行政学考纲拓展.doc

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1、一、公共行政理论与方法1、基本概念及概念分析行政的涵义：行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。科学理解行政的涵义：要明确行政与国家的关系：行政是国家的行政，是阶级的行政，它是为实现国家的社会目标和统治阶级利益进行活动的，是阶级统治的一种工具，世界上没有脱离国家的行政，也不存在超阶级、非政治性的行政。要明确行政与管理的关系：行政是管理的一种，是有特定意义的管理，只有通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。研究对象和研究内容行政管理的研究对象是行政现象，它是研究行政现象、行政过程内在本

2、质联系的科学。行政管理的主要内容包括：行政管理的权力主体；行政管理的内容和过程，包括行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节；行政效率与行政改革。2、理论源流、主要观点、代表作及代表人物（一）行政管理学的产生时期（早期公共行政研究时期）19世纪末威尔逊：研究重点放到政府行政管理方面；纯洁政府的组织机构，提高行政效率；三权分立不符合实际，政治与行政两分法才正确；两大支柱：政务官、文官。古德诺：否定三权分立，代之以政治与行政两分法；行政学使用标准问题；排除政治因素，文职官员区分为政务官和事务官，后者在政治上中立。（二）科学管理时期（传统公共行政研究时期）19世纪末20世纪30年代

3、泰勒（管理技术学派）组织管理逻辑：工厂中主要问题是劳动生产率低下；途径：不仅在于解决劳动力问题，更重要在于解决管理问题；工作制度，任务管理，标准化，报酬与工作成绩相联系；职能主义，应把计划与执行分开。亨利法约尔（一般管理理论）：企业的基本活动与行政管理的五项职能；注重加强企业上层的行政管理为目标，14项原则：指挥的统一性原则、等级系列原则、控制幅度原则、集权原则、责任原则、分工原则、纪律原则、命令的统一性原则、个别利益服从整体利益原则、报酬原则、秩序原则、公正原则、保持人员稳定原则、首创精神和集体精神原则；强调组织结构在管理中的重要性。马克斯韦伯（官僚科层组织理论）：官僚制是指政府为完成其任务

4、，由所需的权力、人员、职位以及工作程序所建立的一种层次节制的人事组织体制，由马克斯韦伯提出。官僚制主张分工原则、层级节制、法制化、制度化等原则，认为合法的权力是官僚科层制的基础。它意味着理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物。这一时期行政管理研究的主要代表人物及其论著有：怀特行政学导论、威劳毕行政学原理、费富纳行政学：三大行政教科书古力克：管理七职能说：POSDCORB，规划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。厄威克：八项组织原则，目标原则、相符原则、职责原则、层级原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。（目相职层，控专协明）（三）行为科学时期（修正公共行政研究时期）20世

5、纪30年代60年代发端：“霍桑试验”梅奥、罗特利斯伯格、怀特赫德开创行为科学人际关系学说的理论先河。四个阶段：工作场所照明试验。说明工作场所的照明只是影响工人生产率的微不足道的因素；由于牵涉因素较多，难以控制，且其中任何一个因素都可能影响试验的结果，所以照明对产量的影响无法准确衡量。继电器装配室实验。表明其他因素对产量无多大影响，而监督和指导方式的改善能促使工人改变工作态度并增加产量。大规模谈访。发现影响生产力的最重要因素是工作中发展起来的人际关系，而不是待遇和工作环境。接线板接线工作室试验。证明存在非正式组织并受其约束。以实验结果为依据主要提出三条原理：工人是“社会人”，不仅是“经济人”；企

6、业中存在“非正式组织”；提高职工满意度而激励其“士气”，实现提高生产率。西蒙（行为主义学派或逻辑实证主义学派）：要真正了解组织，就必须对每一成员的逻辑抉择加以研究；管理就是决策，决策是行政的中心（有限理性决策模型）；用动态的研究方法来研究行政。巴纳德（行为科学管理理论）：运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究（组织三种要素：明确的共同目标、协作的意愿、良好的沟通）；非正式组织理论，重视并创造条件发挥作用；权威接受论，权威来源和实质在于被命令者接不接受；组织平衡理论，贡献与满足。马斯洛（需要理论）：需要理论主要试图回答这样的问题：决定人的行为的尚未得到满足的需要有些什么内容？为此，马斯洛认为，

