保险论文论我国失业保险功能的缺陷与完善.doc

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1、论我国失业保险功能的缺陷与完善 论我国失业保险（保险论文）功能的缺陷与完善杨辉，张蓉蓉（中国科学技术大学，安徽合肥230026）摘要：保生活、促就业、防失业是世界各国失业保险制度发展的普遍趋势。我国的失业保险制度存在保生活的功能不足、促就业的功能不强、防失业的功能缺失等缺陷。为了更好地实现社会的充分就业，我国的失业保险制度应该逐步增强其保障失业者基本生活的功能、完善其促进再就业的功能、充分发挥其预防失业的功能。关键词：失业保险；保障生活；促进就业；预防失业中图分类号：D6321文献标示码：A文章编号：10078207（2011）02004005收稿日期：20100928作者简介：杨辉（1964

2、），男，安徽肥东人，北京大学法学硕士，中国科学技术大学公共事务学院副教授，研究方向为竞争法和社会保障法；张蓉蓉（1986），女，安徽合肥人，中国科学技术大学经济法（经济法论文）专业硕士研究生。一、失业保险功能的发展失业保险制度自创立至今已有上百年的历史（历史论文），目前已有72个国家建立了失业保险制度，其发展历程大致经历三个阶段。创建时期。19世纪末20世纪初，西方国家频繁发生的经济危机使得失业问题变得日益严重和普遍，引发了大规模的工人运动和社会动荡，为了缓和阶级矛盾，维护社会稳定，法国于1905年通过立法率先建立起自愿参加的失业保险制度，英国则于1911年建立起世界上第一个强制性的失业保险制

3、度。1（p6364）第一次世界大战的爆发，特别是30年代的世界性经济危机导致西方资本主义国家出现了大规模的失业，一些国家的失业率超过了20，而美国的失业率甚至一度超过25，高失业率不仅给这些国家带来了严重的社会灾难，也为失业保险制度的发展提供了难得的历史机遇。经济危机之后，欧洲、北美、澳洲等工业化国家先后建立起了自己的失业保险制度。但就总体而言，这一时期所建立起来的失业保险制度的主要功能就是保障失业人员的基本生活。发展时期。二战结束至上世纪70年代初，随着经济的快速恢复和增长，西方国家的失业保险制度快速发展，覆盖范围逐步扩大，待遇水平逐步提高，待遇支付期限不断延长。失业保险制度作为社会的安全网

4、和减震器为保障失业者的基本生活，维护社会的稳定发挥了重要的作用。但是，过分慷慨的失业保险制度又在一定程度上助长了失业者的依赖心理，抑制了失业者寻找工作的积极性，从而使失业保险成为制造失业的重要原因之一，对失业保险制度进行改革的呼声日益高涨。改革阶段。上世纪70年代，西方国家普遍进入了高通货膨胀和高失业率并存的经济滞涨时期，高标准的失业津贴不仅打击了企业家投资的积极性，也助长了失业者的依赖心理，导致失业率明显上升并居高不下，因此，高福利政策受到了普遍的批评。为了减少失业、促进就业，发达国家开始对失业保险制度进行改革。改革的内容主要包括两个方面：其一，发挥失业保险制度促进就业的功能。即通过实施更为

5、严格的待遇支付条件、缩短待遇支付期限、改变待遇支付方式；增加失业保险基金用于职业培训、职业介绍支出；对自主创业、自谋职业给予补贴等各种措施来避免失业者的依赖心理，并促使失业者积极寻找工作，以发挥失业保险促进就业的功能。正是出于促进就业的目的，德国于1969年颁布了劳动促进法，以取代1927年的反对失业法，日本、加拿大也分别于1974年和1996年对本国的失业保险制度进行改革，将失业保险法分别更名为雇佣保险法和就业保险法。2（p22）其二，开发失业保险制度预防失业的功能。为了应对周期性的经济波动，以实现稳定就业，减少失业的目的，日本1974年颁布的雇佣保险法创立了雇用保险的三项事业，即雇佣改善事

