广州市越秀区居家养老服务研究.doc
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1、2013广东民政论坛二等奖论文 广州市越秀区居家养老服务研究越秀区民政局 卫科 随着经济发展和城市化进程不断加快,家庭小型化趋势日益明显,人们居住方式和生活方式发生深刻变化,由此导致家庭养老功能日益弱化,传统家庭养老服务模式受到了挑战。另一方面,发展机构养老服务由于受到耗费资源多、建设周期长、服务对象范围狭窄等因素制约,不可能满足多数老年人的需求。当前形势下,必须探索能够满足绝大多数老年人养老服务需求,同时融合家庭养老与社会化为老服务的新模式。越秀区是广州市的中心老城区,户籍人口总数117万人,其中老年人口22.6万人,占全区总人口的19.3%,占全市老年人口总数的1/5,是广州市中老龄人口比
2、例最高的一个区。在城区老龄化进程加快的形势下,区委、区政府高度重视,把养老服务工作作为建设和谐社会的一项重点工作,大力开展社区居家养老服务工作,为辖内老人提供日间托老、健康评估、心理辅导、团康活动、康复理疗、家居清洁等多项服务,尝试建立日趋完善的居家养老服务体系。第一章 越秀区老年人基本状况 第一节 越秀区老年人的规模与结构 一、老年人的规模分析越秀区是广州市老龄化和高龄化“双高区”,截止到2011年12月底,全区户籍人口1171249人,其中60岁以上老年人口222613人,老年人口在总人口中的比例达到19%,列全市之首。80岁以上老人有38928人,占全区总人口的3.3%,占老年人口的17
3、.5%,百岁老人108人。人口老龄化、老年人口高龄化均位居全市第一。全区有纯老人家庭13622人,占老年人口的6.1%。其中独居老人4117人,双老户老人9505人。根据预测,到2015年,越秀区老年人口比例将达到22%以上 数据来源于越秀区老龄委。 表1 越秀区历年老年人口数量(2011年)年 份2006年2007年2008年2009年2010年2011年老年人口数18.98万19.70万20.17万20.94万21.56万22.26万图1 越秀区老年人口比例(2011年) 二、老年人的结构分析根据广州市越秀区公安分局和广州市越秀区老龄委统计的越秀区老年人各年龄段人数分布状况如下表: 表2
4、越秀区老年人各年龄段的人数分布(2011年)年龄性别合计百分比男女60-6432637301866282328.22%65-6919410207064011618.03%70-7418899212094010818.02%75-7918042225964063818.26%80-8411524127052422910.88%85-8941615950101114.54%90-941247229535421.59%95-992946449380.42%100岁及以上32761080.04%合计106246116367222613100.0% 从上表可以明显的看出越秀区人口高龄化的趋势,65-79
5、岁的老年人比例巨大且数量稳定,在未来五年,这部分老人都将要或已经进入高龄老人的行列,到时越秀区的养老压力将会大大增加。 第二节 老年人的收入与健康状况 一、老年人的收入状况越秀区老年人的收入来源主要是退休金、劳动收入和子女供给,其中退休金收入占绝大部分。根据越秀区老龄委老年人口信息资料中得出老年人月收入情况如下表:图2越秀区老年人月经济收入(2011年) 从上面表格可以看出,越秀区老年人月收入在2000元以下占总人数的50.8%,这是由于越秀区属于老城区,老人退休金普遍不高,虽然近几年国家不断增加退休职工退休金,但是相对于广州市企业离退休人员月平均养老金2413元 广州日报,2011年1月29
6、日来说,越秀区老年人收入相对偏低,部分老年人生活贫困,靠领取低保生活。 二、老年人的健康状况 通过越秀区老龄委和越秀区统计局对老年人身体健康状况的调查,可以得出老年人需要什么程度、什么种类的医疗照护和生活照料。从2010年、2011年全区老年人调查问卷的统计数据来看,越秀区全区老年人生活完全不能自理的4295人,占老年人总数的1.9%,生活半自理的7876人,占老年人总数的3.5%。两项合计12171人,其中有意向去养老机构的只有412人,其余11759人只愿意在家或者在社区养老 数据由越秀区老龄办提供。这部分老人都需要不同程度的照料,因此也是居家养老服务的重点对象。在调查中同时发现,越秀区老