7、每个人其实都有五个层次的需要：生理的需要、安全的需要、社交或情感的需要、尊重的需要、自我实现的需要。前两者是低级需要，后三者是高级需要，高级需要是从内部使人得到满足，低级需要则主要是从外部使人得到满足。麦格雷戈(XY理论)：管理者关于人性的观点是建立在一些假设基础上的，管理者正是根据这些假设来塑造激励下属的行为方式。管理者对人性的假设有两种对立的基本观点：一种是消极的X理论；另一种是积极的Y理论。X理论：员工天性好逸恶劳，只要可能，就会躲避工作；以自我为中心，漠视组织要求；员工只要有可能就会逃避责任，安于现状，缺乏创造性；不喜欢工作，需要对他们采取强制措施或惩罚办法，迫使他们实现组织目标。Y理

8、论：员工并非好逸恶劳，而是自觉勤奋，喜欢工作；员工有很强的自我控制能力，在工作中执行完成任务的承诺；一般而言，每个人不仅能够承担责任，而且还主动寻求承担责任；绝大多数人都具备做出正确决策的能力。Y理论的假设比X理论更实际有效，因此他建议让员工参与决策，为员工提供富有挑战性的责任感的工作，建立良好的群体关系，有助于调动员工的工作积极性。（乔伊洛尔斯，超Y理论：管理方式由工作性质、成员素质决定。）（威廉大内，Z理论：企业管理当局与职工的利益是一致的，两者的积极性可融为一体。）赫兹伯格（双因素理论）赫兹伯格提出，影响人们行为的因素主要有两种：保健因素和激励因素。保健因素是那些与人们的不满情绪有关的因

9、素，保健因素处理不好，会引发对工作不满情绪的产生；处理得好，可以预防或消除这种不满。激励因素是指那些与人们的满意情绪有关的因素，与激励因素有关的工作处理得好，能够使人们产生满意情绪；如果处理不当，其不利效果顶多只是没有满意情绪，而不会导致不满。但双因素理论在研究方法本身、研究方法的可靠性以及满意度的评价标准这些方面存在不足，另外，赫兹伯格讨论的是员工满意度与劳动生产率之间存在的一定关系，但他所用的研究方法只考察了满意度，并没有涉及劳动生产率。（四）系统科学时期（整合公共行政研究时期）20世纪60年代至今系统论。卡斯特、罗森茨维克。系统论是对传统科学管理和行为科学各自偏颇的否定；强调组织部份与部

10、份之间的交互影响，部份之和组成整体的重要性，强调组织与环境的相互影响，把组织看成一个相互联系的、动态的开放的系统（“原则性”）；同时强调组织管理具体的、特定的特征。权变观。卡斯特（对组织的分析）：否定一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，随机应变、一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键；权变的中心思想：在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式，一般系统论没被抛弃，由原则性转为灵活性。菲德勒（有效领导权变理论）：任何形态的领导都可能有效，其有效性取决于领导方式与环境是否适应。决定因素有：职位权力、任

11、务结构、上下级关系。劳伦斯、洛西、伍德沃德（权变组织理论）：权变组织理论在系统理论基础上产生，主张“如果那么”这一权变关系，认为组织权变关系依据环境自变数和因变数间的函数关系来确定。不同的组织模式和管理方法的有效性，随组织内外各种因素的变化而变化。因此，组织必须随机应变，没有统一的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中有效的组织模式和方法生搬硬套。生态行政学。高斯、里格斯。研究焦点：在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。行政生态问题由高斯提出，真正成为一种系统化的理论是从里格斯开始的。里格斯运用“结构功能分析法”和物理光谱分析上的概念将行政模式分为：

12、融合型，农业社会的行政形态；衍射型，工业社会的行政形态；棱柱型，处于农业社会向工业社会过渡期的行政形态。新公共行政学。沃尔多号召和资助，弗雷德里克森为代表人物新公共行政学。主张社会正义和社会公平；主张改革的、入世的，与实际过程相关的公共行政学；主张构建新型的政府组织形态；主张突出政府行政管理的“公共”性质；主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。公共政策分析。拉斯韦尔政策科学：近来在范畴和方法上的发展，现代政策科学发端的标志。公共政策所注重的，是应用人类社会一切可能的知识以及与知识相关联的直觉、判断力、创造力来更好地制定政策，其基本的价值衡量标准是具有社会可行性和组织可行性的