6、业、能力开发事业和就业福利事业，1977年又增加了就业稳定事业，改三项事业为四项事业，1989年又将四项事业改为三项事业：就业稳定事业、能力开发事业和就业福利事业。其中就业稳定事业和能力开发事业就是通过对处于停工期的企业给予工资补贴以及对职职工的技能培训和转岗培训给予资助的办法以实现稳定就业、减少失业的目的。3（p8586）而美国则根据企业裁员的情况实施差别费率。上述手段的采用对于鼓励企业自行解决富余人员的安置问题，防止雇主的随意解雇行为，产生了重要的作用，从而使失业保险制度具有了预防失业的功能。社会管理40发挥失业保险制度促进再就业的功能不仅是各国失业保险制度改革的主要内容，也是国际劳工组织

7、的积极主张，1988年国际劳工大会通过了促进就业和失业保护公约与建议书，公约与建议书的通过，可以看作是在失业保险方面国际劳动立法的一个分水岭。因为在此之前的相关立法重在强调为失业者提供生活保障，而新的立法则倡导把失业保护与促进就业结合起来。为此，公约要求采取适当的步骤使失业保护制度同就业政策相协调，使得失业津贴的提供能够有利于促进充分的就业。当前，从国际社会来看，保障失业人员额基本生活仍然是失业保险的最基本的功能，而促进就业、预防失业则是失业保险新开发的功能。同时，随着失业保险理念的变化，“就业是最好的保障”的观念已经成为市场经济国家普遍的共识，失业保险正在从消极的保障失业人员的基本生活转变为

8、积极的促进就业和预防失业，失业保险促进就业和预防失业的功能将会得到进一步的强化。二、我国失业保险功能存在的主要问题（一）保障失业人员基本生活的功能不足首先，由于制度设计的缺陷和制度执行不到位，致使许多失业人员不能享受失业保障。具体表现在：第一，大量的灵活就业人员被排斥在失业保险制度之外。随着我国经济结构和产业结构的重大变化，企业的用工方式和劳动者的就业方式也在发生前所未有的变化，灵活就业越来越受到政府、企业和劳动者的重视，并日益成为吸纳就业的重要途径。但是，目前绝大多数从事灵活就业的劳动者尚未参加失业保险。其主要原因在于，我国现行的失业保险制度是针对长期固定工这种就业形式而设定的，它以建立正规

9、的劳动关系为先决条件。在计费年限、缴费办法和待遇享受等方面都是依据正规就业方式而设定，不适应灵活就业方式的特点，从而使灵活就业人员不能参加并享受失业保险。而实际生活中，大部分灵活就业人员确实存在着就业不稳定的特点，一旦失业，他们就会失去基本生活保障。第二，个体工商户及其雇工难以参保。按照失业保险条例的规定，有关个体工商户及其雇工的参保问题由省级人民政府确定。据此，部分省区市将其纳入参保范围。但从实际执行的情况来看，不少个体工商户及其雇工仍未参保。主要原因在于：管理困难，即对个体工商户及其雇工参加失业保险的缴费基数难以界定；没有就业和失业手续，难以界定申请者是否符合法定的资格。而个体工商户及其雇

10、工却时常发生失业现象，一旦失业，往往由于没有参加失业保险而失去失业保障。第三，乡镇企业就业的劳动者被排斥在失业保险保障之外。因为按照现行失业保险条例的规定，只有城镇企业事业单位的职工才能够参加失业保险从而享受到失业保险的保障，乡镇企业职工不在失业保险制度的覆盖范围之内。第四，用人单位少报瞒报参保人数，致使失业保险的实际覆盖面窄。一些用人单位为了节约人工成本，以实现自身利益的最大化，往往采取少报、瞒报参保人数以逃避缴费责任，致使许多劳动者在失业以后无法享受失业保险待遇，从而使其在失业期间的基本生活难以获得保障。统计显示，2007年底，城镇就业人数为29350万人，参加失业保险的人数仅为11645

