我国地方政府融资平台公司存在的问题成因及对策.doc

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1、我国地方政府融资平台公司存在的问题成因及对策摘要：地方政府融资平台公司是以地方政府信用为基础，通过土地以及其他国有资源、部分财政收入等途径吸引和撬动社会资本，主要用于城镇基础建设。近年来，中国地方政府融资平台公司快速发展，在快速发展的过程中也出现了不少的问题，本文将就地方政府融资平台公司发展中面临的主要问题及解决方法做分析探讨。关键字：地方政府；融资平台公司；问题；对策中图分类号：d625文献标识码：a 文章编号：近年来，地方政府为了拉动投资并完善基础设施建设，保持经济平稳较快发展，在地方财力有限的情况下，成立了许多以融资为主要经营目的的公司，如城投公司、交投公司等。这些政府投融资平台以国有土

2、地和政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金。目前，政府投融平台公司在应对金融危机和扩大内需等方面发挥了积极作用，但同时也出现了债务规模增长过快、平台运作不够规范等不容忽视的问题。一、我国地方政府融资平台公司存在的问题1.融资平台公司数量多，发展定位不明确。地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代，2009年以来进入高速发展阶段，各省、市、县地方政府纷纷组建自己的投融资平台，平台公司的层级也逐步向下移动，发达地区甚至乡镇也设立了融资平台公司。据审计署2011年第35号审计结果公告全国地方政府性债务审计结果反映，截止2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司65

3、76家。其中县级4763家，占72%，有44个县级政府设立的融资平台公司达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。地方政府辖内往往有多家融资平台公司，承担着不同行业和不同层级的投融资职能，但有的地方政府未能对辖内平台公司对外融资进行统一的归口管理；有的地方政府既没有对平台公司的经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、融资渠道进行确定；有的地方政府作为投资出资人对于平台公司总体负债规模控制在一个什么样的水平并没有进行系统全面的安排，造成平台公司在实际运作中越位、错位或缺位，

4、有的平台公司在实际运作上难以区分究竟是政府的一个职能部门还是完全市场化的主体。2.融资平台公司债务规模大，潜在风险显现。一些城市依托政府融资平台公司等方式过度举债已接近极限，导致债务风险急剧扩大。据审计署2011年全国地方政府性债务审计结果显示，2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。首先，债务缺少第一还款来源。地方政府

5、融资平台公司投资投向单一，大多用于公益性项目，项目普遍没有自偿性或自偿性不足，银行信贷资产风险凸显。其次，债务第二还款来源不充足。平台公司负债率通常较高，抵押资产不足，平台公司之间互保现象普遍，公司自身缺乏经营性收入来源，债务偿还主要依靠土地出让收入、财政性资金和借新还旧的方式。政府偿还债务能力与土地市场收入高度相关，还债能力极易受到政府土地政策和宏观调控的影响，一旦地价下行，地方政府财政风险就会加大，银行出现坏账的可能性增大。第三，可能引发现金流风险。土地出让收入减少、信贷政策的调控、缺乏资金和成本管理经验等，均可能产生现金断流和不足的风险，导致出现“半拉子”工程现象。同时，由于一些地方举债

6、存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等原因，导致部分政府性债务资金未及时安排使用并发挥效益，从而产生现金流闲置。此外，融资平台公司贷款规模的扩大挤压了中小企业授信规模，不利于中小企业的健康发展。3.部分融资平台公司管理不规范，盈利能力较弱。主要表现为：对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。审计发现，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益

7、或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。二、融资平台公司存在问题的原因地方政府投融资平台公司数量猛增和融资规模快速膨胀，是地方政府缓解支出压力，改善基础设施建设的产物。一是现行财税体制造成的收支矛盾迫使地方债务的急剧增长，尤其是分税制改革之后，出现了财权层层上收、事权层层下放的倾向，地方政府可用财力比重逐步下降。为了满足地方经济发展的基本要求和完成各项法定增长等支出任务，地方政府开始通过组建投融资平台公司举债等渠道增加收入来源。二是由于现行财政体制和金融政策对地方债务行为和财政赤字的政策约束，搭建融资平台公司是地方政府扩大支出规模的理想出路。一方面规避了