13、政策。新公共管理。以英国前首相撒切尔于1979年上台为开端特征：与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。主要思想：将政策职能与管理职能分开，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；政府服务应以顾客或市场为导向；政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理；政府应广泛采用私营部门成

14、功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本效率分析、全面质量管理、强调降低成本、提高效率等；政府应在公共管理中引入竞争机制；政府应重视提高公共服务的效率、效果和质量；政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制；公务员不必保持中立，对部份高级公务员实行政治任命。政府再造。戴维奥斯本、特德盖布勒改革政府企业家精神如何改革公营部门。政府再造十大原则：导航性的政府、竞争性的政府、任务导向的政府、结果导向的政府、顾客导向的政府、有企业心的政府、分权化的政府、属于社区的政府、预防性的政府、市场导向的政府。（导竞属预市，任结分顾企）“企业化政府”：凡能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政

15、府即为企业化政府。特征：重视成本效益关系；强调顾客导向；强调市场机制，重视选择和竞争；授予权能；创新与改革。治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现“更少的统治，更多的治理”，以最大限度地利用社会资源促成公共目标。它的主要内容包括：公共治理是由多元公共管理主体组成的公共行动体系；公共管理的责任边界日益模糊；多元化公共管理主体之间存在权力依存和互动的伙伴关系；公共治理是多元化公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理；政府在社会公共管理网络中“元治理”角色。新公共服务理论。在以公民为重心的新公共服务模式中，政府的服务角色应遵循的七项原则是：服务于

16、公民，而不是顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；战略地思考，民主地行动；责任并不是单一的；服务而不是掌舵；重视人而不只是重视生产率。3、基本研究方法及相关研究方法比较典型的有以下一些研究方法：理论的研究方法、实证的研究方法、法学的研究方法、历史的研究方法、比较的研究方法、静态的研究方法、动态的研究方法、间接的研究方法、直接的研究方法、行为主义的研究方法、心理学的研究方法、系统的研究方法、数量的研究方法等等。具体的研究方法有：理论与实际相结合的研究方法；比较研究方法；系统研究方法；综合研究方法；案例分析方法。公共管理学研究途径和方法：经济学途径，采用经济学的理论假定、概念、框架、分

17、析方法及技术来看待公共管理问题。公共选择理论：将“经济人”假说，交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域，作为一种公共政策的研究途径，它假定：政治行动者个人（不管决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。新制度主义（新制度学派）：强调制度在政治生活中的决定性作用，制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本，在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；制度形成偏好，规定行为角色，约束行为和形成期望。方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提出以问题为中心的知识产生方法，包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。4、学以致用：学习的意义及

18、价值在当前我国改革开放和现代化建设事业不断深入发展中，加强行政学的学习和研究，具有重大的现实意义：第一，加强行政学的学习和研究，有助于我们掌握现代行政活动规律，正确运用国家权力，正确行使国家的管理职能，有力地推动社会经济文化发展；第二，加强行政学的学习和研究，有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制改革，不断改进政府行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开，更好地贯彻落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展；第三，加强行政学的学习和研究，有助于增强广大行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义现代化建设需要的国家公务员队伍。5、掌握国

19、家权力与行政权力的涵义、特点及作用国家权力：含义：国家权力是所有社会领域中最具权威性、强制性的一种权力，通常把它视为一种强制力，一种暴力，是指统治阶级运用国家机器来实现其意志、巩固其政权、管理公共事务的支配力量。 特点：在人类政治发展史上，主权理论的提出使国家权力获得了合理化行使的理由，而宪政理论则给国家权力合法化行使提供了依据。作为主权国家的国家权力，同时具有对内和对外两个方面的特征。首先，对内的特征有：不受干涉地规定本国国体与政府形式；决定内部组织以及国民行为的规范；决定对内对外政策；合法垄断使用国内暴力的权力。其次，对外的特征有：主权国家之上一般只服从国际法；国与国的关系建立在国际法的基

