@走在十字路口的农村信用社改革一个中期评估.doc

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1、2005 年第 10 期 南 方 金 融 No.10 2005（总第 350 期） South China Finance General No. 350 走在十字路口的农村信用社改革：一个中期评估 陆 磊 （中山大学管理学院，广东 广州 510275） 摘要：本文通过分析认为，农村信用社改革两年以来，尽管其财务状况明显好转，但这与实现提高农村 金融效率、完善农信社法人治理的最终目标并不必然相关； 从已往历程看，农信社改革遵循了一条自上而下 与中间推动相结合的路径，一定程度上忽略了农村金融需求；由于改革基本方略的矛盾及利率政策等安排， 农信社能否成为真正的“社区”金融机构值得怀疑，而合作制与股

2、价合作制的发展则有赖于增量改革。最后， ， 本文建议将银监当局的合作金融监管部门彻底转换为“农村金融监管部” 及早确定规范省联社的发展方向， 同时中央银行支持改革应从票据转向注资加市场化重组。 关键词：农村信用社；金融改革；农村金融；金融监管 中图分类号： F832.35 文献标识码： A 文章编号：1007-9041-200510-0005-07 自 2003 年 8 月 18 日农村信用社改革八省试点启动 和农村信用社的积极性，从上而下的改革演化为多层以来，至今已经两年，其间随着改革在 2004 年 8 月在其 次推动。根据规则，央行票据视信用社增资扩股、不良余 21 个省区的推广，农村信

3、用社改革已经成为农村金 贷款比率和管理机制等情况而定，应该说具有一定的融体制改革的核心环节。试点是需要总结阶段性经验 “等价交换”性质，但真正可供短期观测的是增资扩股和反思操作中的教训的，目的在于推动今后的改革朝 与不良贷款等财务指标，而治理结构等定性机制是需着正确的方向前进。就当前的改革而言，农村信用社的 要经过长时间经营检验才能见效的。更进一步看，无论总体财务状况出现了明显好转，全行业从严重的资不 从理论还是实践看，增资扩股与良好的法人治理及内抵债走向正的资本充足率，盈利水平迅速提高，不良资 控机制并无直接关联，这无疑可能导致各地着力于采产余额和不良率均大幅度下降。所有的情况显示，农村 取

4、各种措施增资扩股，疏于真正的法人治理结构改革，信用社全行业面临着欣欣向荣的局面。恰如银监会所 或者通过形似神非的“三会”设置换取中央银行票据。总结，两年改革试点所获得的基本经验在于：改革调 就此，一种认识是，农村信用社改革毕竟不同于国有银动了中央、地方、农村信用社自身和投资人的多方积极 行改革，中央的资金投入是具有等价交换性质的，而国性；改革实行了把总体目标分解为阶段性目标的基本 有银行改革是具有不确定性的先期投入，似乎农村信方法，并取得明显成效；改革实行了多元化模式，给各 用社改革模式优于国有银行。但是，恰恰由于针对农村地方以选择权；省级政府的支持；中央各部门的协调。 信用社的中央银行资金投

5、入实际上并不具备类似汇金 经济体制改革自有其客观规律，任何体制调整都 介入后的利用所有者身份推动整体股份制改造或引进必然存在种种外部和内部矛盾，考虑到各种经济主体 战略投资者安排，甚至不具备资金投入后的监督控制，的不同利益取向及其冲突，根据从国有企业产权改革 因此，花钱后的机制产出具有较大的不确定性。到国有银行压缩不良贷款的 20 年历史经验，一旦所有 第三，从两年的改革情况看，包括组织形式、分配的指标全线飘红，我们反而有必要认真反思其中可能 制度、用工制度在内的表层体制变化已经出现，但是，存在的现实的及潜在的问题。 困扰农村信用社发展的深层次体制抉择问题依然没有 第一，改革的阶段性成效是否与

6、改革的总体目标 被真正触及。其中，农村信用社是寻求规模化还是社区相一致，是否存在步骤与目标相偏离的情况，由此可以 银行，是股份合作还是股份制，甚至什么叫真正意义上引申，是否存在优化改革举措的可能性。 的支持 ， “三农” 均受到各地经济、金融和信用环境的左 第二，花钱买机制是农村信用社改革中首次提出 右，因而没有定论。问题是，不同性质的机构适用于不的操作机制，正是基于这一安排，改革激发了地方政府 同的法规、监管模式及其他外部制度安排，这就导致了收稿日期：2005-07-27作者简介：陆磊（1970-），男，江苏人，博士，研究员，供职于中山大学管理学院。 5 理 论 研 究 南方金融2005 年