11、万人，不到城镇就业人数的一半。4（p3031）其次，受思想认识和经济发展水平的限制，失业人员所享受的失业保险待遇偏低，无法满足基本生活的需要。具体表现在：第一，失业保险金的实际标准偏低。从世界范围来看，一个国家失业保险金水平的高低取决于该国的经济发展水平和人民的实际生活水平。但是考察各国的失业保险制度，可以发现，失业保险金通常是按照失业前工资水平的一定比例确定，同时考虑失业者的家庭负担情况，并对接近退休年龄的退休者给予一定的照顾。从总体上看，发达国家的失业保险金水平达到失业前工资的5060，发展中国家能达到4050。5（p239）但是，由于担心失业者对失业保险产生过分的依赖，特别是受制于我国的

12、经济发展水平，我国失业保险金的标准按照低于当地最低工资、高于城市居民最低生活保障标准的水平确定，不仅与劳动者失业前的缴费工资不相关，从而违背了权利与义务相一致的基本原则，而且失业保险金的实际水平也明显偏低。2008年，全国平均失业保险待遇仅为每月387元，相当于最低工资水平的6080。此外，失业保险待遇的支付也没有考虑到失业人员家庭赡养人口的特殊情况，致使失业保险待遇无法满足一些失业者的基本生活或者只能维持一个脆弱的收支平衡。第二，农民工不能享受同等待遇。按照失业保险条例的规定，农民合同制工人参加失业保险本人不缴费，由所在企业按照其工资总额的2缴纳失业保险费。通常情况下，农民合同制工人被解除合

13、同时，每工作一年只能领取一个月的失业保险金，期限最长为12个月，标准为城镇失业人员保险金的60。显然，这一标准无法保障失业农民工的基本生活。从我国失业保险制度运行的实际效果来看，一方面，失业保险存在覆盖面窄、保障水平低的不足，另一方面，则出现失业保险基金结余积累不断增长的趋势。从1998年到2006年失业保险基金年均结余在26以上，2006年结余达到50，个别地方高达75。截止到2006年末，全国失业保险基金结余600多亿元，2007年末，全国失业保险基金累计结余979亿元，到2008年9月，这个数字就已经超过1000亿元，达到1200亿元，而杨辉，张蓉蓉论我国失业保险功能的缺陷与完善41照现

14、行的征缴标准，今后的基金结余还会进一步加大。（二）促进失业人员再就业的功能不强促进失业人员的再就业是我国失业保险制度的基本功能之一，为此，失业保险条例第10条明确规定失业保险基金的支出范围包括职业培训和职业介绍补贴。此外，根据国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知（国发200536号）的要求，劳动和社会保障部、财政部于2006年1月发布了关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知，明确自2006年1月起在北京等7个省市开展适当扩大失业保险基金支出范围试点工作，规定试点地区的失业保险基金可用于国发200536号文件规定的职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴

15、息支出，期望通过扩大失业保险基金支出范围以支持失业人员再就业，可以说，失业保险条例的规定和适当扩大失业保险基金支出范围的试点工作对促进失业人员再就业产生了一定的效果，但就总体而言，我国失业保险促进失业人员再就业的功能还存在明显的缺陷，具体表现在：第一，费用支出结构不合理，用于支持再就业资金的比例较低。虽然失业保险条例明确规定失业保险基金的支出包含职业培训和职业介绍的补贴，但由于失业保险条例对失业保险基金用于职业培训和职业介绍的补贴比例缺乏明确的规定，而各地为了应付可能出现的高失业风险，盲目追求失业保险基金的积累，导致失业保险基金用于职业培训和职业介绍的比例较低。以天津为例，2006年，该市共征

16、缴失业保险基金1068亿元，而用于支付再就业方面的资金却只有07亿元，仅占基金总额的65。6（p122126）第二，培训效果不理想。调查统计表明，失业者在失业期间是否接受过培训对失业者的再就业水平没有显著的影响，主要原因在于失业期间的短期培训不够专业，大多是由非正规的培训机构提供的，能够得到就业单位和政府承认、并颁布有效证书的专业培训机构并不多，所以，失业期间的培训对失业者重新就业没有发挥预期的作用。7（p123136）第三，待遇支付模式不合理。不难想象，失业者再就业的概率与失业保险金的支付方式存在密切的关系。从理论上讲，失业保险金共有四种支付方式：一次性支付、固定支付、递减支付和引入奖励的递