20、础上，平等且互不干涉、互不侵犯；在国际上，主权国家是重要的行为体，处于首要地位，对内对外都要体现出主体的地位。作为宪政意义上的国家权力是近代以来反封建的产物，具有巨大的历史进步意义，主要由三个部份组成，即立法权力、行政权力和司法权力。作用：维护国家的稳定与和谐，保障国家经济的正常发展；作为一种至高无上的权力代表，对外可以维护国家的领土和主权完整；作为民意的集中体现，能够集中保护大部份人的利益；它是行政权力后盾，使国家法律和政策能有效的贯彻和实施。 行政权力：含义：行政权力是国家政权的重要组成部份，即国家行政机关赖以执行国家意志、履行国家行政职能、管理国家与社会公共事务的一种强制力量。具体来说，

21、主要包括以下几个方面：行政权力是国家政权的重要组成部份，是统治阶级赖以实现其政治统治，管理国家和社会公共事务的重要工具；行使国家行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员，他们依照宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能，实施各种行政行为；设置和运用国家行政权力的目的和任务是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务；行政权力是一种合法的强制力量，是国家强制力的重要组成部份，它通常以行政法规、政策、计划、决议、命令等为表现形式，通过政府指挥命令系统来实现。特点：公共性：作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，这些活动的本质属于集体性行

22、动。集体性行动的目的在于提供公共物品、维护公共利益；手段性：行政权力是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外；自主性：行政权力的自主性即行政权力的相对独立性，主要表现在两个方面：相对于社会权力的自主性和相对于统治权力的自主性；一元性：行政权力的一元性表现在三个方面：在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心；行政权力主体与客体之间的不可逆性，即行政权力运行的单向性；时效性：如果说立法权力重在公正表达公共利益，司法权力重在明确界定公共利益的话，那么行政权力则主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现

23、公共利益，所以，时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也就成为行政权力所追求的直接目的；膨胀性：这种特性表现为两种情况：一种是行政权力的自然增长，属正常状态，另一种是行政权力的恶性膨胀，属异常现象。行政权力的自我膨胀源于行政权力的自身结构、行政权力的性质以及行政权力客体的状况。作用：在我国，行政权力贯穿于国家行政管理过程的始终，是实施国家行政管理、达成行政目标、履行国家行政职能的根本保证。第一，管理国家与社会公共事务，维护国家正常的社会秩序；第二，组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利；第三，维护国家的主权和领土完整，不断提升国家的国际地位，为人类的发展作出应有的贡献；第四，行政权力是一

24、把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作用。6、理解行政权力与行政体制的关系5行政权力的含义行政体制又称为行政管理体制、公共行政体制等，是国家行政机关内部权力结构、组织形式、制度规范和事权配置方式的总称，包括中央集权制、地方分权制以及介于二者之间的各种形式。一国的行政体制取决于其政治体制的状况，而政治体制和行政体制同时又取决于一国的经济体制状况。行政体制的作用在于科学配置行政资源，优化行政权力结构，改善公务员工作的制度环境，推动公民的行政参与，提高政府的效率和能力，进而可以有效地促进社会发展，提高国家的竞争力。行政权力是抽象的“内核”，行政体制是其外在的、静态的结构形式，而行政实践则是行政权

25、力、行政体制运行和实现的动态过程。就是说，行政权力是通过行政体制实现的，行政体制的状况直接决定了行政权力实现的程度；行政体制是国家政治体制的重要组成部份，是国家行政权力的结构形式及其与政治、经济、文化和社会活动的静态结构关系和动态机制的总和。一国的行政体制是为了有效实现其行政权力而设计和创造出来的，并在行政实践活动中不断改进和成长的，目的在于确保国家政权和社会管理活动的有效存续、运行和发展；行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系的集合体。因此，行政权力决定了行政体制的状况，行政体制是行政权力的外部表现形式；行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分，尤其是在中央政府和地

26、方政府之间的配置和划分；行政权力和行政体制的关系及其变革取决与一国的行政环境的状况，特别是政治体制的状况。（行政体制的基本形式：集权制行政体制，又可称之为“逐级集权制”，有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统。法国、西班牙。分权制行政体制，也可称为“分层级集权制”。美国：联邦分权制；意大利、英国：单一分权制。均权制行政体制，孙中山提出“均权制”。行政权力的集中与分散集权制行政体制的利弊分析：利：集权制行政体制具有官僚制的普遍特征，适用于政府组织系统的自身管理，是被实践充分证明了的行之有效的管理模式，能够卓有成效的做到命令统一、步调一致；指挥灵敏；事权集中；责任分明；层级节制；统筹兼顾

