云南省老龄化人口与养老服务问题研究.doc

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1、云南省人口老龄化与养老服务问题研究云南省老龄委专职副主任 王建新一、云南省养老服务现状、存在问题及原因分析（一）云南人口老龄化现状及特征云南省位于西南边陲，经济发展水平相对落后，物质基础相对薄弱，与此相关的城市、农村养老服务欠缺，现对其现状、存在问题及分析如下：1.云南人口老龄化现状云南的人口老龄化形势异常严峻，是一个典型的“未富先老”省份。我省自2000年起开始进入人口老龄化社会，截止2009年底，全省60周岁以上的老年人口达到532.52万，占总人口的11.65%云南省人民政府办公厅关于加快推进养老服务事业发展的意见.云南省人民政府办公厅文件，云政办发云南2、云南省人民政府办公厅关于加快推

2、进养老服务事业发展的意见.。80岁以上高龄老人有61.5万人，占老年总人数的11.54%。其中：农村高龄老人有51.8万人，占高龄老人总数的84.35%；城市高龄老人有9.7万人，只占15.65%。高龄老人集中在农村，这对农村的养老服务提出了严峻的挑战。据专家预测，到2015年，云南老年人口将增至680万，约占总人口的14.3%。到本世纪中叶，全省老年人口将达到1300万，约占总人口的25%。据2010年云南省老龄委对云南6个县（市、区）1200名老年人进行的问卷调查统计结果显示（如图1-2，1-3）：老年人的生活自理能力情况为，64.4%的老年人生活能自理，可以照顾家人，32%的老年人需要适

3、当帮助，3.6%的老年人完全需要照顾。总体来说，老年人完全失能的人数规模明显增加，高龄老年人的长期照料问题非常突出。老年人的居住情况为，独居老人占总抽样的6.83%，偶居老人占49.75%，与子女合居的老人占43.42%。空巢老人家庭增加较快，独居比例逐渐增加。图1-2 云南老年人生活自理能力情况图1-3 云南老年人居住情况据2009年度云南省老龄办统计显示，享受低保老年人共有1175722人，占老年总人数的22.08%。其中城镇为166593人，农村为1009129人，85.83%的低保老人为农村的，可见农村老年人的养老需要政府主导养老服务市场，以政府保障为主，以政府购买的方式来解决这部分贫

4、困老年人的养老问题。2.云南人口老龄化特征云南人口老龄化呈现出以下突出特点：一是老龄化速度加快、程度加深。云南省自实施人口控制政策以来，人口增长速度放慢，老年人口规模明显扩大。2000年云南省65岁及以上人口比十年前（1990年）增长了42.2%；而2008年65岁以上老年人口已经达到358万人，不到十年的时间增长了38.7%；这表明云南省的人口老龄化速度在加快。如表1-2和图1-4所示，五次人口普查中，云南省65岁及以上老年人口占总人口的比重分别为3.63%、2.98%、4.50%、4.90%、6.09%，基本是逐渐上升。而2007年和2008年则达到了7.62%和7.87%。可见，几十年来

5、云南省老年人口的比重在不断上升，老龄化的程度在逐渐加深。年龄组（岁）60岁及以上65岁及以上人数（万人）比重（%）人数（万人）比重（%）1953年106.75856.1163.60083.631964年111.77565.5461.04022.981982年226.36396.95146.46754.501990年283.52587.67181.18574.902000年388.37029.17258.02936.09表1-2 云南省五次人口普查老年人口年龄结构变化表资料来源：云南省五次人口普查资料汇编图1-4 云南省65岁及以上人口占全省总人口比重的年度变化资料来源：云南省五次人口普查资料及

6、近几年人口统计数据资料汇编二是高龄人口增长明显。1990年和2000年两次人口普查结果显示，80岁及以上高龄老年人口增长较快，1990年为19.66万人，2000年为31.72万人，增加了12.06万人，65岁及以上老年人口数的比重由1990年的10.85%上升到12.29%，年平均增长率达4.74%，高于老年人4%的增长速度。如表1-3所示，云南80岁以上老年人口为59.39万人，比2000年净增27.67万人。高龄化程度逐渐加深。表1-3 城乡老年人口结构（单位：万人）年龄城镇老年人口农村老年人口小计60-8079.95391.12471.0680以上9.6251.8461.46合计89.