7、第 10 期我们的改革目标只能是笼统地设定为“让农信社更好地 目标在于两个基本层面：一是通过来自中央和地方两发挥农村金融主力军作用和联系农民的金融纽带作用， 层次的财务扶持及政策安排，推动农村信用社减负增促进农业、农村经济发展，促进城乡一体化和农村全面 效。毕竟我们可以观察到，在八个试点省份不良贷款余 。小康社会的建设” 但是，农信社今后可能发展成怎样 361 额下降 391 亿元中， 亿元来自央行票据置换，依靠的格局，出现怎样的模式，如果是多元模式，则各自适 自身积累消化的因素仅占 30 亿元，这说明了政策因素用怎样的管理体制均是缺乏前瞻性规划和安排的。 的重要性。二是通过多元化、多模式改革

8、寻求适合当地 第四，回顾改革进程可以发现，改革中的一个关键 经济和金融特点的农村金融格局，如江苏省普遍实行性隐含安排是参照银行监管制度设计信用社制度，事 了农村商业银行模式，浙江省则以农村合作银行为主，实上，对于真正意义上的合作金融而言，由于存在股权 其他大部分地区致力于以县为单位统一法人。然而，我上的进退自由机制，资本充足率是无关紧要的；这就 们关心的并不是信用社的财务状况，而是由此所带来导致了信用社的股本必然具有较大的波动性。另一方 的农村金融体制的现实与潜在转变。正如黄菊副总理面，中央银行票据却是一次性投入而不具备抽逃的任 在两年前的农村信用社改革试点省（市）负责同志座谈何可能，那么，在

9、这样的权利不对等安排下，如何真正 会上的讲话所指出的，改革重点是解决产权和监管体应对局部性金融风险至今缺乏前瞻性考虑。 制两大问题，通过信用社管理体制和产权制度改革，把 综合以上四个基本问题，农村信用社改革实际上 信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织依然处于十字路口，当前所做的一切仅仅是改革的第 入股，为农民、农村和农业经济发展服务的社区性地方一步通过多样化手段改善农信社的财务状况，法 金融机构。这意味着，拥有良好的治理结构，并能高效人治理结构改革、后续监管和风险化解手段、从信用社 率服务于“三农”才是农信社改革的总体目标。演化出的多种农村金融机构组织形式在体制上的差别 毫无疑问，一

10、个好的阶段性改革目标至少应该满化设计等均依然缺乏真正系统性的规划。因此，尽管改 足以下三个条件：一是相关性，即阶段性目标与总体革取得了较大的阶段性成果，下一步改革的艰巨性将 目标间存在较大的相关性，或者是总体目标的组成部远远大于以增资扩股、置换不良资产为主的财务重组。 分；二是可操作性，即阶段性目标是一个时期内改革我们需要的是具有新的运行机制的农村金融组织，但 者存在通过相应的转型安排实现这一目标的现实性；即使就什么是真正的 ， “新机制” 至今仍缺乏完备的认 三是可测性，即阶段性目标必须是可以通过若干定性识。 或定量指标加以衡量的。由此出发，我们发现农村信用 一、改革的阶段目标与总体目标的关

11、系 社改革的目标设计遵循以下逻辑：农信社自身状况的 从改革的进展看，阶段性目标已经实现。目前，各 好转是阶段目标，以此可以实现提高农村金融效率的省普遍成立或正在筹建省级联社；全国已有 19 家农村 总体目标。问题在于，这一逻辑并非完美无缺，农信社 23合作银行和 8 家农村商业银行开业， 家农村合作银行 自身经营管理状态并非其支农效率的充分条件，相反，和 1 家农村商业银行进入筹建程序，预计到 2006 年全 改革安排本身可能导致某些负面激励，以至于阶段性国将有 150-200 家农村商业银行或农村合作银行；164 目标与总体目标之间出现路径上的偏差。个县完成了以县为单位统一法人，另有 204

12、 个县获准筹 首先看相关性。如果我们进一步细节化分解农信建，预计全国将成立 1700 家左右统一的县级法人。对 社改革的若干目标进程可以发现，改革的阶段性目标八个试点省份的农村信用社，财政部门共减免营业税 首先应该是产权制度和监督管理体制的完善，以此形16.9 亿元、所得税 16.3 亿元。截至 2005 年一季度，中央 成治理结构完善的“农村”金融机构，最终成为服务于银行共计对 916 个县发行专项票据置换不良资产 595 亿 社区的地方性金融机构，才能真正实现促进农民增收、元，并对吉林省农信社发行专项再贷款 1.2 亿元。就改 推动城乡协调发展。这是因为，我国处于经济快速发展革的成效而言，