27、；能够保证上级决策或领导意志得到最有效的贯彻执行。弊：如果把集权制的功能无限制的扩大与延伸到社会生活的各个方面，就会出现超强的政治与行政控制，出现一个高高在上、脱离现实社会的绝对权威，一种没有任何限制和约束的专制权威。集权是国家行政体制的本质所在，分权只是其外在形式，是基于历史的、文化的、地理的和政治上的需要而形成的一种行政体制。分权制行政体制的利弊分析：利：通过外部的或内部的强制力量加以限制和制约集权制的许多缺陷。弊：这种体制下，落后地区无法获得足够的物力和财力支持，寻求自己的发展，进而加剧国家各地区，各省区之间政治、经济与社会发展的不平衡，不利于国家的统一与社会发展；由于诸多地方政府各行其

28、是，容易造成地方主义泛滥和地方政府之间的矛盾冲突，增加内耗、降低效率，不利于国家总体管理水平和效率的提高，甚至会威胁到国家的统一、安全和主权完整。现代行政体制的发展趋势：纵向“扁平化”、横向“集约化”、与社会间权力配置的“分散化”。）7、理解行政权力与行政责任的关系5行政权力的含义行政权力在行政管理过程中物化为政府行为或公务员履行责任的行为，行政权力与行政责任问题贯穿于行政管理过程的始终。在行政管理过程中，行政权力与行政责任是统一的，不可分离的。对行政行为主体来说，授予一定权限，就必须课以一定的责任，权责一致是行政管理的基本要求。广义：指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关或上级机关负责

29、，进而向人民负责的活动。狭义：通过行政组织系统、行政权力与行政责任被具体化为行政职权和行政职责，形成层级节制的权责体系，从而保证行政权力的有效运用和行政责任的有效履行，可分解为政治责任、法律责任、道德责任和行政职责。行政责任的基本特征：行政责任具有不可抵御性；行政责任具有法律的规定性。行政权力与行政责任的关系：行政权力与行政责任相对应，没有无行政责任的行政权力，也没有无行政权力的行政责任。行政权力在行政管理过程中物化为政府或公务员履行责任的具体权限和行为，从岗位职权、职责到一级政府的决策权责、执行权责和监督权责，行政管理过程中任何权力和责任都必须是统一的，不可分离的；对行政行为主体来说，接受或

30、授予一定的权限，就必须课以相应的责任，权责一致是现代公共行政的基本要求。行政责任还指应负的法律责任。行政权力不同，所以行政过程和行政行为有不同，行政结果也有不同，由此而来的行政责任亦有不同。因而，不同的行政权力实际上必定内含或连带着不同的行政责任。在具体分解和配置行政权力时，必须设定并配定相应的行政责任，确保权责统一、责权一致、责权同步。政府及其工作人员接受公民的委托依法行使行政权力，而公民则按照法定程序，对政府及其工作人员行使权力的行为和后果，通过直接或间接询问及咨询等方式，要求其作出具体的解释或明确答复，并对未能履行责任目标或造成严重后果的予以追究责任。8、掌握行政组织与行政领导的涵义、特

31、点行政组织：含义：“组织”是指人们围绕一定目标联合起来进行有序活动的群体。行政组织是指国家为推行政务依法组建的行政机构体系。正确理解“行政组织”概念，需要把握以下几个要点：行政组织是行政权力的物化，是中央和地方各级政府行政管理活动的主体；国家行政组织是依照法定程序组建和变更的；行政组织是各类行政机关的有机组合，是由人员、职位、单位、部门等复合而成的有机整体；行政组织机构改革与发展的直接目的，在于有效地配置行政事权和资源，从组织上处理好公平与效率的关系，更加有效地管理国家和社会公共事务。特点：第一，政治性与权威性；第二，公共性与服务性；第三，科学性和系统性。（当前我国行政组织发展的主要任务是行政