7、57442.96532.52数据来源：根据2010年度云南省老龄办统计三是农村老年人口多。我省农村人口多，老年人口基数大。近些年，农村人口老龄化程度相对加快。根据2009年度云南省老龄办统计,全省60周岁以上老年人口共514.6112万人，其中城镇老年人口86.5525万，占老年人口总数的16.82%；农村老年人口428.0587万，占老年人口总数的83.18%。四是贫困老年人口多。相对于全国来说，地理位置及气候情况使得云南经常遭受各种自然灾害，贫困人口数量较多，贫困老年人口数量较大。据2009年度云南省老龄办统计，享受低保老年人共有1175722人，占老年总人数的22.08%，还有很多老年人

8、没有享受到国家的养老政策和养老救济。五是“空巢”老人家庭比例持续增大。随着社会转型的加快，人口迁移和流动加速，大量的中青年劳动力离家到外省务工经商，与子女、晚辈共同生活的老年人逐渐分开独居，成为“空巢”老人。根据2009年度云南省老龄办统计，云南纯老年人家庭人口数共有782951人，占老年人总数14.7%。其中：城镇纯老年人家庭人口有223450人，农村纯老年人家庭人口有561801人。（二）公办养老福利机构养老服务现状公办养老福利机构是各级人民政府为城市“三无”老人、民政对象等老年人提供入住床位、生活护理、康复训练、医疗保健、精神慰籍、文化娱乐等综合性服务而投资兴建的社会福利机构，主要包括老

9、年公寓、养老院、老年福利院、老年福利中心等。截至2009年底，全省共有公办养老福利机构67所，床位6777张，在院收养2697人。我省现有的公办养老福利机构大多是上世纪七八十年代政府投资兴建，大多是全额或差额拨款事业单位，有一定的专业养老护理人员，开展养老服务的时间较早，水平也相对较高，但目前还仍不能满足老年人的服务需求：一是公办养老福利机构的数量偏少、规模较小，入住率不高。目前全省仅有67所公办养老福利机构，且分布不均，近60%的州、县没有建设公办养老福利机构；现有的公办养老福利机构的规模大多较小、床位较少，平均每所拥有100个床位；除昆明城区的几所公办养老福利机构外，大多数公办养老福利机构

10、入住率不高，全省平均入住率仅为40%。二是政府投入资金严重不够，基础设施陈旧，服务项目较单一。现有的公办养老福利机构大多是上世纪七八十年代兴建，年久失修，基础设施大多十分简陋，服务项目较单一，不能很好地开展康复训练、医疗保健等服务项目。公办养老福利机构的日常运营管理经费没有稳定的投入保障机制，影响了管理服务人员的工作积极性。三是公办养老福利机构运行机制不顺、活力不够、发展后劲不足。长期以来，各级公办养老福利机构作为政府的全额拨款事业单位，建设和运行经费主要由各级财政负担，普遍存在等、靠、要的惰性思想，只满足接收城市安置“三无老人”，改革创新、参与市场竞争的意识不强，缺乏根据养老服务市场需求调整

11、服务项目、拓展服务市场的能力，市场的覆盖面相对较窄，根本没有发挥出公办养老福利机构应有的示范引导作用。公办养老机构没有真正建立绩效工资考核制度和奖励激励机制，工资收入与个人的工作质量和服务水平没有挂钩，服务人员的服务意识不强，服务质量难以提高。（三）民办养老机构养老服务现状民办养老机构是民营机构或个人出资兴建的面向城乡老年人提供入住床位，开展生活护理、长期照料和临终关怀等综合性服务的养老机构，主要包括民办老年公寓、民办养老院、民办托老所等。上世纪九十年代中后期，我省昆明等地开始出现少量小规模的民办养老机构，进入新世纪，特别是国家出台养老服务社会化政策后，民办养老机构得到了初步发展。到2009年

12、底，全省有各类民办养老机构35所，拥有床位3882，但受政策、市场等诸多因素的制约，当前我省大多数民办养老机构的生存、发展相对困难，甚至不少民办机构到了举步维艰、山穷水尽、难以度日的地步。一是歧视政策的现实存在以及优惠扶持政策难以落实，民间资金投资兴办民办养老机构积极性不高。近年来，为鼓励、扶持民办养老机构发展，国家和全省各地相继出台了一些涉及用水、用电、用地等方面的优惠政策。在调研中，从业人员普遍反映民办养老机构并没有享受多少具体的优惠扶持政策，相反认为政府在民办养老机构与公办养老机构建设等存在不少明显的歧视政策：各地出台的用水、用电、用地等方面的优惠政策大多是原则性意见，没有进行具体细化，

13、也没有出台相应的强制性处罚措施，民办养老机构落实起来极为困难；民办养老机构普遍申请不到国家相关部门的养老机构建设项目和补助经费；国家至今没有出台民办养老机构银行信贷等方面的相关扶持政策，云南没有真正推行公办民营、民办公助的管理经营模式，民营资本咨询和意向性投资多，但因为政策不配套、投资回报率较低等原因，大多仍处于观望等待之中，面向中端市场的民办养老机构数量极少，面向高端市场的还没有一家。二是资本规模小、经营成本不断上涨，民办养老机构生存、发展举步维艰。出于降低成本的考虑，现有的民办养老机构大多数都是租用城区旧房或城郊结合部的闲置房，投入少量自有资金，简单改建后运行经营，主要靠收取入住老人的养老