7、年人的照料工作主要由家人亲属来完成,其中子女、孙辈等亲属照料的占67.16%,保姆、钟点工照顾的占18.03%,入住养老机构的占2.07%,其余12.74%无人照顾或高龄配偶相互照料。 由此可知,即使是在越秀区这样的经济发达的老城区,老年人由于收入偏低,加上传统情感因素,大部分养老只能依赖亲戚照料,而亲戚照料存在时间不够、照料水平低等情况,因此居家养老成为行之有效的养老方式。 第三节 越秀区居家养老服务需求分析情况 一、居家养老需求调查样本概况 越秀区居家养老服务从2004年至今已经开展了8年,为了更好的研究居家养老的发展状况,推动越秀区甚至广州市居家养老服务水平更进一步,本着需求导向原则,笔
8、者组织越秀区各街道居委会干部、居家养老服务部服务员开展越秀区居家养老服务 需求调查问卷,本项调查旨在达到以下目的: 1.评估调查街道的老年人日常生活和自我照顾能力,了解其在日常照顾的需求;自身优势及潜能的发挥程度; 2.评估调查街道的老年人目前的生活满意度及其心理健康状况,了解其在心理上的需求; 3.评估调查街道的老年人的社会网络状况及支援系统,了解其在自我调整和社会支持网路方面的需求; 4.评估调查街道的老年人对目前社区为老服务的了解、接受和需求程度; 5.通过收集的问卷中各项指标与个人情况做统计对比,找出越秀区老年人和社区的老年服务需求和自身优势及潜能。 本次问卷调查的对象是越秀区大塘、大
9、东、珠光、白云、北京、东风、洪桥、六榕、广卫、诗书、光塔街等十一条街道的老年人,样本规模为5500人,每条街道500人。本次调查问卷共发放5500份问卷,其中有效问卷5217份,无效问卷283份。在被调查者中,性别的分布是男性1669人,占被调查人数的32.0%,女性3548人,占被调查人数的68.0%。被调查者的年龄均为60岁以上,其中分为以下四个年龄段:60-64岁,占24.2%,65-74岁,占36%,75-79岁,占22.4%,80岁以上,占17.2%。 二、居家养老需求调查分析情况 (一)老人日常照顾能力 调查问卷的第一部分是老年人的日常生活和自我照顾能力评估。在日常自我照顾这项调查
10、中,以“吃药、煮食、沟通、洗衣、做家务、外出、财务、购物、进食、个人卫生、穿衣物、移动、如厕、洗澡、上下楼梯、行动”等16个自理程度来测量老人的日常自我照顾能力。统计结果显示,样本中93.5%的被调查者“独立处理”日常事务, 3.6%“需要协助”,1.7%“完全依赖”他人,1.2%不适用。这说明被调查的老人中,大部分的日常照料情况较好,自我照顾能力较强。但是也存在一些“需要协助”和“完全依赖”他人照顾的情况。年龄越大的老人,自我照顾能力越弱。 (二)老人精神状态 调查问卷的第二部分涉及老年人情绪,主要是测量老年人的抑郁程度。女性老人的情绪状态比男性老人更加稳定,但同时又反映出绝大部分老人有情绪
11、辅导的需求,老年人的情绪管理也要引起相应的重视。 (三)老人生活满意度 关于老年人生活满意度评估,就目前的生活状态来说,接受调查的老年人大多数表示很满意,包括与家人、亲戚、邻居和朋友的沟通、联系。相比之下,男性老人的生活满意度较高,女性老人的生活满意度则相对较低一些。 (四)居家养老服务认知度 调查问卷的第四部分是评估老年人队居家养老服务的认知度和使用意愿。首先,问卷调查和入户调查的结果普遍显示目前社区老年人对居家养老的认知度相对较低,有部分老人反映对居家养老服务的仅是在居委会工作人员听说过,但未做深入了解。 (五)使用居家养老服务的意愿 居家照料意愿主要从送餐、家居清洁、陪同外出、住院照料、
12、日间托老、家电维修、平安钟等服务的参与意愿程度来测量。这些服务内容对于大多数参与调查的老年人来说相对陌生,但却是十分适合老年人的服务的。在调查中,有调查员的参与解说,增强了老年人对服务的认识,以及做出反映真实意愿的选择。统计结果显示,接受调查的老年人最为关心的是自身的身体健康,因此涉及到身体保健的服务都有较高的参加意愿,所有服务项目中,参与意愿前三位依次是:健康检查3610人(72.2%)、家居清洁3120人(71.3%)、文娱活动3000人(70%)。详细服务参与意愿分布表请参看表3:表3 老年人需求项目医院表项目送餐服务家居清洁陪同外出住院照料日间托老家电维修上门探访康复检查文娱活动 平安
