖及淮河下游地区整体防洪安全，还避免了洪泽湖周边地区大面积破圩滞洪，大大减轻了灾害损失。当淮沂洪水遭遇时，压缩淮阴闸流量，以照顾新沂河防洪安全，均衡淮河、沂沭泗地区的防洪风险。后期，均衡处理了洪泽湖防洪保安与京杭大运河航运中断的风险，做到了防洪、航运兼顾。风险转换法就是在面临一些重大、复杂的风险时，通过科学的分析，采用一些非常的调度措施，使一些比较复杂、难以接受（或承受）的巨大风险，转化为相对比较单一、相对容易控制的风险。比如，在流域防洪中，某些水利工程在特定条件下的超标准运用，往往可以化解整个流域的系统风险。江苏省在抗御1974年沂沭泗大洪水中，超标准运用新沂

39、河强迫泄洪6900立方米每秒（设计6000立方米每秒），最终成功地避免了黄墩湖滞洪区滞洪，避免了重大损失，就是一个比较典型的例子。当然，采取这样的非常调度措施，必须建立在对工程能力的科学评估、对工程失事可能造成危害的合理估计等基础上，绝不能贸然行事。风险分摊法就是根据系统的特征，将系统整体的风险，分解为若干个具体的可以接受（承受）的可控风险，分摊到不同的地区、工程或部门中去，从而避免风险过于集中在某一地区、工程或部门，造成不应有的损失。常用的多工程联合调度、蓄泄兼筹、工程措施与非工程措施并举等措施，就是这种方法的具体运用。作者简介： 宋玉，男，1967年11月出生，1987年7月毕业于河海大学

40、，获工学学士学位，2005年获硕士学位，现在江苏省防汛防旱指挥部办公室工作，高级工程师，南京市上海路5号，210029，025-86338172，songyu1967(songyu)评语：风险管理是实现“两个转变”的重要战略思路和方法。文章从风险管理的内涵、风险分析、风险控制以及江苏省风险控制的具体做法等方面，介绍了作者自己水利工程调度运用过程风险管理的认识。本文内容系统，逻辑性和条理性都较强，也有实例介绍，是一篇不错的文章。拟推荐为优秀论文。 （返回）对洪水风险及开展洪水保险工作的思考与建议朱兆成（安徽省防汛抗旱指挥部办公室）摘要：洪水保险是防洪重要的非工程措施之一，但目前难以正式运作，发挥

41、其应有的作用。本文探讨了洪水风险的特点，就洪水保险立法、开展洪水保险、协调洪水保险法律与其它法律、法规之间的关系等提出自己的看法和建议。关键词：风险 洪水保险 立法 协调人类对洪水及其造成的危害的认识由来已久，也采取了一系列防范措施，取得了很大成效。近年，国家防总提出防汛抗旱“两个转变”的重要思路，洪水保险作为防汛重要的非工程措施，为进一步认识洪水风险的特点，规范人们日常行为，加快灾后重建的进度，维护社会稳定，将产生重要作用。但目前缺乏明确的洪水保险法规政策，洪水灾害损失预测困难很大，一场大的洪水有可能导致商业保险公司破产，致使商业保险公司不敢涉足洪水保险领域；同时，开展洪水保险的基础工作很不

42、扎实，部分内容还处于空白或探索阶段，洪水风险区居民的救灾习惯和法律意识淡薄等，都给开展防洪保险工作带来困难。1、洪水风险按照现代风险理论，所谓风险就是指人们对未来行为的决策及客观条件的不确定性而导致实际结果与预期结果之间的偏离程度。风险意味着损害的可能性。1.1洪水风险的特点可以说，洪水风险是始终伴随着人类进步历程的。洪水是自然界存在的某种变异现象，它的发生完全不以人类的意志为转移。可见，洪水风险具有客观的自然属性。由于洪水风险的作用主体是人类社会，风险的发生，终究会给人类社会带来影响和破坏；而且，洪水风险的后果不仅影响个人、家庭、部分地区，乃至整个国家或数个国家。洪水不仅影响范围大，会造成人

43、员的伤亡，而且还会造成生产力的破坏，社会财富的灭失和经济价值的减少。在我省大洪水年份，直接洪灾损失都在百亿元以上；洪水带来的不都是灾害，也相应有益处，如补充地下水位，改善水质，被洪水淤积后的土地易于耕种等。所以，洪水风险还具有社会属性和经济属性。针对某一具体的洪水风险区域，众所周知，相对远离河滩的地区的洪水风险要小于沿河滩地或洼地；高岗地区的洪水风险要小于相对远离河滩的地区；对城区，其它条件相同的情况下，沟河畅通、排水管网设施完备的地区的暴雨洪涝风险要小于其它地区。由于目前已建有大量的水利工程，水利工程的防洪调度，尤其江河湖库的防洪联合调度，牵涉面广，往往要协调上下游、左右岸洪水风险地区的利益