14、护理费用勉强维持，生存、发展举步维艰。一方面，近年来城市房屋租金呈现出逐年快速增长的趋势，民办养老机构租房成本不断加大；受规范劳动用工、物价上涨等因素的影响，入住老人的生活开支和从业人员的工资支出不断增加。另一方面，入住民办养老院的大多是生活半自理和不能自理的高龄老年人，退休早、工资收入低，提高老人的入住费用难度非常大。另外，昆明等地大力开展老城区和城中村改造，不少民办养老机构租住地需要拆迁改造，选址搬迁难度极大，给经营管理人员带来了非常大的压力。经营成本不断加大，经营的利润空间会越来越小，直接影响了从业人员的工作积极性，部分民办养老机构投资、经营者因生存压力过大产生了退市转行的想法。三是民办

15、养老机构从业人员素质低且不稳定，专业养老护理水平不高。我省现有的民办养老机构的基础设施大都非常简陋，房屋的采光、大小布局、外围环境等大多不符合养老机构的建设规范，大多只能为家庭无力照顾的生活半自理或不能自理的高龄老年人开展生活照料、临终关怀等服务，主要包括喂饭、更衣、大小便失禁后清理、定期洗澡、翻身等初级服务，普遍没有开展医疗保健、休闲养生等中高端服务项目。民办养老机构的从业人员大多是边远山区进城务工的农民工和下岗失业的女性“4050”人员，缺乏必要的专业护理知识，劳动强度大、待遇差、社会地位低，管理和服务人员队伍极不稳定，民办养老机构的专业养老护理水平短期内很难提高。四是民办养老服务的行业指

16、导和监督管理缺位。由于政府相关部门对民办养老机构在市场准入、运营服务规范、行业指导等方面的政策缺位，我省民办养老服务机构目前基本上处于自由放任状态，行业自律上非常欠缺，在横向沟通交流和对上反映诉求方面渠道不畅。由于没有形成统一的行业服务标准及规范，相关部门对民办养老机构难以进行服务质量的评定和监控，对服务的监管和纠纷的处理还很不规范。（四）农村敬老院养老服务现状农村五保供养是建国后建立的一项传统社会救助制度，兴办敬老院集中供养农村五保老人是农村五保供养的一种重要形式。我省农村敬老院建设始于二十世纪五十年代后期，到本世纪初，普遍存在着基础设施差、收养人员少、经营管理不善等问题，部分身患重病和残疾

17、的五保对象不能得到很好的照料。2006年民政部启动“霞光计划”后，我省结合实际，出台了关于加强农村敬老院建设的实施意见，大力加强农村敬老敬建设。到2010年3月，全省共有农村敬老院656所，有床位28725张，集中供养22505人，全省集中供养率达到10.1%。尽管近年来我省大力加强农村敬老院基础设施建设，农村敬老院得到较快发展，但仍存在一些困难和问题：一是农村敬老院数量较少，收住能力十分有限，集中供养率较低。目前我省约有22.1万名农村五保供养对象，现有的农村敬老院最大收养能力不足3万人，床位缺口数量非常大。受制于农村敬老院的建成床位数，收养的五保对象仅有22500人，全省集中供养率仅为10

18、.1%，与全国五保对象集中供养率相比低了20个百分点，与山东等地相比五保对象集中供养率低了60个百分点以上。二是农村敬老院基础设施建设仍较薄弱，辐射社会的功能没能充分发挥。近年来，中央和省级先后投入农村敬老院建设资金26660万元，资助新建、改扩建254所农村敬老院，现已建成126个。由于资金严重短缺，新建、改扩建的农村敬老院时，只能首先保证五保老人的宿舍、厨房、医疗室、活动室等必要房屋的建设，相关的医疗设施、活动器材等均要当地配套解决，由于地方财政普遍困难，大都无法及时解决，一定程度上降低了农村敬老院的供养能力。未经改扩建的农村敬老院大多系上世纪九十年代以前兴建的乡镇敬老院，日常生活设施简陋

19、，功能单一，环境条件差，绝大部分已经成为危房，基本丧失了集中供养能力。无论是新建、改扩建，还是原有的敬老院，大多还停留在单纯的院内管理、院内服务的阶段，只负责五保供养人员的日常生活管理，无法开展医疗咨询、疾病康复、精神慰藉、文化娱乐等全方位的服务项目，不能很好地满足养老服务需求，辐射社会的功能也未能充分发挥。三是缺乏必要的人员编制，管理服务水平较低。目前，除少数农村中心敬老院外，我省绝大多数农村敬老院依托于乡镇政府管理，没有正式的人员编制，大多只能靠聘请农村富余劳动力开展日常管理，工作人员工资报酬主要靠县民政局和乡镇政府临时解决，与外出打工相比，农村敬老院工作强度大、收入低，很少有人愿意从事，

