农村居家养老服务现状分析及对策思考.doc

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1、农村居家养老服务现状分析及对策思考余姚市老龄办 胡永夫摘要：本文围绕我市农村居家养老服务的发展历程、运行方式、所取得的经验及推进居家养老服务应重点把握的几个方面展开分析。主题词：农村 居家养老 现状 对策一、 农村居家养老服务的缘起及必然性自1987年我市进入人口老龄化以来，我市的老龄人口一直呈快速增长态势。据统计，2008年底全市60周岁以上的老年人已达14.76万，占全市人口总数的17.76%，其中80周岁以上的高龄老人2.226万，占老年人口的15.08%，农村老年人11.8万，占老年人口的80%。并且老年人口的数量还将以每年3%的速度快速增长。汹涌而来的白发浪潮对我市养老福利事业造成很

2、大的压力，使尚未形成完整体系的养老福利事业面临严竣的挑战和考验，尤其是农村，养老保障的覆盖面还很小,大部分老年人没有退休金或其他养老金，养老保障依附力很低。再加上农村老年公益设施投入不足，老年事业进展缓慢，老年群体对社会服务的需求得不到满足。特别是近几年，随着农村城镇化建设的不断加速，更多的中青年人离开农村、离开父母，使农村空巢老人日益增多。农村老年人的养老问题已成为全社会共同关注的焦点,实施社会化养老服务显得尤为迫切,开展农村居家养老服务已具有历史的必然性。（一）居家养老是现实生活中老年人的主要养老方式，机构养老不可能满足多数老年人的要求。据调查，目前我市机构养老仅占老年人口的1.25%左右

3、，绝大多数老人都愿意以家庭为中心进行养老。近几年来，我市的社会保障事业有了长足的发展，但是相对于人口老龄化加速过程中大量增加的需求，养老机构的规模和能力却显得严重不足。例如：目前我市的社会福利机构床位不足3000张，远不能满足养老需求，市长青老人公寓达到了因缺少床位老年人需排队预约的地步。即便是几年后加大老年人福利机构建设投入，也会因为老年人口的快速增长远远超过福利设施的增加，而使得社会养老机构的能力远远不能满足社会的需求。假设有5%左右老年人进福利机构养老的话，也还有95%左右的老年人仍在自己的家中养老。由此可见，我市的养老基础明显是以家庭养老为主要形式，这就需要我们大力开展居家养老服务工作

4、，积极推进养老服务社会化。 (二）居家养老符合我国传统的风俗习惯，成为目前多数老年人的首选。由于我国长期以来形成的传统文化和风俗习惯，大多数老年人的思想观念非常传统的，他们看重家庭，看重天伦之乐，希望年老了能在自己的家中安享晚年，能在原来习惯了的地方居住，保持原来的邻里关系、地缘关系。这样长期形成的传统文化、思想观念，也就决定了老年人的养老心理，形成了老年人的养老特点是在原居住的家庭进行养老。目前有90%以上的老年人选择在家养老，这就迫切需要社会为他们提供居家养老服务。 （三）开展社会化居家养老服务不仅切实可行，也符合社会福利体系建设的需要。党的十七大提出要关注民生，把社会福利作为社会保障体系

5、的三大支柱之一。而社会福利作为一种普惠性的制度安排，做好老年人的服务工作，给予老年人生活、精神等诸多方面的关心和照顾，建立全新的居家养老服务模式，用社会化的服务方式惠及老年人，有效提高老年人的生活和健康质量，符合党和政府关于改善民生的工作要求。2008年，我市开展了农村居家养老服务的试点工作，一方面，一些行动方便的老年人走出家门到居家养老服务站享受娱乐、健身等服务，消除了孤独感；另一方面，为有些行动不便的老年人进行上门服务，让老年人在家中享受到生活照料、家政服务、法律援助、帮助购物、陪聊陪护等服务，收到了良好的社会效果。此外，还积极组建为老服务志愿者队伍，开展公益性的服务活动，形成了尊重老人、

6、帮助老人的良好社会风气。试点的实践证明，社会化的居家养老服务为老年人提供了有效的服务途径和载体，它是社会福利体系建设过程中不可缺少的重要内容。二、农村开展居家养老服务的基本经验从我市农村居家养老服务的26个试点村看，各试点村都能从自身的特点出发，利用自己的资源，根据老人们的要求，做好居家养老的服务工作。我们通过对试点工作的评估、剖析，认为要做好社会化居家养老服务工作必须做到“四个有”，只有这样才能保证居家养老服务的正常运行。 一是要有固定的服务场所，设立一个居家养老服务机构，才能使老年人感受到家外有“家”。要为老年人提供多种形式的社会化居家养老服务，要把老人们吸引并聚集到一个地方，使老人们能够