32、组织管理的法律化、制度化、规范化和科学化。）行政领导：含义：行政领导主要是指国家行政机关的领导。国家行政机关即各级政府，它们的任务是推行国家政令，管理政治、经济、科学、文化、教育、卫生、体育等社会公共事务。行政领导就是国家各级行政机关的行政领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政事务，进行决策、指挥、组织、控制、检查、监督等行政活动。行政领导在整个国家管理活动中处于极为重要的地位，是整个国家机器正常运行的核心部份，行政机关的决策、执行都直接影响到国家各项事业的发展，关系到国家的前途和命运。基本职能：决策职能；计划职能；组织职能；协调职能；控制职能；监督职能。特点：行政领导是政府公共管理活动中

33、的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有自身的特定属性。主要表现为：行政领导发生在行政管理活动中；执行性是行政领导的重要特征；从行政领导活动的社会属性来看，行政领导具有鲜明的政治性。9、理解行政组织理论、原则及其发展行政组织理论及其发展：“古典行政组织理论”是以行政法学理论和经营管理理论为基础的，其主要有施泰因从宪法和行政法角度论证了近代行政组织原理；法约尔通过研究企业组织与政府组织的异同，从理论上对行政组织与企业组织做了区分；马克斯韦伯则运用社会学方法论对官僚组织进行了系统的剖析，论证了官僚组织的合理性和有效性；“新古典行政组织理论”的代表人物有威尔逊、古德诺、怀特、威洛比、古立克，在他们

34、的著论中，有两种行政组织理论观点是可以鉴别的，一是从政治与行政功能融合的角度，论证了行政组织与政治组织和其他国家组织及其功能的异同；二是从政治与行政分离和行政中立角度，论证了文官组织系统与政治组织系统的不同特征，认为政治是权力斗争的世界，行政组织则是中立的技术系统，二者具有不同的组织结构和价值体系；“现代组织理论”主要有巴纳德等人的社会系统学派理论和梅奥等人的人际关系理论。二战以后又吸收了系统论、控制论和信息论的研究成果，对传统的行政组织理论和组织原则进行了系统的批判，代表人物有赫伯特西蒙、里格斯、德罗尔、奥斯特罗姆等。马克思主义行政组织理论。马克思、恩格斯的行政组织理论观点：马恩对未来社会的

35、基本设想是“劳动者自由联合体”，主张劳动者“自治”和直接参与管理；马恩认为政府只有“为数不多的重要职能”，这和劳动者自己管理自己的思想是一致的；主张未来的社会主义国家应采取议行合一的组织形式，突出代议制机构的地位，行政组织系统是执行人民共同意志的社会公仆，体现了一切权力属于人民的思想；强调“廉价”政府，政府及其工作人员都是社会的和人民的公仆，由人民群众直接选举和监督，并且提出政府工作人员拿普通工人工资，人民可以随时罢免他们的职务；列宁的行政组织理论观点：创立了议行合一的苏维埃国家政权形式，论证了行政组织在国家社会管理中的重要性，尤其是政府在国民经济与文化建设中的重要作用，并在实践中提出了人民参

36、与管理与“专家”管理相结合的行政管理模式；重视民族自治和发展民族干部队伍，以适应少数民族地区行政管理模式发展的需要；主张政府机构要精干，职责要明确，工作要程序化，会议和文件要简短，反对任何形式的官僚主义；提出要用先进的科学技术武装政府，重视干部的作用和干部素质的提高；中国共产党在革命和建设时期的行政组织理论观点：首先，中国共产党在革命战争年代提出了丰富的组织理论，并在组织建设上实行了一些行之有效的措施，对新民主主义革命的胜利起了重要作用；其次，在社会主义建设时期，中国共产党运用马列主义行政组织理论指导政权建设和经济、文化建设，创立了独具特色的国家行政组织理论。行政组织原则：古典时期（包括古典与

37、新古典）的行政组织原则主要有以下几条：专业化分工原则；命令统一原则；业务类同原则；权责法定原则；权责统一原则；行政幅度原则；政治与行政分离原则；政治中立原则。（专命，业权权，行政政）现代行政组织原则：目标原则：职能目标是决定行政组织设计与否的首要因素。因为任何行政组织都是根据社会经济、政治和文化发展的要求，才相应设立的。随着社会的发展变化，政府所管理的社会公共事务也在不断发生变化，因而行政组织也应该随之进行相应的调整和变化。统一原则：统一原则包括以下几点涵义：一是设计一个行政组织的时候，只能设计一个决策指挥系统；二是在设计每一个具体职位时，要做到职责、职权相一致，并明确该职位所需要的数量及所处