20、人员流动较快，给管理工作带来很大不便，制约了农村敬老院服务水平的提高。从业人员几乎全部没有经过养老业务培训，平常只能负责五保对象的日常饮食供应，对入住五保老人的服务仅限于吃饱、穿暖等基本生活需要，很难从衣、食、住、行的物质生活服务提升到精神生活服务，有益于老年人身心健康的活动根本开展不起来，对农村五保老人的吸引力不足，不少入住的五保老人不愿意呆在农村敬老院。四是日常管理运营经费严重不足，农村敬老院正常运转困难。农村税费制度改革后，国家相应调整了农村五保供养政策，把五保对象的吃、穿、住、医、葬所需经费由农村集体供养改为纳入政府公共财政支出范围，农村五保供养由农民的统筹解决转变为政府财政供养。目前

21、，五保对象的保障水平相对较低，大部分地区集中供养的五保对象年供养标准在2500元左右，只能勉强解决集中供养的五保老人的日常生活。目前，农村敬老院工作人员的工资、房屋设施的修缮改造等日常运转经费大多没有列入各级财政预算，只能靠县级民政局和乡镇政府临时解决，收养人员越多负担越重，县级民政局和乡镇政府不可能有提高服务管理水平、增加入住老人的财力保障和工作积极性。（五）社区居家养老服务现状社区居家养老服务是指依托社区的各种社会力量主要为生活自理或部分自理的居家老人提供的一种养老模式，介于老人家庭照顾和老人社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老人照顾方式，使他们能在其熟悉的社区环境下维持自己的生活，

22、避免不必要的住院或隔离。社区居家养老服务内容主要有医疗服务、上门服务、陪同服务、日托、饭堂服务、援助服务、精神慰藉、教育及康乐服务。2007年我省启动了居家养老服务163计划试点工作，2008年以来又在全省开展居家养老服务示范建设，先后建设30个省级示范点，昆明、曲靖等部分州市陆续开展少量的社区居家养老服务工作试点。目前，我省的社区居家养老服务工作还只是刚刚起步，远未成为养老服务的主要模式，仍处于政府推动的初级阶段，推进困难不少，概括起来主要有以下几点：一是政策法规不健全不完善，社会服务机构参与热情普遍不高。居家养老服务工作面向90%以上的老年人，实质上是一种带有社会福利性质的工作。目前我省社

23、区居家养老服务缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑，对社区养老服务的支持力度不够，全省只有昆明市盘龙区出台了政府购买服务方式扶持社区居家养老服务发展政策，各级政府没有承认社区居家养老的非营利组织地位，扶持社区居家养老服务的优惠政策不完善，本应政府负责提供的场地、设施转由社区居家养老服务投资者自行解决，民营资本投资风险极大，根本不愿参与社区居家养老服务，推进社区居家养老服务工作步伐缓慢，看起来似乎一片朝阳的社区居家养老服务业在前景与现状之间陷入了“自相矛盾”的尴尬境地。二是资金来源方式单一，资金严重短缺。我省各级财政对社区居家养老服务资金投入严重不足，目前省市开展社区居家养老服务试点项目所需经

24、费全部来源于福利彩票公益金和乡镇（街道）、社区的配套投入，各级政府对推进社区居家养老服务普遍没有专项经费预算和投入。经费的缺乏，致使基层参与建设、培育发展的积极性不高，建成投入使用的服务机构和场所极少。社区居家养老服务对象大多局限于最困难、最需要帮助的空巢高龄老年人家庭，而无力顾及数量占绝对多数，身体尚好，有一定自理能力的老年人需求，而且服务内容少、服务层次低，大多围绕那些有安全隐患的困难老年人开展防范性的保障服务，无力开展旨在提高和改善社区老年人生活的高质量、多样性、个性化的服务项目。三是基础设施不到位，严重影响社区居家养老服务的开展。据2010年对云南6个县（市、区）1200名老年人的问卷

25、调查统计结果显示，认为在居住的社区发展养老服务很有必要的占82.2%，有必要的占11.3%。受早期规划等诸多因素的制约，目前大多数社区普遍没有居家养老服务设施，政府又没有进行必要的社区公共资源整合，绝大多数社区既无固点场所又无费用租赁场地来开展社区居家养老综合服务。据调查，不少社区只能向社区老年人提供一些棋牌、电视、图书等休闲娱乐服务项目，在社区开展老年饭桌或送餐、日托照料、陪同看病、帮助日常购物、家政料理等很受社区老年人欢迎的服务项目不足5%，可见目前社区居家养老服务供需矛盾非常突出。表2-1 养老服务供需情况社区养老服务项目需要（%）本地有（%）用过（%）1街道、社区老年公寓41.42.5