13、钟比例66.4%71.3%30.8%42.6%32.4%47.1%45.1%72.2%70%68.8%第二章 越秀区居家养老服务现状及问题 第一节 越秀区居家养老服务现状 一、居家养老服务政策支持2008年12月广州市民政局联合市财政局、市卫生局及市劳动和社会保障局颁布的广州市社区居家养老服务实施办法(穗民2008315号)是目前广州市居家养老政策层面的指导文件。文件中规定各区民政部门是本辖区社区居家养老服务工作的主管部门,负责规划、管理、指导、服务人员培训、服务对象评估和组织实施工作。越秀区居家养老服务工作主要放在区民政局下属的区老龄委办公室,具体政府购买服务实施标准见下表:表4 广州市居家
14、养老服务类别及标准序号类别购买标准1无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人(抚养人 )或者法定赡养人(抚养人)无赡养、抚养能力的每月享受价值300元的服务2最低生活保障家庭、低收入困难家庭、重点优抚对象中生活不能自理的每月享受价值200元的服务3曾获市级以上劳动模范荣誉称号且生活不能自理的480岁以上(含80岁)独居或者仅与重度残疾子女共同居住的5最低生活保障家庭、低收入困难家庭 、重点优抚对象中独居或者仅与重度残疾子女共同居住的每月享受价值100元的服务6100岁以上(含100岁)的按照上述标准,越秀区政府购买服务人数为1380人,所需经费每月约为300000元,财政部门负责将社区居家养老服务
15、经费纳入当地财政部门预算,政府购买服务所需经费由市、区两级财政按1:1的比例分担,主要来源是市区福利彩票公益金;卫生部门负责利用社区卫生服务资源,为居家养老提供医疗卫生服务支持;劳动保障部门负责结合社区再就业等工作,落实从事社区居家养老的再就业人员各项优惠政策。二、居家养老服务内容根据对越秀区老年人的需求摸查,越秀区目前已经提供或者将要提供的服务有以下几部分:1、 家政服务:清洁房间、清洗衣服、代购物品、做饭服务、陪同就医、陪同外出、聊天谈心、沐浴、上门巡查等。2、 义工服务:义工聊天、心理咨询、家居安全讲座、家电维修、金融防诈骗讲座、陪同旅游等。3、 日托服务:白天8小时的日托服务,提供就餐
16、、文娱、休息等日常服务。4、 星光平安宝服务:24小时不间断呼援和紧急救助服务。5、 法律援助服务:有需求的三无孤老、低保家庭中老人、低收入家庭中老人免费法律援助服务。6、 医疗服务:由街道社区卫生服务中心为65岁以上老人免费提供建立健康档案,掌握老人身体信息,社区医生定期上门免费定期健康检查和健康教育。65岁以下老人上门服务收取低偿诊金。7、 残疾老人服务:为残疾老人申请阳光家园计划,提供居家照顾补助和居家设备安装。 居家养老服务的申请和受理流程见图3: 三、居家养老服务组织管理越秀区居家养老在管理决策层面,主要工作是由区民政局下属的区老龄工作委员会办公室作为业务指导单位,负责协调区民政局、
17、区人社局、区卫生局及社会组织,依托区东山福利院设立区居家养老服务总部,总部负责管理建设、大东、诗书三个居家养老服务分部。四、居家养老服务队伍目前,越秀区整个居家养老服务体系中,提供服务的主要有三类:第一类:各居家养老服务部的服务员。共吸纳了100多名40、50的下岗失业人员,这部分人经过市民政局组织的居家养老培训,通过居家养老服务员资格考试,87.5%持证上岗。在对这支服务员队伍的调查问卷中,显示绝大部分服务员对工作的满意度较高,队伍相对较稳定。如图4所示,居家养老的服务工作能获得一定劳动收入,且工作时间灵活使服务员可以兼顾家庭,容易获得家人的支持。此外,在参与工作的过程能够切实帮助到老人,可