17、减支付模式。在我国，失业保险金的支付模式分为一次性支付模式和固定支付模式两种，即对失业的农民合同制工人适用一次性支付模式，而对于城镇企事业单位职工则适用固定支付的模式。经济学的研究表明，无论是从促进就业还是从失业者的福利来看，递减支付的模式要优于固定支付的模式，而引入奖励的递减支付模式要优于递减支付模式。8（p2630）总而言之，我国现行的失业保险金支付模式不利于失业者积极寻找就业机会。第四，待遇支付期限过长，延长了失业者的失业期限。已有的理论研究和经验表明，过高的失业保险水平和过长的待遇支付期限是造成西方国家存在众多长期失业者的主要原因之一。因为较长的待遇支付期限，使失业者有更多的时间去寻找

18、或等待更好的工作，从而使失业者提高了保留工资水平，降低了工作搜寻强度。因此，过长的待遇支付期限会延长失业者的失业期限，不利于失业者积极寻找就业机会。实践证明，失业保险待遇支付的期限越长，失业者的失业期限就越长。9（p113117）我国的失业保险条例根据用人单位和本人累计缴费时间的长短，将失业保险金的支付期限划分为12个月、18个月和24个月三个不同的等级。虽然我国没有对失业保险金实行无期限的给付，但与多数国家失业保险金的支付期限相比较，最长24个月的支付期限使我国成为世界上失业保险金领取期限较最长的国家之一。（三）预防失业的功能缺失随着经济全球化进程的推进和经济结构调整步伐的加快，用人单位所面

19、临的经营风险也在不断加大，个别企业、个别行业、个别地区出现高失业的风险也在加大，失业保险作为应对失业风险的制度措施，不仅要保障已失业人员的基本生活，更要从源头上帮助和支持企业稳定劳动关系，以达到控制失业、减少失业的目的。为此，必须发挥失业保险预防失业的功能。然而，由于思想认识的局限和制度设计的疏漏，我国的失业保险制度缺乏预防失业的功能。首先，失业保险条例明确规定，我国失业保险制度的基本宗旨在于保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，没有提及失业保险理应具有的预防失业的功能。其次，规定所有企业按照统一的基数和比例缴纳失业保险费，未能体现不同行业、不同企业的失业风险的差别。从实际效果来看，统

20、一的缴费标准产生了两种不合理的结果，其一是一些规模小、效益差的企业以及一些劳动密集型的企业随意裁员；其二是一些规模大、效益好的用人单位由于短期内不存在失业问题，千方百计拒缴或者欠缴失业保险费，给失业保险基金的筹集带来了极大的阻力。再次，一些用人单位为减少失业而对职工所进行的技能培训和转岗培训不能得到失业保险基金的支持。在实践中，一些用人单位长期参保缴费，但没有或者很少裁员，客观上为节约失业保险基金的支出作出了很大的贡献，但他们为减少失业而对职工所进行的技能培训和转岗培训却不能获得失业保险基金相应的补贴，既挫伤了这些单位继续参保的积极性，也容易诱发这些企业将来出现裁员行为。三、完善我国失业保险功

21、能的若干对策建议不可否认，我国失业保险制度的建立和发展，为保社会管理42下岗失业人员的基本生活、维护社会稳定、推动就业的市场化发挥了重要的作用。但是，和其他任何制度一样，失业保险制度也要根据不同时期经济社会发展的形势适时进行调整和完善，以保持其生命力。当前，国民经济长期稳定的发展，人民生活水平的不断提高，迫切要求逐步提高失业保险待遇；统筹城乡就业的战略目标的实现、就业的总量性和结构性矛盾的长期存在，则要求进一步发挥失业保险制度在促进就业中的作用；而全球经济的一体化和产业结构的调整升级更需要发挥失业保险制度预防失业和减少失业的作用，以保持就业的稳定。为了与建立覆盖城乡居民的社会保障体系相适应，有

22、效发挥失业保险基金的作用，更好地实现社会的充分就业，我国的失业保险制度应该集保障失业人员的基本生活、促进就业和预防失业的功能于一体，并在保障失业人员基本生活的基础上，强化失业保险促进就业的功能，开发失业保险预防失业的功能。为实现上述目的，必须在以下几个方面对我国现行的失业保险制度进行全面系统的改革和完善。（一）逐步增强失业保险保障失业者基本生活的功能首先，进一步扩大覆盖范围。按照统筹城乡就业和建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，适应就业方式多样化的现状，当务之急就是要扩大失业保险的覆盖范围，使以工资收入为主要生活来源的劳动者失业以后的基本生活得到保障。第一，将失业保险的覆盖范围扩大到城乡所有