26、0.82社区养老服务中心（站）683.55.33社区卫生服务中心（站）40.920.99.14日托照料403.515家政料理38.718.415.26社区医疗保健49.635.19.57社区康复护理4716.87.48聊天解闷、精神慰藉41.55.43.59老年人服务热线41.53.50.710老年饭桌或送餐40.26.53.311陪同看病45.41.70.312帮助日常购物43.71.60.7数据来源：2010年云南省老龄委对云南6个县（市、区）1200名老年人进行的问卷调查统计结果四是社会中介组织和服务平台培育不力，影响了居家养老服务业的培育和发展。目前我省只有为数不多的为老服务中介组织，

27、专业从事居家养老的组织和机构一家都没有，部分社区在开展居家养老服务时只能简单依靠家政公司来服务。由于缺乏必要的养老服务专业知识和技能，服务水平较低、公共信誉不高，严重影响了居家养老服务业的培育和发展。只有昆明市盘龙区成立了社区居家养老信息服务中心。由于缺少必要的公共服务平台，使供求双方交流不畅通、信息不对称、缺乏互信度，也导致服务提供者难以准确了解居家老人的真实需求，难以准确把握服务项目的定位，基于风险意识，也不敢过多涉足社区为老服务业；居家老人甚至包括政府部门了解和沟通服务提供者的信息、渠道十分有限，难以通过服务平台从市场中寻找中意的服务提供者。五是专业从业人员不足，制约社区居家养老服务工作

28、的深入开展。目前全省尚没有专业的社区居家服务业务培训机构，社区居家养老服务人员大多是大龄下岗失业人员或农村务工人员，文化素质普遍较低，又未经过系统的业务培训，其业务技能往往只能应付一些较简单的生活料理和家政服务，难以应对不同层次、不同特点老人的多样需求。尤其是社区老年人对自身生活质量要求的不断提高，对高素质的专业服务人员的需求也将日益迫切。专业服务人员严重匮乏的现状将制约社区居家养老服务档次和功能的提升，进而制约服务工作的深入开展。据2010年云南省老龄委对云南6个县（市、区）1200名老年人进行的问卷调查统计结果显示，对目前社区开展为老服务质量和水平的满意程度如图2-1所示，很满意占11.7

29、%，比较满意占25.7%，一般占15.4%，不太满意占36%，很不满意占11.2%。而相对满意的人数比例还不到40%，因此社区服务需要在服务质量和水平上进行改进和提高。图2-1 目前社区开展为老服务质量和水平的满意程度六是社会对居家养老服务工作尚未形成共识。一些职能部门和社区管理服务部门对未富先老的前提下开展和加强社区居家养老服务对满足养老服务需求、提高人民生活质量、构建和谐社会的重要性、必要性和迫切性认识不足，培育发展社区居家服务的积极性不高。受传统生活方式和过去计划体制下国家一手包的影响，居家老人普遍没有形成“花钱买服务”的生活理念和消费习惯，部分居家老人因长期固封于家中，对上门服务人员多

30、存有戒心和顾虑，甚至拒绝接受服务。受传统世俗观念作祟，相当一部分人认为服侍老人又脏又累，低人一等，不大愿意从事为老服务业，不少下岗失业人员宁愿在家待着，也不愿从事居家养老服务工作岗位。由于这些误解、偏见难以短期消除或转变，也对居家养老服务工作的推进带来一定程度的困难。（六）老龄工作机构目前，云南省老龄工作委员会由省委宣传部、省发改委、财政厅、人力资源和社会保障厅等29个部门为成员单位，主任由分管副省长兼任，下设省老龄工作委员会办公室（由省民政厅代管）。省老龄办设综合处、宣传调研处和组织联络处三个处级内设机构，没有专门的老年科研和维权工作机构，人员仅17名；目前全省共有老龄工作专职人员1497人

31、，占老年人总数0.29%，人数最多的昭通市有205人，最少西双版纳州仅有11名专（兼）职人员，全省乡镇（街道办事处）和行政村共有2365名专（兼）职老龄工作人员，且95%以上为兼职。一是老龄委成员部门条块分割，缺少协作。各级老龄委是虚设议事协调机构，不是政府的职能部门，组织老龄委成员单位进行决策、会商、联动、投入、督查和激励等工作机制作用不明显，成员单位各司其职，看起来分工明确，但由于部门条块分割，造成各职能部门对老龄工作许多新情况、新问题不敏感或不予重视，新的工作内容不断产生而不能及时明确分解到相应部门，缺乏有效的监管问责制度，导致政府对老龄部门工作职能的缺位。二是老龄工作机构缺乏权威性，协

