地方政府融资平台自身风险管理研究.doc
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1、地方政府融资平台自身风险管理研究 内容摘要:地方政府融资平台风险包括自身风险和衍生风险,自身风险包括经营风险和财务风险,衍生风险主要包括财政风险、金融风险和社会风险。做好地方政府融资平台自身风险的防控可以有效防止衍生风险的爆发,管理机制不规范、专业人才匮乏、财务管理能力欠佳和内部监督不力,是地方政府融资平台自身风险聚集的主要原因。本文认为,应从健全内部管理机制、培养高素质投融资专业管理团队、强化财务管理能力、搞好会计和内部审计监督等方面规范地方政府融资平台的行为,提高其运行效率,从而有效控制其直接风险。 关键词:地方政府融资平台 自身风险 管理机制 团队建设 财务管理 地方政府融资平台的债务资
2、金余额,从2009年前的1万亿左右到2009年年末的7.38万亿,出现了“井喷式”增加。银监会的数据显示,地方政府融资平台的债务资金余额2011年9月和2013年4月分别达到9.1万亿元和9.3万亿元,债务资金不断增长,长期居高不下,风险聚集。地方政府融资平台作为地方政府债务的举债主体,其风险问题引起了社会的广泛关注。 加强地方政府融资平台自身风险管理的意义 (一)基于地方政府债务主体地位看其现实意义 自2010年国务院出台关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知(国发201019号)以来,国务院、发展与改革委员会、中国人民银行和银行监督委员会先后又发布了10多项与地方政府融资平台管理有
3、关的管理规定,对融资平台公司进行了一轮又一轮的清理规范,一批融资平台重组合并,一批融资平台退出。根据审计署2013年12月发布的全国政府性债务审计结果公告数据,可以发现,经过数轮的清理整顿后融资平台仍然是地方政府七大举债主体中最大的主体。截至2013年6月,在政府负有偿还责任的债务中,融资平台债务40755.54亿元,比例达37.44%;在负有担保责任的债务中,融资平台债务8832.51亿元,比例33.14%;在承担一定救助责任的债务中,融资平台债务20116.37亿元,比例达46.36%。三类债务金额巨大,所占比例都超过三分之一。规范地方政府融资平台的行为,加强财务管理,提高其运行效率,降低
4、地方政府融资平台自身风险,防止出现财务危机,对有效控制地方政府债务风险具有重要的现实意义。地方政府性债务余额举借主体情况详见表1。 (二)基于地方政府融资平台风险转嫁路径看其实践意义 第一,地方政府融资平台的自身风险与衍生风险。地方政府融资平台作为拥有独立法人资格的经济实体,客观上自身存在运营风险和财务风险。营运风险也称经营风险,是指在企业的生产经营过程中,因营运管理不善导致的经营目标不能实现的可能性。地方政府融资平台在项目融资、投资、建设和经营过程中也会存在诸多问题,从而导致地方政府融资平台运营目标不能实现的可能性,这就是地方政府融资平台的营运风险;地方政府融资平台的财务风险有广义和狭义之分
5、,狭义的财务风险就是地方政府融资平台不能按时还本付息的可能性,也称债务风险、信用风险,广义的地方政府融资平台财务风险就是各类财务活动不能达到预期目标的可能性,包括债务风险、投资风险、资金运营风险、经营收入和收益分配风险。 地方政府融资平台的衍生风险是指地方政府融资平台自身风险转嫁形成的一系列风险,主要包括财政风险、金融风险、社会风险和宏观经济管理风险。地方政府融资平台债务大多数属于政府性债务,一旦融资平台出现财务危机会对地方政府财政产生冲击,威胁财政运行,形成财政风险;地方政府融资平台的债务资金的来源主要是银行贷款,如果地方政府融资平台出现债务危机,政府也无力偿还,就会造成银行呆、坏账损失;如