7、在一起活动、一起娱乐、一起聊天，就必须具备一定的活动空间，有一个固定的活动场地。要想开展社会化居家养老服务，没有平台是不行的。我市的几个试点村都建有居家养老服务中心，既能让走出来的老年人享受服务中心的各项服务，也能为不能走出来的老年人组织人员上门进行服务，让老年人看着见、摸得着，体会到实实在在的“家”的温暖。二是要有规范的服务内容，制定一套切实可行的工作制度，才能使老年人享受到有效的服务。居家养老服务涉及到生活照料、精神赡养和心理咨询等多个方面。因为老年人是一个特殊的群体，要想让他们满意，确实是件不容易的事。从试点的经验来看，要做好这项服务要有规范的服务内容，而这些服务内容的确立，要从本地老年

8、人的需求和愿望出发，老年人的需求就是我们确立的服务内容。并且这些服务内容要有一定的标准去衡量，最主要的还是要让老年人满意，让老人们开心。同时还必须建立一套严格、规范的服务制度，包括服务时间、服务质量、服务标准等，都要用制度来保障。只有这样，才能真正让老年人享受到最好、最有效的服务。 三是要有良好的服务队伍，具备一定的财力保障，才能使老年人享受到福利政策待遇。目前居家养老服务正处于初始阶段，我们的服务人员队伍建设还不规范。从试点的情况看，各村居家养老服务站的专职服务人员业务素质普遍不高，基本上是农村妇女。这些人员文化程度相对较低，且基本上没有养老服务方面的专业技能。而我们又没有开设专门的居家养老

9、服务课程，对服务人员进行应有的培训，现在的服务人员只能提供相对一般的生活料理和家政服务，如果要对老年人进行心理疏导，或者精神慰藉就不行了。因此，必须加强培训，提高服务人员的业务素质。另外，由于社会化居家养老服务作为社会福利体系的一项制度安排，它涉及的是老年人，是社会中的弱势群体，在他们中间还有一些高龄、病残、独居等特别困难的老年人，对于这一最弱势群体，应采取“福利性购买服务”的做法，为他们提供免费服务。四是要有创新的工作理念，坚持形成自己的服务特色,才能使老年人享受到真正的实惠。农村的情况相对比较复杂，城郊农村和偏远农村之间、平原农村和山区农村之间、经济发达地区农村和经济欠发达地区农村之间，其

10、社会经济状况、基础设施建设等各方面的差异性比较大，老年人的需求也可能不同，那么开展居家养老服务的方式也应视具体情况具体实施。开展农村居家养老服务，一方面必须坚持以人为本，要将农村居家老年人最关心、最迫切需要解决的服务需求作为居家养老服务的重点和突破口;另一方面必须因地制宜、量力而行。要结合当地农村的服务资源和财力许可情况，确定相应的居家养老服务模式和服务内容，并形成自己的服务特色。如我市贫困山区鹿亭乡针地山区现状，积极探索山区养老模式，通过“老年互助会、暖巢服务队、政府买服务、村级托老所、拓展敬老院、高档养老院”六种模式构建起“虚拟养老院”，形成了自己的特色。三、农村居家养老服务值得关注和研究

11、的几个问题1、居家养老服务的定位问题。不少行政村的居家养老服务负责人提出：居家养老服务与社会救助有什么区别？在实际操作中将福利性购买服务理解为给老年人购买物品，实质上反映出居家养老服务的定位问题。我们认为，居家养老服务是社会保障的一部分，只有把它放在社会保障体系中去观察，才能看清楚。在社会保障体系内，社会救助是保障人民群众的最低生活，社会福利是提高人民的生活质量，居家养老服务的根本任务是帮助提高老年人生活质量，显然是属于社会福利范畴，是在提高老年人生活质量的基础上开展服务的。2、居家养老服务的体制问题。居家养老服务的体制问题就是组织领导问题。目前我市农村居家养老的领导体制是以市、乡镇（街道）、

12、行政村建立的三级居家养老领导小组为领导机构，市领导小组由市政府分管副市长负责，市民政局作为责任单位，具体由市老龄办实施操作。乡镇（街道）居家养老领导小组由分管老龄工作领导负责，老龄委为主，联合民政、卫生、团妇等相关部门组成。行政村由负责老龄工作的领导主抓，老年协会配合。这项工作由政府进行组织和管理，在初始阶段看来很有必要，因为现实情况是政府掌握着资源，社会力量不足，没有政府支持好象办不成事。但从长远看，问题会有，首先是过于行政化，政府的担子会越来越重，其次不利于养老服务社会组织的发展和人民群众的参与，还不利于居家养老服务向专业化方向发展，弄不好会形成一阵风，流于形式。3、居家养老服务的机构问题

13、。目前，我市农村居家养老的服务机构主要设置在乡镇（街道）和行政村两级。机构的设置大致由三种情况：第一种是附设于乡镇（街道）的敬老院，这是乡镇（街道）建立的居家养老服务中心，负责所辖居家养老服务组织的指导、协调、监督等工作。第二种是附设于行政村的老年活动室或村落文化宫，这是村建立的居家养老服务中心（站），目前90%试点村采用这个办法。第三种是行政村设置独立的居家养老服务中心（站），如鹿亭乡李家塔村、小曹娥镇朗海村。从去年我市的试点情况看，服务中心（站）的建立受到了老年人普遍欢迎，但这些服务机构的设施、规模、服务内容、管理水平等，还处于较低的层次。一个行政村约以2000左右人口为一个地域范围，一个