32、调困难。各级老龄办作为老龄委的办事机构，履行着综合协调、参谋助手、督促检查的职能作用，务虚工作多，缺乏刚性的部门职能和行政资源，且涉及老龄工作的各项职能都分散在老龄委各成员单位，设在民政部门的各级老龄办很难去综合协调，更难以督促检查老龄委其他成员单位的工作，本应在养老服务建设中发挥主导作用的各级老龄办没有起到整合资源、推进工作的作用。三是县乡两级老龄工作机构编制不足、力量薄弱。目前我省绝大多数县级老龄工作机构为民政部门的内设机构，编配人员少、专职人员少，且大多为参公管理或事业编制，普遍存在人员素质不高、工作水平较低等问题。由于老龄工作机构人员编制有限，工作经费困难，不少地方老龄工作机构仅停留在

33、一般事务上，无法、无力、无权对整个老龄事业进行有效管理、有力推进。（七）涉老社会组织我省城乡基层涉老社会组织中以老年人协会、老年大学、老年人体育协会、老年诗词书画协会、老年科技工作者协会为主体。截止2009年底，我省基层老年人协会共有15111个，会员230余万人；城乡老年学校1660个，在校老年人30余万人，平均每年受教育老年人数达100余万人次。老体协、老科协等城乡基层涉老社会组织充分利用其安排活动程序简化、活动规模适度、活动场所好选、活动费用开支不大、群众参与方便的优势和特点，举办了大量的、适宜基层需要的、低成本的、形式多样的、健康有益的、喜闻乐见的大众性、高效能的文体教育和为老服务活动

34、，已成为满足广大老年人文化生活需要、提高精神文化品质、传习传统民族文化、老年人互帮互助的重要平台。存在的主要问题：一是城乡基层涉老社会组织自我管理、自我服务、自我发展能力较弱，募资能力差，资金保障困难问题尤为突出，已严重地影响到其正常活动；二是缺乏必要的活动场所和活动器材，设施设备简陋，为老服务内容单一、服务水平不高，为老服务的覆盖面较窄，老年人参与的积极性不高，平台和辐射作用没有得到充分发挥；三是城乡基层涉老社会组织班子不够健全，制度不够完善，运营能力和水平较低，加之经费短缺，在诸如法制宣传、老年维权、老年教育、调解纠纷、文化娱乐等方面，城乡基层涉老社会组织的作用和老年人互助服务的优势还没有

35、得到充分发挥。（八）老龄产业随着老龄人口的日渐增多和人民生活水平的提高，老龄产业作为一个跨越多行业的特殊产业，几乎涉及现有的各个行业，老年人为了改善老年生活，越来越愿意为养老服务和产品买单，专门为老年人消费服务的“银发经济”应运而生，庞大的老年群体已成为一支重要的“消费大军”。从市场反馈情况看，老年人对旅游市场需求最大，其次是老年保健食品、医药、医疗保健、生活用品及娱乐用品等。社会对老龄产业的认知普遍还停留在投入大、风险高、回报少、公益性强的阶段，整个产业难以形成规模效益；目前全省在老年产品开展和投入上，涉老产品更新慢、样式少，并且高科技、新产品几乎放弃了这一市场。加之政策法规不完善，覆盖面不

36、够广，尽管政府在发展老龄产业上给予了很多政策支持，但还是无法满足快速增长的老龄人口的需要，也不能广泛覆盖，使我省老年用品供应与老年消费者需求对接明显不足，同全国大部分地区一样，老年消费市场仍未形成。综上所述，影响和制约我省养老服务发展的困难和问题很多，概括起来主要表现为：一是发展养老服务的市场定位不准、发展方向不明。早在十年前国家就针对人口老龄化发展形势，明确提出了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务发展模式，党的十七大提出大力发展适度普惠型老年福利事业的思路。实际工作中，我省在发展养老服务方面规划滞后，在政策扶持、制度设计、经费投向上存在着重国办养老福利机构和农村敬

37、老院建设，轻民办养老机构和社区居家养老服务的扶持，严重制约了民办养老机构和居家养老服务的发展。二是发展养老服务政策不配套、制度不健全、落实不到位。目前，我省老年社会保障制度和老年医疗保障等制度还很不完善，覆盖面窄、保障水平较低。城乡最低生活保障制度、城乡居民养老保险和贫困、高龄、失能老人养老政府补贴制度不够规范甚至空白，商业性老年保险产品开发和养老行业市场难入，运营规范、服务监管制度滞后，还没有充分考虑老年群体特殊性，难以适应加快发展的养老市场需求。尽管国家和省相继出台了一些涉及用水、用电、用地等方面的优惠政策，还没有出台在扶持民办养老机构和社区养老服务的“公建民营”、“民办公助”、政府购买服