38、的地位；三是要有统一的运行方式，包括上下级层次结构之间，平行职能部门之间，都要按照统一的规范进行。弹性原则：行政组织具有生态性特征，会随着环境的变化而相应调整自己。因而在设计行政组织时要保留一定的余地，使行政组织富有弹性，从而保持对环境的适应性。效率原则：效率原则包括以下几点要求：一是进行合理分工，设置相应的职能部门来完成相应的工作。二是要处理好管理层次与管理幅度之间的关系。三是工作分配要适合工作人员的特长。四是无论是设计行政组织还是设计其职能部门、管理层次，都应本着简化的原则，避免行政组织的臃肿。法制原则：行政组织必须履行一定的法律程序，即使是工作需要，也不能随意设立。（效法目统弹）对传统行

39、政组织理论与组织原则的批判：专业化分工原则中的四项分工标准涵义不清、互相排斥；行政幅度宜小的原则缺乏对行政层次的考虑，幅度小层次多沟通障碍；命令统一原则中的“命令”是以权威为基础的，权威有基于层级地位的，有基于专业技术知识的，应将此原则修改为：当两种权威发生冲突时，应选择一个人做最后的决定；政治是决定政策，行政也是决定政策，管理就是决策；卡斯特和伍德沃德等还提出了“权变组织理论”原则。我国行政组织发展的指导原则：依法行政原则；职能目标原则；精干效能原则；管理幅度与层次适度原则；职、责、权一致原则；稳定性与适应性相结合原则。（依职职稳精管）（近年来，为了迎接知识经济时代的挑战，西方许多管理学者提

40、出知识时代管理者必须面对的新问题组织设计。组织设计是比结构更为重要的程序，终极的组织应规划成持续适应型的和不断演进型的，没有永久固定的模式。知识管理学派：在知识密集型经济中，如何能使自己的组织对持续变化的环境具有持续适应能力和持续创新机制，即用可持续发展的观点来重新审视组织设计和创新问题。“柔性组织”的新概念（巴拉密）：柔性这一概念在一个组织内部是指具有参与国际变化，对意外的变化不断地反应，以及适时根据可预期变化的意外结果迅速调整的能力。柔性组织概念是知识经济时代信息万变、全球化浪潮以及竞争加剧的必然产物，它本质上承袭了权变理论的思想，指出激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本立足点，要求淘

41、汰传统直线职能制组织结构，用“柔性”组织更新传统刚性组织模式，即随着时空环境的变化，以变应变，设计出新的组织模式。以人为本、服务为本和绩效为本，称为现代政府组织设计和管理的基本原则。“个人组织说”代表着未来发展的方向，是人类组织发展的必然趋势。但是，如果把这种规则导入现在的领导组织，肯定会带来灾难性的后果。传统的塔式层级制行政组织模式已不能适应现代公共行政发展的需要，面临着全面更新的艰巨任务；一种以系统为单位纵横复杂交织的“网状组织结构”权力分离、结构松散、多中心同心圆式的大型管理组织正散发着未来的信息。）10、了解行政结构及组织体制行政结构：行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方

42、式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证。在行政组织结构中，最重要的是纵向、横向结构，它是行政组织系统中的基本框架：行政组织的纵向结构是指一个国家内部各级政府间的结构形式，是一种以层级制为基础，垂直方向的业务分工和事权配置。主要包括两个方面，一是业务分工，即以管辖范围为基础在不同层级政府之间的业务分配，二是以行政管理权限为依据在不同层级政府之间的事权配置；行政组织的横向结构主要是指一级政府内部平行部门之间的结构形式，在实质上是一个事务（任务）、职能、责任和权力的配置方式。组织体制：行政组织体

43、制是指一级政府内部的领导关系和组织结构方式，是行政组织内部各要素、各部门、各单位乃至各层级之间的组合方式，是行政组织内部各种行政关系制度化的表现。各国普遍采纳的行政组织体制，主要有首长制与委员会制、层级制与职能制、集权制与分权制等。行政组织是各国优良行政传统和管理经验的结晶，但没有哪一个国家只单纯地采用某一种组织结构方式，通常是根据本国历史传统和公共行政的实际需要，将各种组织结构方式有机地结合起来加以运用。11、掌握行政领导及行政领导体制行政领导：8行政领导体制：所谓领导体制，是指社会各类组织为实施某种领导活动所规定的机构设置、权限划分以及其他各种领导制度的总称，它实质上是领导关系的制度化、体