13、根据银监会公布的数据，截至 2004 年 和农村产业化和城镇化时期， “三农” 实际上， 的定义是底，试点的八省农信社增资扩股 367 亿元，资本充足率 存在一定歧义的：什么是农业固然无可非议，但什么达到 8.7，不良贷款余额和不良率实现双降，分别下 是农民，什么是农村经济，在城市化进程中不可能作出降 391 亿元和 13.3 个百分点，全国信用社共实现盈利 准确的静态定义， “社区” 因此， 是最好的界定。无论农104.62 亿元。 2005 年 6 月底， 到 初步估计全国农信社的 村商业银行、合作银行或信用社，均必须服务于社区。资本充足率可望达到 3，盈利达到 93 亿元。 然而，单纯的

14、财务状况好转并不能把农村信用社改造 从上述各项财务指标看，农村信用社改革无疑取 为真正的社区金融机构，因竞相给乡镇企业贷款所导得了较大进展。或者我们可以认定，两年改革的阶段性 致的历史包袱问题依然存在于当前的农村信用社经营6南方金融2005 年第 10 期 理 论 研 究 模式中。根据笔者对江西、湖北和湖南等若干中部省份 改革的真正推动者是国家，因而无论是财政还是央行， 的调查，由于农村信用社改革的阶段目标之一是增资 均真正具有推动国有银行改革的激励。在农村信用社 扩股和降低不良贷款，追逐大户、以放贷争取其入股， 改革中，所有者的改革激励呈现明显的地区差异 在农业地区放弃针对农时的短贷、尽可能

15、发放中长期 在东部的江浙地区，各类经济主体积极入股，并推动信 贷款以维持信贷质量的优良等行为扭曲现象比较普遍。 用社向股份制商业银行或合作银行的方向发展；但是 比如，在中部某市的 11 个县（区） 12 的调查表明， 家县 在中西部地区，行政推动的痕迹明显强于市场推动。一 级联社的 120 个信贷大户贷款余额在 2004 年出现显著 种观点认为，贫困地区的农户因知识、能力限制而不具 增长，新增贷款增长 119，信贷余额增长 99，远远 备真正作为所有者参与金融机构监督管理的能力。但 超过同期全市农信社贷款总额的增长，大户贷款的总 是我们不能忽略的是，贫困地区的信用社经营者也恰 额占全部 12

16、家农联社贷款总额，也从 2003 年的 6 上 恰同样受教育程度相对不高，因此，发达和欠发达地区 升到 2004 年 11.9；而同期小额农贷增幅只有 10.07， 的所有者经营者知识、能力配比不会存在质的差别， 明显低于全部贷款增幅近个百分点。在小额农贷中， 均具有信贷需求、监督需求和参与民主管理的需求。因 剔除央行支农再贷款因素，信用社自筹资金发放的小 此，从操作性角度看，政府和监管当局所要做的工作不 额农贷与大户贷款基本持平。这说明改革出现了负向 是呼吁增资入股，而是提高信用社的透明度；不是继 激励，原因在于发放大户贷款是争取大户投资入股最 续站在内部人角度做大做强信用社，而是站在所有者

17、 便捷的方式，但同时也是偏离社区金融方向的开始，更 角度推动所有者监督经营者规范信用社操作。换言之， 是重蹈乡镇企业信贷历史包袱覆辙的开始。毕竟，一旦 只有政府真正成为农户的代言人，农户才能真正成为 大户遭遇经营风险，信用社的损失要远远高于小额信 信用社的所有者。恰恰因为这一点很难，因而信用社改 贷。当然，一个个案似乎无法说明全局，但是，各地在 革才注定是一项长期的、艰巨的系统工程。 增资扩股过程中出现的承诺股息、承诺优惠利率贷款 第三看可测性。从目前披露的信息看，所有的测度 等行为无不与信用社通过增资扩股完善治理结构，以 指标均集中于信贷增量、存款增量、不良资产余额和比 及规范化的信贷风险定