38、务等相关配套政策，民办养老机构普遍申请不到国家的养老机构建设项目和补助经费，已有的优惠政策难以落实，很难吸引民间资金投资兴办养老机构，运营和管理上举步维艰。三是政府投入严重不足，养老服务基础设施薄弱。多年来我省各级政府对养老服务投入资金严重不足，国办养老福利机构和农村敬老院数量偏少、规模较小，基础设施设备十分简陋；民办养老机构和社区居家养老服务方面没有得到应有的政府鼓励、支持资金，有限的政府财政资金没能真正发挥好引导、“放大”作用，社会使用效益不高，本应优先发展的惠及绝大多数老年人的社区居家养老服务机构和设施建设供给严重不足。各类养老机构日常运营管理经费严重不足，大部分养老福利机构和农村敬老院

39、正常运转困难，已成为当地政府和民政部门的沉重负担。四是政府没有真正履行培育市场、行业监管的主导作用。由于政府相关部门对养老机构在市场准入、行业指导、运营监管等方面的缺位，没有形成统一的行业服务标准及规范，养老服务机构基本上处于自由放任状态，行业自律非常欠缺，相关部门对养老机构难以进行服务质量的评定和监控，对服务的监管和纠纷的处理还很不规范。政府对社会中介组织培育不力，养老服务行业在横向沟通交流和对上反映诉求方面渠道不畅。政府没有搭建必要的养老服务信息平台，服务供求双方信息不对称、缺乏互信度，严重影响了养老服务业的培育和发展。五是基层老龄机构编制不足、人员素质不高、工作水平较低。由于县、乡两级老

40、龄机构人员编制有限，大多无专职人员，不少地方老龄工作机构普遍忙于一般事务，无权、无法、无力对养老服务业进行有效管理。公办养老福利机构和农村敬老院普遍存在缺乏必要的人员编制，且工资待遇较低，难以吸引管理服务人员。六是养老服务市场供求结构性矛盾十分突出。随着经济社会的快速发展，不少老年人特别是一部分高收入、高学历的老年群体迫切需要能够提供多层次、个性化、专业化的养老服务，但由于政府培育、引导不到位和土地、税收等政策制约，目前我省养老服务机构在选址建设上难度大，中高端新产品的供给极度缺乏，现有的民办养老机构大多和公办养老福利机构争夺中低端养老服务市场，同质化现象严重，不能为老年人提供多层次的、适销对

41、路的养老服务产品，养老服务市场供求结构性矛盾十分突出，致使养老服务理论上可期待的潜在市场与现实中形成的实际消费市场反差极大。七是养老服务从业人员专业化程度不高，服务水平较低。现有的养老服务从业者大多是进城务工的农村妇女和城镇下岗再就业人员，文化水平普遍较低，由于劳动强度大、工资待遇低，工作不稳定，从业人员不愿也无钱自己出资培训。中高端养老服务机构的缺乏，加上行业从业准入制度的政府强制缺失，在客观上影响了养老从业者队伍的专业化、职业化进程，低端养老机构的大量存在，难以吸引专业养老护理人才，投资经营者从节省成本的角度也不愿意出资培训服务人员。我省开设养老服务专业课程的高校和培训机构极少，高中级养老

42、服务人才培养渠道匮乏，且动力不足，不能满足养老机构提质增效的用工需求。八是老年群众大多还没有养成适应人口老龄化加速发展形势的养老和老年人支出结构消费观念。由于社会保障制度不健全，老年群体收入普遍不高，养老物质准备不足，加之老年人“养儿防老”的传统养老观念严重，老年人养老大多依赖子女，老年消费上又重积累、轻消费，重子女、轻自己，本就有限的老年消费能力又有明显的向二代、三代传递的现象普遍存在，因此，老年人还没有形成“花钱买服务”、优先满足自身养老需求的生活理念和消费习惯，生命生活质量不高。如果被动等待培育发展老年消费市场，还需要相当长的时间。二、推动云南养老服务体系建设的总体思路及目标（一）指导思

43、想以科学发展观为指导，立足云南省情，围绕全面建设小康社会和构建和谐社会的战略目标，坚持“党政主导、政策扶持、社会参与、全民关爱、市场推动”的原则，构建全省城乡养老服务体系，提升养老福利、服务水平，通过体制机制创新加快推进养老服务社会化，建立服务方式的多元化、投资主体的多样化、居家养老普及化、机构养老设施完善化、服务队伍专业化、服务水平标准化的覆盖城乡的养老服务体系。以现代养老服务产业链的建设，推动现代服务产业大发展，使其成为云南新的经济增长点。（二）发展目标“十二五”末期，全省基本建立起以居家养老、社区照顾、机构供养相结合的，布局合理、规模适度、功能完善、覆盖城乡的新型养老服务体系。初步建构起