23、企业，以解决乡镇企业及其职工的参保问题。第二，统一规定社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的个体工商户及其雇工必须参加失业保险，以解决参保政策的不统一问题。同时，为鼓励个体工商户及其雇工参加失业保险，建议合理降低缴费比例，即雇主缴纳工资总额的1，雇工缴纳工资总额的1，雇主少缴纳的部分，由政府财政予以补贴。第三，制定鼓励灵活就业人员参保的相关政策，将灵活就业人员纳入覆盖范围。针对其就业流动性强、稳定性差的特点，建议对灵活就业人员参加失业保险实行自愿参加、适当降低缴费基数和缴费比例的办法，鼓励他们参加失业保险。具体而言，凡自愿参保的人员，本人缴纳部分，按照最低工资标准的1执行，用人

24、单位应该缴纳的部分，由政府财政予以补贴，本人失业后可按规定享受失业保险待遇，以保障其失业后的基本生活。第四，针对农民工参保难的问题，应该允许农民工自愿选择不同的参保方式，其一是和城镇职工按照同样的缴费标准参加失业保险，缴纳个人应当缴纳的失业保险费，并在失业以后与城镇职工享受同样的失业保险待遇。其二是依照失业保险条例的规定，由用人单位缴费，本人不缴费，缴费满一年后终止或者解除劳动合同的，领取一次性生活补助。其次，不断提高待遇水平。随着我国失业保险基金积累规模的不断扩大和人民生活水平的不断提高，不断提高失业保险待遇水平不仅是必要的，也是可行的。当前，关于如何提高失业保险待遇标准，有两种可供选择的方

25、案，其一是以失业者失业前的缴费工资为依据，按失业前平均缴费工资的4550确定失业保险金；其二是在维持现有标准不变的基础上，不断提高失业保险待遇水平。两相比较，前一种方案不仅能够在总体上提高所有失业人员的待遇水平，还能够更好地体现权利与义务相一致的原则，解决参保人的个人缴费水平和待遇水平相脱节的问题，激励劳动者特别是高收入的劳动者参保缴费的积极性，同时也符合国际上通行的做法，因而更具有合理性。10（p612）此外，在提高待遇水平的基础上，对接近退休年龄的失业者以及家庭供养负担较重的失业者给予适当的照顾。（二）完善失业保险促进再就业功能基于就业优先的考虑，我国的失业保险不能只充当事后消极救助的角色

26、，而应当突出就业导向的功能，实现从“生活保障型”向“就业促进型”的转变。为此，应从以下几个方面进一步完善我国的失业保险制度：首先，调整失业保险基金支出结构。即在保障失业者基本生活的基础上，逐步加强失业保险基金促进就业的力度：第一，加大失业保险基金用于职业培训的支出，增强培训的针对性和有效性，以提高培训就业率；第二，加大失业保险基金用于职业介绍的支出，建立完备的职业介绍信息系统，实现岗位需求与劳动力供给的有效对接，以减少摩擦性失业；第三，对失业者自谋职业、自主创业的提供小额贷款、社会保险补贴或者创业补贴；第四，对用人单位录用失业者给予一定的岗位补贴和社会保险补贴。建议各个统筹地区当年征缴的失业保

27、险基金，在保障失业保险待遇按时足额发放和预留必要的备付金的基础上，剩余部分全部用于支持失业人员的再就业。其次，改进失业保险金的支付模式。不可否认，失业者当期就业的概率与下一期保险金的数额呈负相关关系，即如果下一期的保险金支付数额增加，失业者搜寻工作的强度就会下降，保留工资水平就会上升，当期就业的概率就会出现下降的趋势；而如果下期保险金的数额减少，则失业者搜寻工作的强度就会上升，其保留工资水平则相应下降，当期再就业的概率就会上升。由于失业保险经办机构无法确认失业者的搜寻强度和保留工资水平，因此只能通过设计合理的保险金的支付模式来促使失业者努力寻找工作机会。正是因为这个原因，递减支付模式与一次性支