18、价管理相违背。特别是，一些省 率、资本充足率、盈利等银行业财务指标。这里的前提 份在短期内奇迹般地完成了增资扩股工作，除了使人 是，银行业的体制是稳定的，财务指标才能成为衡量经 惊叹政府的行政动员力之外，不得不怀疑所募股权的 营者绩效和组织行为优化程度的必要指标。但是，在信 内在持股动因，也不得不担忧法人治理结构完善的可 用社改革时期，考虑到透明度、监管被监管者距离等 能性。恰如 ， “子不语怪力乱神” 任何不符合经济学常识 一系列因素，真正的可测性指标应该转化为财务公开 和客观规律的行为必然经不起实践检验。农村信用社 程度、大户关联贷款比重、资格股东信贷可得性、高管 改革的艰巨性是众所周知的

19、，任何指望在 1-2 年完全改 人员聘用方式等定性指标和人均费用、资产费用率、社 变全国农村金融现状的想法必然陷入改革的浪漫主义 区信贷占比等定量指标。任何银行从业人员均十分清 泥潭事实是，撇开体制不谈，即使从信用社的人员 楚，由于信贷交易的跨期性和信用的异质性，以及商业 素质提高到起码的金融产品开发、风险管理乃至计划 银行通过企业贷款派生存款的天然属性，从存贷增量 资金、贷后管理系统等基础设施建设都将经历一个较 到不良贷款比率，从盈利到资产规模均是可以在短期 长的发展阶段，给信用社一点时间以固本培元毕竟比 “创造”出来的，而金融机构素质是不可能在短期内发 好消息要好得多。 生质的改变的。因此

20、，我们对阶段性改革成果的评估主 因此，即使信用社改革的确以财务状况的好转为 要地不应该观测财务指标，而应该对其真实素质进行 特征，但是如果偏离了农村金融效率提高、农村信用社 评估。 法人治理结构完善的最终目标，那么阶段目标与总体 对中部某省的调查可以显示上述某些定性和定量 目标的最终相关性是值得怀疑的。 指标。 其次看可操作性。实际上，如果改革的阶段目标 表 1 中部某省县域金融机构资金来源与运用比较 偏离于总体目标，则其是否可操作本身已经成为一个 单位：亿元、 无须讨论的问题。但是，我们仅仅担心阶段目标出现异 2001-12-31 2002-12-31 2003-12-31 2004-12-

21、31 化，而不是全盘否定其与总体目标间的关系，毕竟财务 县域各项存款余款 981.45 1153.98 1350.65 1586.78 其中各行社（含邮储） 状况良好总比呆坏账居高不下要强。问题是，谁真正具 313.17 374.18 462.50 551.68 上存资金 有使金融机构财务状况改善的初始推动力？无疑应该 县域各项贷款总额 740.71 815.28 883.38 977.93 是所有者而不是其他任何人。从横向对比看，国有银行 其中农业贷款 106.06 136.15 172.97 198.03 7 理 论 研 究 南方金融2005 年第 10 期 从 农 村 地 区 信 贷 可

22、 得 性 看，2001-2004 年 该 省 县 的平均贷款额度偏大，追逐大户依然是信用社的主要域金融机构上存资金占各项存款总额的平均比例为 经营方向。33.34，而同期全省县域金融机构农业贷款占各项贷 总之，农村信用社财务状况的好转与农村金融状款总额的平均比例为 17.71。2001-2004 年全省县域金 况的改善之间并不存在必然的相关性。真正的阶段性融机构平均发放农业贷款额仅为同期各金融机构平均 改革成果评估必须建立在信用社对所有者透明、行政上存资金总额的三分之一。 当局保护并支持中小农户股东的基础上才可能客观而 表 2 中部某省金融机构农业贷款结构情况 公正，从而对信用社经营者构成真正

23、的正向激励。 单位:亿元 二、改革推动的自上而下、中间推动与自下而上 指 标 2001-12-31 2002-12-31 2003-12-31 2004-12-31 任何改革都是一种激励机制的引进，但改革本身 短期农业贷款 140.1 174.77 221.17 254.60 也是需要激励的。总结多年改革的经验，似乎是自上而 其中：农户小额信用贷款 16.06 53.37 78.49 94.71 下式的改革较难成功，原因是牵涉利益格局，而必然遭 农业中长期贷款 100.75 106.11 113.92 112.30 遇来自各方面的阻力；自下而上式的改革比较容易成 农业贷款合计 312.93 354.76 411.54 461.61 功，原因是改革主体自身存在某种改革意愿。但是，如 这种农村金融剩余大量流出的结果是农民的贷款 果深入观察改革成功的基本动因可以发现，改革的成需求得不到满足。尽管信贷投入日益成为支农主渠道， 功与否与自上而下还是自下而上并无直接关联，真正根据对该省 1100 户农户的抽样调查，获得金融信贷支 起作用的是参与改革的主体因改革受益还是受损。最持.