44、结构合理、门类齐全、管理规范的老龄产业发展体系；逐步建立起基层组织健全、精神文化生活丰富、社会参与广泛、合法权益有效保障的老年社会管理体系；加强和完善与经济社会和人口老龄化发展要求相适应的、职能明确、协调（行政）高效的老龄工作体系。2011-2013年末。全面启动云南城镇居家养老服务覆盖工程，三年建设促进覆盖率达50%以上，使城镇社区老年人在家里就能享受到政府及社会提供的基本服务，包括：送餐、日托、日常保健等。全面启动云南农村乡镇级老年服务中心建设工程，三年基本实现全省农村每个乡镇都有包括医疗保健、文化娱乐、应急救护等基本老年服务体系建设。国办养老机构100个以上，床位20000张以上。民办养

45、老机构300个，床位30000张。农村敬老院床位数达到35000张。基本构建起云南城乡养老服务体系。2014-2015年末。形成政府引导、社会参与的老年服务体系建设热潮。全面实施云南城镇居家养老服务全覆盖工程，“十二五”末实现居家养老服务覆盖率100%，建立起完善的居家养老服务体系。全面启动云南农村村级老年服务中心建设工程，“十二五”末实现农村每村都有健康、娱乐、医护等服务的老年服务中心。国办养老机构达130个以上，床位数30000张以上；民办养老机构150个以上，床位数37500张以上。农村敬老院床位66000张以上。构建起较为完善的云南城乡养老服务体系。目标要求：力争达到一个“全面”、四个

46、“优”一个全面是五年内实现城市居家养老服务全覆盖，基本做到全省主要城市居家养老全面完成“小饭桌和日托”基本服务。四个优：一是服务结构优化，即服务体系按需求层次、种类、方式的结构进行优化。根据老年人的需求差异，大力发展社区服务设施和网点，因地制宜地发展各种人性化和个性化服务；要加快推进老年服务基础设施建设，着力建设一批设施齐全、功能完善的养老机构，提升机构养老床位比例，满足各个阶层老年人的需求；二是服务优质，提高老年服务机构质量和服务人员素质，热心地为老年人提供优质、高效、便捷、温馨服务，让老年人幸福地安享晚年；三是项目优先，按照规划优、起点高、功能全、力度大、速度快的要求，把养老服务项目的建设

47、优先摆上重要位置，在土地、资金、税收等方面统筹安排，使老年项目优先落实到位；四是养老优待，各级政府、各个部门和社会各个方面都要把做好养老服务工作看作是一项“雨露工程”、“民心工程”，为养老服务制定优惠政策和提高优待标准，更好地保障和提高老年人的物质和精神文化生活。（三）服务体系建设的基本原则1、坚持以人为本、和谐发展原则。按照科学发展观的要求，一切以满足老年人不断增长的物质文化生活需求作为老龄事业发展的出发点和落脚点，坚持“六个老有”，最大限度地实现好、维护好、发展好广大老年人的根本利益。以维护社会公平、保障社会和谐为出发点，以基本养老服务均等化为目标，重点关注高龄老人、空巢老人、失能老人等特

48、殊老年人群体，充分考虑城乡、地区之间经济社会发展差异，统筹兼顾，逐步缩小城乡老龄事业发展差距。2、坚持突出重点、优先发展原则。按照以满足老年人不断增长的物质文化生活需求作为老龄事业发展的出发点和落脚点，注重养老服务事业薄弱领域，突出重点，科学规划，优先发展。 3、坚持与老龄市场需求结构相适应原则。适应城乡不同层次老龄人的需求，注重需求层次的把握，点和面的把握，地区收入水平差别把握，因地制宜，分类建设。4、坚持与市场主导的社会化养老相结合原则。从维护公平和正义的高度，合理分配社会养老资源，提高老年福利水平，确保城乡老年人共享经济社会发展的成果。与此同时，为满足不同需求层次老年人的多方要求，推动市场化服务体系的建设，促进养老服务产业链的形成和发展。5、坚持品牌带动、规范运作的原则。积极引导和鼓励社会力量投资老龄产业，带动形成一批生产老年用品和提供老年服务产品的龙头企业，打造一批老龄产业知名品牌；完善老龄服务体系相关行业标准和服务规范，建立老年用品和老年服务产品的质量、规格和标准体系。（四）建设思路1.云南养老服务体系总体建设思路