8、预算法不允许地方政府举债的法律风险；另一方面，将部分难以短期消化的支出事项滞留在平台公司，既实现了支出的增加，又没有增加财政赤字，保持了良好的政府性财政收支业绩。三是地方政府设立的投融资平台公司行政色彩普遍较浓，平台公司高管一般由政府指派，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向，更注重投融资职能的发挥，但往往忽略了公司治理结构的完善，现代企业制度的建立，以及公司自身的可持续发展。三、规范地方政府融资平台公司管理的对策1.整合资产资源，增强综合实力。针对目前地方政府融资平台公司现状，一方面，要按照国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号）等文件规定进行清理规范，防

9、止平台公司数量盲目增加、债务规模不断扩大。另一方面，应进一步完善投融资体制，对现有资产资源进行优化整合，夯实公司资本金实力，要通过引进民间投资等市场途径，促进投资主体多元化，改善平台公司的股权结构，形成一批规模大、实力优、抗风险能力强的投融资平台公司，使其真正成为地方政府强化宏观调控能力、合理调配资源、促进经济结构调整的重要平台。2.完善法人治理结构，实现商业运作。为使各投融资平台成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体，首先要转变政府职能，不以行政手段干预企业的实际运作，政府或政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和

10、选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，使资本层面摆脱条条分割，真正实现行政与资本分离。各投融资平台公司专注于专业优质国有资产经营管理，通过引入公司化的运作模式，坚持市场化导向，有利于平台公司建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，完善其法人治理结构，实现国有资产的保值增值。3. 控制债务规模，优化融资结构。融资平台公司债务规模大，且筹资渠道单一，主要以银行贷款为主，这就造成了资金来源单一、结构不合理、抗风险能力差等问题，因此应发挥市场在基础设施融资方面的作用，控制债务规模，优化融资结构，降低投融资成本和风险。一是按照关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理

11、有关问题的通知相关事项的通知（财预2010412号）等文件规定清理核实并妥善处理融资平台公司存量债务，防范财政金融风险。二是严格控制新增贷款和债务规模。依据国发201019号规定，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。因此，平台公司债务规模应当严格控制在公司偿债能力范围内。经清理整合后保留的融资平台公司融资行为必须规范，融资和担保要严格执行相关规定，向银行业金融机构申请贷款须落实到符合条件的项目。三是发挥资本市场的作用，优化公司融资结构。尝试市场化水平高的公司债、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金，采取bt、bot等项目融资方式使社会资本参与公

12、共基础设施建设。4.加强内部管理，推进可持续发展。要加强全面预算管理，年初要编制年度投融资预算，明确投融资项目规模、方式、期限、成本、还贷计划和来源，年终要编制年度决算，预算调整严格按程序进行。加强资金管理，统筹安排资金，对融资资金设置专户管理，专账核算，专人负责，无预算不开支，有预算不超支，对公益性融资项目要按照贷款项目计划专款专用，确保资金使用效益最大化。加强公益性债务的管理，要按照地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法（财会201022号）的规定进行辅助核算和报告，制定偿债计划和债务风险缓释措施，健全完善内控制度，加强债务风险的预警和防范。强化对直接投资活动的审批管理，实现投资决策的程序化、规范化、科学化，降低投资风险，确保投资资金的运作安全，不断增强资金的营运能力和公司的可持续发展能力。参考文献：1巴曙松.中国地方政府债务的宏观考察.经济.2010（9）.2全国地方政府性债务审计结果.(审计署2011年第35号审计结果公告)z.2011(6).3姜方放.地方政府融资平台债务风险的成因分析、问题及应对措施j.技术与创新管理.2010（9）.4陈炳才等.地方政府融资平台风险防范对策j.中国金融,2010(1).5敬志红,杨胜刚.我国地方政府性融资平台风险及应对策略研究j.求索,2011(5).注：文章内所有公式及图表请用pdf形式查看。