14、村设立一个服务站，由于受服务半径限制，服务对象相对来说就不多。如河姆渡镇车厩村，村南到村北将近10里路，因路程远不方便，不可能有更多的老年人来到服务中心。要想把居家养老服务站这块牌子真正树立起来，而且长期运转起来，具有旺盛的生命力，我们认为必须突破一个行政村建立一个服务站的模式，要在片或自然村设立多个服务站，增加服务圈，扩大服务面。4、居家养老服务的队伍问题。居家养老服务的好坏，与服务队伍有着直接的关系。居家养老服务的队伍可分为两个层次，一个是管理人员，二是服务人员。目前的状况是行政村一级的居家养老负责人，一般都是村干部兼任，他们一般未受到专业训练，不具备服务工作的专业知识，再加上事务繁忙，有

15、的缺乏必要的助手，无时间无能力做好这项工作。服务人员一般是四五十岁的农村妇女，只能操持一般的家政服务，与老人的要求如医疗护理、精神慰藉还有很大距离。随着社会的发展，人民生活水平的提高，老年人对生活质量的追求也会越来越强烈，对养老服务的要求越来越高，对服务的需求越来越广，对服务人员的素质要求也会越来越高。5、居家养老服务的资金问题。目前我市用于农村居家养老的经费补贴为每个试点村2万元,经费来源主要来自福利彩票，而福利彩票收入有不确定性，今年试点村有补助，明年或后年就不一定会有。另外，2万元的补助只是一次性的，是作为运作启动资金，而服务却要长期开展下去。有些村因经济薄弱，有可能难以坚持。如三七市镇

16、石步村，村年集体经济收入10余万元，而村每年的卫生费就要20余万元，目前主要依靠土地征用的钱，但一旦失去这笔收入，工作开展难以保证。四、推进农村居家养老服务的对策建议1、理顺和处理好三个关系一是政府与居家养老服务的关系。居家养老服务是社会保障的重要组成部分，政府有责任，而作为市民政局（老龄办）的职责应该是从宏观上推动居家养老工作，制定相应的扶持政策和规章制度，进行宏观指导、检查督促，不宜直接参与管理，应鼓励和扶持非政府机构参与管理和进行市场化运作。二是行政村和居家养老服务的关系。农村居家养老服务是行政村为老服务的延伸和提高，是行政村老龄工作的一部分，每个行政村都具有不可推却的责任。当前，试点村

17、必须把这项工作做深做实做好，未试点的村也要充分利用现有各类资源，集中各种人力、物力、财力开展居家养老服务工作。三是家庭和居家养老服务的关系。政府推动居家养老服务，并非政府包办，行政村组织实施居家养老服务，并非将老年人的养老问题推给行政村，并不意味着家庭和个人可以放弃他们的养老责任，子女仍是赡养老人的第一责任人。因为家庭养老是最古老、也是最根本、最重要、目前最富有生命力的养老方式，社会化居家养老仅仅是一种补充。2、建立和完善运行机制。居家养老服务应建立政府指导、社会管理、市场运作的运行机制。目前居家养老服务工作由政府进行组织和管理，在初始阶段是很有必要的，但从长远看，政府的职能应该是宏观指导，而

18、不是直接参与管理。居家养老服务体系应有领导层、管理层和服务层三个层面组成。市、街道（乡镇）民政部门是第一层，主要负责制定政策和宏观监控；乡镇（街道）居家养老服务中心是第二层，负责居家养老服务工作的组织、协调和服务人员的培训、考核等管理工作；各村居家养老服务站为第三层，主要是建立服务队伍，解决各类服务需求。3、加强和提高筹资能力。居家养老服务面广量大，任务十分繁重，需要大量资金投入，一方面要切实加强领导，研究制定发展居家养老服务的资金投入机制,保障必要的工作经费；另一方面资金来源必须多元化，因为仅靠政府一方投入，资金短缺在所难免。要想方设法拓宽筹资渠道，建议可以建立居家养老服务基金，接受企事业单位、社会团体和个人爱心捐助，为居家养老服务筹集更多的资金。4、拓宽和深化服务思维。居家养老服务面向全体老年人，目前绝大部分行政村还未实施，大部分老年人无法享受居家养老服务。而各试点村，由于受场地、经费、工作人员等多种因素的制约，受到服务的老人也还是少数。因此需努力扩大服务覆盖面，依托现有的各类资源，以服务站为基础，以结对服务为主流，搞好居家养老服务。要建立一支高素质的居家养老服务队伍，不断提高服务技能，增加服务项目。要提倡伦理道德风尚，提倡社会养老和家庭养老相结合，提倡在亲属赡养、邻里照料、志愿服务的前提下，开展居家养老有偿、低偿服务，在全社会营造良好的养老环境。