18、以与老人建立一定的情感关系,也有助于服务员在服务中获得相当的成就感和满足感。图4 服务人员对工作的态度分布图因此,服务员队伍的流失率较低,队伍常年保持较高的稳定性。超过70%的服务员从事该职业两年以上,其中,有40%是三年以上,12%左右则4年以上,后者更是从居家养老服务开展以来就从事这份工作。具体分布如下图所示: 图5 服务人员从事居家养老服务时间分布图 第二类:义工。即任何人志愿贡献个人的时间及精力,在不为任何物质报酬的情况下,为改善社会服务,促进社会进步而提供的服务。义工在居家养老服务中发挥着非常重要的作用。越秀区的义工服务队伍在居家养老服务中提供以下三种服务:一是专业的社会工作师、医务
19、人员、心理辅导师等有专业技能的义工定期上门为老年人做医疗、心理等方面进行辅导;二是社区青年义工,上门与老人聊天,缓解老人孤独感,定期组织老人参加室外活动;三是社区老年协会,组织老年人文娱活动,设立多个读书小组、歌舞小组、棋艺小组等老年文体队伍。 第二节 越秀区居家养老服务成效越秀区从2003年开始探索居家养老服务,当时开展的背景是老城区土地紧张、养老需求旺盛,区东山福利院面积床位远远不够,新福利院院区建设在郊区萝岗开发区,很多老人不愿意去新院区,2004年4月,区政府投入100万元资金用于建设居家养老服务试点,通过依托区东山福利院,建立了区居家养老服务总部,前后成立了建设、诗书、六榕3个服务分
20、部,形成了“一个总部、三个分部”的管理模式,为救济孤老、独居老人及有需要帮助的老年人提供生活照料、家政服务、义工服务等上门服务,服务范围覆盖到全区22条街道。2005年,越秀区依托信息化手段投资300万元,探索开展星光平安宝服务,为老年人提供紧急救助和其他转介服务,丰富和完善居家养老服务体系。截止到2011年12月底,全区享受政府购买养老服务的老人有1380名,位居全市第一 广州市民政局2011年工作总结。在市民政局组织的服务质量抽样调查中,越秀区67%的的被访对象对服务“非常满意”,另有33%的被访对象对服务“满意”,服务对象满意率100%。 第三节 越秀区居家养老服务存在问题 一、政策层面
21、(1)政策的制定和修订上不够及时现行的居家养老服务办法中规定符合条件的老人每月享受价值100-300元的服务,在实际工作中这条规定标准太低。目前各方面物价上涨,每月100-300元的服务实在解决不了老人实际问题,目前越秀区居家养老服务管理办法中,按照每小时12.5元计算老年人可享受的服务时间,照此换算,每月享受价值100元的老人只有8小时服务时间,最高的享受价值300元的老人也只有24小时,对老人来说,这点服务时间远远不够;另外,规定中对政府购买服务的人群有较强限制,不属于那六种类型老人,需要自费购买服务,虽然现在享受服务的有1380位老人,但是相对于全区22万老人来说,范围仍然太小,过多条件
22、限制不利于居家养老服务的开展。(2)资金的支持力度有待加强目前越秀区居家养老服务部大多依托于现有的养老机构,虽然在建立方面的资金需要不多(越秀区给予每个居家养老服务部启动资金5万元),但服务部自身运作和维持方面所需的费用则比较紧缺,市里只是按照服务对象人员的标准和数量下拨服务经费,但是没有下拨工作经费,服务部日常人工开支、水电租金开支、办公开支都要从其他渠道解决,按照市里设想,这部分经费从开发的自费老人服务项目中支出,但实际情况是自费老人数量很少,远远不能满足正常需求,目前广州市各区都是由区财政给予一定工作经费补助,由于这部分不算正常预算,所以不能保证定时定量。笔者在调研中发现只有通过改善服务
23、部的运作,激励各服务部与服务员的工作热情与创新精神,才有助于提升居家养老服务质量,为此,有必要适当进行经济鼓励,服务部要想拿多点财政资金,就需要增加服务人数,于是服务员就要增加服务量,实地走访中,较多服务员反映“工作辛苦,但人工低。想要多赚就要多干活,但是身体实在受不了,忙不过来了。” 二、管理层面(1)总部的管理与服务职能有待分离现有居家养老服务由总部统筹管理整个居家养老服务的运作,总部对其他的三个分部负有服务对象区域分配、服务时数评估以及监督管理等职责。同时,总部自身也具体负责四个街道居家养老服务的提供。但总部的管理人员仅有3位,却担负着5个部门22条街道的老人评估工作,工作量相当大。总部
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