44、系化。按照组织的任务性质的不同，领导体制可以分为政治领导体制、行政领导体制。行政领导体制，即政府领导体制，是行政组织为实施行政领导活动，依法规定的各类行政机构、权限划分以及其他相关行政领导制度的总称，它实质上是行政领导关系的制度化、体系化，是行政组织结构中各层次、各部门之间的行政关系、职权划分制度化的表现形式。行政领导体制，大体上包括四个方面内容：一是中央政府对地方政府的领导体制，即中央政府与地方政府之间的权力分配、权限划分方面的原则和规定；二是地方各级政府之间的领导体制，即地方各级政府之间的权力分配、权限划分方面的原则和规定；三是政府工作部门之间领导体制，即中央政府各部门与地方政府各部门、上

45、级政府部门与下级政府部门之间领导关系的规定；四是各级政府机关和政府工作部门内部所实行的领导体制。（行政领导制度从整体上可分为三个层次：从根本上约束行政领导活动的制度安排；保障领导者个人与组织协调行动的制度，使领导者的个人能动性与组织能量最大限度的得以整合和发挥；保证日常行政领导活动顺畅开展的制度，这保证行政活动富有成效，避免无的放矢。）12、了解行政领导的方式、方法与艺术方式：行政领导方式是行政领导者从事行政领导必须遵循的比较稳定的领导模式。实践中，行政领导者常常是混合交替运用多种领导方式开展行政领导工作的。按行政领导者运用行政权力的不同方式或程序分类：专断式领导方式、民主式领导方式、放任式领

46、导方式；按对行政权力控制的程度分类：集权式领导方式、分权式领导方式、均权式领导方式；按行政领导者指导工作的重点不同分类：重人式领导方式、重事式领导方式、人事并重式领导方式。方法：领导方法是领导者从事领导活动的方式、手段。群众路线法；调查研究法；矛盾分析法；现代科学方法。艺术：领导艺术是领导者为了有效地实现领导目标而灵活运用的各种领导技巧、手段和方法。处理事的艺术：处理事的关键是要当机立断。领导者应学会抓中心工作、统筹兼顾、协调平衡、谈钢琴等理事艺术；领导人的艺术：处理人与人关系的技巧：第一是关心人、了解人、尊重人；第二是对己严、对人宽；第三是知人善任；第四要善于处理人与人之间的矛盾，遇到矛盾要

47、客观地调查、分析，分清责任，奖罚分明；掌握时间的艺术：第一，有计划地安排好时间；第二，学会节省时间；第三，开好会议。13、掌握行政职能与公共服务的基本涵义行政职能：行政职能亦称政府职能，作为公共行政学的基本概念之一，它是指政府依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时所承担的职责和任务。行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。现代意义上的行政职能已经逐渐演变为一个系统化的概念：第一，行政职能是行政功能的表现形式；第二，行政职能是国家职能体系的重要组成部份，并与其他国家职能形成有机整体；第三，行政职能与特定的公共行政目标相联系；第四，政府行政组织是行政职能的实施

48、主体；第五，公共政策是履行行政职能的主要形式。行政职能是一个历史性的概念，不同性质的国家以及处于不同历史发展阶段的同一个国家的行政职能具有不同的特点，但总体上来说，行政职能主要表现为以下几个特点：政治性和社会性、动态性和相对稳定性、多样性和整体性、强制性和服务性、共同性和专门性。（强多共政动）公共服务：公共服务的概念有广义和狭义之分。在广义上，可以将政府行政组织及其工作人员出于维护公共利益的目的，使用公共权力和公共资源所从事的工作都统称为公共服务。而狭义的公共服务则是指除政府的行政管理行为、维护市场秩序和社会秩序的监管行为以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为之外，能够满足公民直接需要的并由政府介入的服务活动。公共服务是一个系统性概念，对其含义的理解主要包括以下几个方面：第一，政府行政组织及其工作人员是提供公共服务的主体；第二，公共服务有明确的利益导向和价值取向；第三，公共服务的基础是公共权力和公共资源；第四，公共服务以公民为本位，而非以政府为本位；第五，公共服