28、付模式、固定支付模式相比，能够更好地起到促进就业的作用。11（p2833）而如果在递减支付的模式中引入再就业奖励制度，规定失杨辉，张蓉蓉论我国失业保险功能的缺陷与完善43者在失业后的一定的期限内实现再就业可以获得不超过最低工资标准一定数额的奖金，且再就业的时间越早，其获得的奖金越高，则可以进一步激励失业人员的再就业。这是因为，失业者在规定的期限内实现再就业的，不仅能够获得再就业的工资报酬，还可以获得额外的奖励。显然，这样一种失业保险金的支付方式，既能够增加失业者的福利，也有助于减少失业保险基金的支出，可谓一举多得，理应成为我国失业保险金首选的支付模式。最后，调整失业保险金的支付期限。从国外的情

29、况来看，为了防止失业人员生活水平的过度下降，避免失业人员对失业保险的过分依赖，多数国家的失业保险制度所确定的待遇标准相对较高，一般都达到失业前工资收入的5060，而待遇的期限则相对较短，一般不超过一年的时间。为了鼓励失业人员积极寻找工作机会，尽快实现再就业，有必要对我国的失业保险待遇支付期限进行适度的调整。具体而言，失业保险金的支付期限根据本人累计缴费的时间确定，累计缴费时间满一年的，领取失业保险金的时间为1个月，以后累积缴费年限每增加1年，失业保险金的支付期限增加1个月，但最长不超过18个月。这样规定，既可以激励参保人连续缴费，又便于促使失业者尽快就业，同时也有助于减少失业保险基金的支出。（

30、三）充分发挥失业保险预防失业的功能发挥失业保险预防失业的功能，控制失业、减少失业，不仅可以减少失业保险基金的支出，还可以为企业的发展提供更好的人力资源保障，同时也可以避免劳动者的后顾之忧，更好地激发劳动者参与企业发展的热情，可谓一举多赢。为了充分发挥失业保险预防失业的功能，有必要建立以下几个方面的法律措施：第一，根据行业失业风险程度和企业解雇规模的不同，实行差别费率和浮动费率。首先，不同行业的失业风险程度是不同的，按照失业风险程度与缴费负担相一致的原则，我国的失业保险制度应根据各个行业失业风险程度的不同，将国民经济所有的行业划分失业风险较小的行业、失业风险中等的行业和失业风险较大的行业，并分别

31、实行不同的失业保险缴费标准。其次，每一个企业应该按照其所属行业的不同适用不同的缴费标准，同时根据其裁员规模的不同进行上下浮动，当企业裁员规模超过统筹地区该行业企业平均裁员规模的，可以适当提高其缴费标准；反之，则应当适当降低其缴费标准。第二，对用人单位所进行的转岗培训和技能培训给予适当补贴。转岗培训是指企业在改制过程中为转移安置富余人员，结合新的工作岗位，所进行的有针对性的培训；而技能培训是指用人单位为提高在职职工的职业技能以取得国家职业资格证书所进行的培训。用人单位所实施的转岗培训和技能培训既可以防止企业大规模裁减职工，又可以为企业的长期发展提供更好的人力资源保障。失业保险基金理应给予必要的支

32、持。第三，对参保缴费达到一定年限的企业，在其生产经营不景气时，通过降低工资、缩短工时等手段实行岗位共享而不裁员的，在一定期限内给予一定比例的工资补贴。第四，建立失业保险的应急机制，在出现全国或者区域性重大事件，从而有可能导致特定的行业或特定的地区出现高失业率时，可以由国务院授权相关部门或者地方政府决定采取缓缴失业保险费或者降低失业保险缴费标准的办法，以防止企业大规模裁员所引起的社会问题。【参考文献】1劳动保障部国外失业保险课题组从创建到完善世界失业保险制度的改革与发展J中国劳动保障，2007，（11）2莫荣失业保险基金助企业共度难关J中国劳动保障，2009，（02）3杨伟民，罗桂芬失业保险M北

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