44、。因此，防洪调度的政策性强，调度原则规定了不同洪水组合条件下相应的调度方案，比如，规定行洪区要先于蓄洪区使用，也就是说一般行洪区的洪水风险要大于蓄洪区。另外，由于防洪调度决策要权衡当时天气、水情、各地防汛实际状况，协调防汛救灾所涉及到的各个部门，还要考虑当时社会政治、经济大环境等，然后才能实施具体的调度措施，调度决策者的心理压力很大。因此，针对某一具体的洪水风险区，洪水风险还具有地理位置属性、政策属性和决策心理属性。对开展洪水保险来说，洪水的自然属性和地理位置属性当是最重要的属性。1.2洪水风险的管理现代风险理论认为：客观环境和条件的不确定性是风险的重要成因。尽管人们不能控制客观条件的发生，却

45、可以逐步认识并掌握客观状态变化的规律性，并做出科学的预测和决策，这是风险管理的重要前提。洪水风险属于纯粹、基本、自然、部分可控的风险，风险的统计规律较为明显。就安徽省来说，洪水主要是由夏季暴雨形成，但目前还不能在年初就能准确预测汛期洪水的量级。由于洪水的自然属性，洪水风险是不能完全消除的，从科学发展观，人与之然和谐相处的理念出发，我们必须要适度承担洪水风险，对洪水风险进行管理。风险管理的总目标是选择最经济和有效的方法使风险成本最小；它分为损失前的目标和损失后的目标。前者是选择最经济有效的方法来减少或避免损失的发生，将损失发生的可能性和严重性降至最低限度；后者是一旦损失发生，尽可能减少直接损失和

46、间接损失，尽快恢复到损失前的情况。对洪水风险来说，减少或避免洪水风险的发生是不可能的，如何规避洪水风险实际上就是风险的管理。洪水风险管理的目标应着眼于一旦发生洪水风险，尽可能减少损失。目前防洪的工程措施主要有：山区建水库，沿河筑堤防，建立蓄洪区，开设分洪道等，对洪水进行拦、防、蓄、分等。非工程措施主要有：洪水预警预报、防汛应急预案、防汛物资储备、防汛抢险队伍、洪水保险等。另外。还有灾后重建，恢复生活生产正常秩序，恢复或提高原有的防洪工程体系标准等。洪水保险作为重要的非工程措施之一，它的运作将在日常发挥规范人们行为、洪水后起到社会稳定器的作用。2、洪水保险立法开展洪水保险，制订相应法规须先行。由

47、于洪水风险的属性，不是单个个人、家庭或保险公司就能完全承担洪灾损失。洪水保险也是一个系统工程，涉及保险、水利、农业、财政、民政等多个部门与行业，其中任何一家都不可能做到全额包办，需要全社会合力解决。因此，建立健全法律法规十分必要。虽然现行防洪法里只有一句“国家鼓励、扶持开展洪水保险”，但没有如何鼓励、扶持的具体条文。目前，我国政府强调依法行政，从这个角度出发，也应加快洪水保险法的立法工作，使得开展洪水保险工作有法可依。要通过保险运作，逐步实现政府减少救济资金，保户及时得到赔付资金开展生产自救，保险公司保本微利经营的多赢目标。洪水保险立法应关注以下几方面内容。2.1确定洪水保险的性质与实施主体由

48、于洪水风险的特殊性，洪水保险的立法首先应明确是政策性保险，具有社会保险的性质，带有一定的强制性。开展洪水保险的主体，或是建立国家洪水保险公司，或者在商业保险公司中分出部分承担国家洪水保险职能，开展洪水保险工作，而非完全商业性质的保险公司。即通过政策性保险机构的专项保险基金和特殊保险方式加以解决，商业保险公司作为补充。2.2保险基金的筹集与使用保险是通过保险机构将众多被保险人联系起来，使风险由个体转移到群体，用集中起来的保险费建立保险基金，并在保险合同范围内为被保险人的意外损失提供经济补偿的一种经济补偿制度。要使洪水风险成为保险意义上的可保风险，对保险公司来说：（1）风险必须能够准确预测；（2）风险的发生在本质上是偶然的、意外的；（3）风险造成的损失是可以确定和计量的；（4）风险不能导致灾难性事故。所谓灾难性事故，就是一组标的的所有或大部分同时因同一风险而受损。为了避免特大灾难的发生，保险公司一般采用扩大标的分布范围的方法。对一个相对固定的洪水风险区域来说，以目前的科技水平