6、果政府投融资平台大规模违约,就直接威胁金融市场的运行,政府投融资平台的财务风险就会直接转化为金融风险;作为政府背景的融资平台,现实中因管理不善存在刺激地方政府过度投资的热情和不正确的政绩观、造成浪费、推高房价、加剧腐败、拉大贫富差距和损伤政府信用等诸多社会问题现象,衍生出社会风险;众多的大型地方政府融资平台民营经济会产生挤出效应,地方政府通过融资平台进行大规模的借债,对宏观货币政策等政策的调控产生直接影响,催生土地财政,为了降低政府债务压力减缓了减税进程,制约宏观经济管理政策的实施,影响宏观经济运行,产生宏观经济管理风险。 第二,地方政府融资平台风险转嫁路径。财务活动为营运活动提供资金支持,地
7、方政府融资平台的营运风险和财务风险是相互影响的。经营风险加大,影响项目的现金流量、项目的收益水平、企业的财务状况,从而会加剧财务风险;财务风险加大,经营活动缺乏资金的支持,从而影响持续经营,加剧经营风险。因地方政府融资平台的政府背景,其经营风险的聚集,存在引起一些列社会问题和宏观经济管理问题的可能性;财务风险聚集,对财政、金融和宏观经济运行的稳定性产生冲击;进一步深化影响,存在加剧社会问题的可能性。地方政府融资平台自身风险产生与衍生路径如图1所示。 如果能有效控制地方政府融资平台经营风险和财务风险,防止地方政府融资平台出现财务危机,便可以阻止风险转嫁,进而达到全面防控地方政府融资平台衍生风险的
8、目的,对防范地方政府债务风险有着重要的实践意义。 地方政府融资平台自身风险产生的原因 (一)管理机制不规范 地方政府融资平台是政府直接出资设立的国有独资公司,公司董事长一般由行政部门官员转行而来,甚至有的干脆由有关行政主管部门一把手兼任,公司监事会大多由政府财政、审计、金融办、监察局等政府部门和公司分别派出人员组成,总经理也由政府指派官员担任,而且多数平台董事长兼任总经理,政府内部人控制现象严重,致使公司董事会与经理层缺乏独立性、董事会对总经理的监督机制难以发挥作用,公司监事会作用弱化,未建立完善的决策、管理、监督三位一体的法人治理结构和经营决策机制,形成了实质上的政府控制局面,市场主体身份淡
9、化,行政化手段过强,政企合一。造成多数地方政府融资平台对自身发展定位缺乏准确的认识和长远发展规划,缺乏科学的经营管理及投融资决策,一些管理制度建设不健全,运行机制不规范,执行不到位,为投融资平台埋下诸多隐患。 由于地方政府融资平台的领导层大多数是由相关的行政单位转行过来的,他们缺乏企业管理经验,管理水平和经营水平都有很大的局限,没有建立完善的管理制度,更谈不上有效的管理机制。在实际管理工作中,常常是领导一言堂,决策凭经验,具有很大的主观性、随意性,缺乏长期规划,更谈不上战略规划,导致投资往往关注面子工程、形象工程和政绩工程,融资不考虑债务风险,资金使用随意性强,浪费严重,甚至因缺乏内部控制导致
10、严重腐败,使得公司的经营和管理效率非常低下,风险不断聚集。虽然有些地方政府融资平台建立了内部控制等管理机制,由于主要领导缺乏重视,制度存在执行障碍,控制手段运用欠佳,内部审计、会计监督不力,控制效果大打折扣,管理机制形同虚设。 (二)专业人才匮乏 投融资业务专业性强,需要专业水平很高的人员进行投融资分析和风险管理。但是,除了前面述及的地方政府融资平台的董事长、董事和经理层等高管由政府官员兼任或转岗而来、监事会由相关政府部门指定人员而造成一系列问题之外,一些市、县在组建融资平台的团队时,大多数属于相关行政、事业单位富余人员转岗而来,极少引进高端专门人才。专业性人才匮乏,严重影响投融资决策的科学性
11、;一些融资平台机构臃肿、人浮于事,直接导致业务流程不规范、执行效率低下。也有一些投融资平台多为政府人员兼职,人员流动性大,岗位职责不明确,管理队伍不稳定。人力资源管理不合理,在风险管控方面显得束手无力。 (三)财务管理能力欠缺 财务管理是一项综合性经济管理工作,投资管理、融资管理和营运资金管理是重要的财务管理活动,财务管理工作是融资平台具有核心地位的一项综合性经济管理工作。做好财务活动的管理,可以为经营活动提供资金保障,同时也可以有效防范财务风险。但是,地方政府融资平台在运行过程中,投融资决策缺乏科学性,财务管理能力不足问题突出。 一是投资管理不规范。在项目选择上往往缺乏科学翔实的论证,导致许
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