竺乾威《公共行政理论》笔记.doc

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1、公共行政理论第一编 古典时期的公共行政理论古典时期的时间跨度一般为19世纪末至20世纪初。虽然，就西方来说，有关行政的学说和思想可以追溯到古希腊的亚里士多德的政治学，到马基雅维利的君主论，再到美国的联邦党人文集。但是现代意义上的行政学研究却是从人类进入资本主义时代后的产物。由于资本主义大生产的发展带来了专业化的劳动，从而使得现代意义上的管理成为可能；其次，国家在促进资本主义经济发展中的作用增强，从而使得研究政府的作用、提高政府的工作效率陈给一种实际而迫切的需要。正式在这种历史背景下，以威尔逊提出建立行政科学为起点，现代行政学开始诞生，并迅速发展。这一时期的行政学说和理论研究的目标是经济与效率，

2、研究所涉及的范围是组织、行政程序和行政原理。这一研究的特点主要表现为一种静态的研究，在方法论上采用的是规范方法。第一章 威尔逊的现代行政学理论一、 威尔逊其人伍德罗威尔逊，（1856年-1924年），1879年毕业于普林斯顿大学，1886年，又获得约翰斯霍布金斯大学博士学位，开始他的学术生涯。当年，他应科内尔大学不赖恩莫尔学院的邀请作了关于“行政学研究”的报告，后经修改于1887年在政治学季刊发表。1913年-1921年，担任美国第32、33届总统。“行政学研究”一文的发表，是行政学发展的一个起点，它标志着行政学作为一门正式学科的诞生。代表作：国会政府：美国政治研究（1885年）、论国家的历史

3、与实践的政治因素（1889年）、分裂与联合（1893年）、美国人民史（1902年）、美国的宪法政府（1908年）、新自由（913年）二、 理论主张1、 政治与行政的两分威尔逊对于行政学最大的贡献莫过于提出“政治行政两分法”的思想，这主要受益于德国政治学家布隆赤里。布认为，政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。在威尔逊看来，政治学主要研究国家的性质、政府的“构成方式”、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家的根本制度的基本理论；行政学则侧重于研究政府的具体行政管理过程，它主要运用政治学的基本原理研究政府组织、政府行为等行政现

4、象，研究如何设置合理的组织体系、如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标。与政治学关注社会价值、社会公正不同，行政学主要是具体化、技术性和应用性的研究。正式基于这一思想，威尔逊提出应该将行政学的研究从政治学中分离出来，并提出了较为具体的研究目标、范围和方法，此后很多学者开始关注并致力于行政学的研究，使行政学开始成长为一门独立的学科。2、 行政学研究的目标与方法就研究目标而言，威尔逊在“行政学研究”开门见山地指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能够以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本来完成这些适当的工作。”简而言之，他认为，

5、行政学研究的目标主要在两个方面：其一，如何合理界定政府的权限与职责；其二，如何构建一个廉价、高效、公正的政府。就研究方法而言，威尔逊比较重视历史研究法和比较研究法。旨在从纵向、横向两个维度考察本国的行政管理状况。3、 革新文官制度的思想基于对美国传统的“政党分赃制”的反思，威尔逊认为美国的文官制度改革势在必行。为了克服政党分赃的种种弊端，他提出文官制度改革需从三个方面着手：其一，公务人员要公开招聘、择优录取；其二，提高政府官员的专业素质；其三，克服官僚主义作风。4、 公共舆论监督理论随着资本主义经济的深入发展，现代政府部门的行政集权化趋势日益增强。行政权力的集中，可以使行政部门之间职权明确、责

6、任分明，提高行政组织效率，而且行政组织领导也容易承担责任、接受监督。但另一方面，政府职能和行政权力的增强，使得有效的监督成为亟需解决的关键问题。威尔逊在其论著中指出，在现代的民主国家中，公共舆论监督就成为已是政府行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理控制的重要保证。概而言之，他的公共舆论监督理论主要包括三个方面：其一，公共舆论监督应具有社会权威性；其二，公共舆论监督应具有独立性；其三，公共舆论监督应具有高度的有效性和适当性三、 评价威尔逊敏锐地观察到了现代社会、经济以及政府活动的变化，认为行政学应当与政治学相分离是时代的要求，必须建立一门独立的行政科学以纯洁政府机构、提高政府的工作效率，最终使

7、政府管理合理化和科学化。因此，他第一次明确提出建立一门研究政府系统活动的学科行政科学，并初步勾勒出该学科的研究目标、任务和方法，从而在理论上将行政学与政治学加以区分。他是行政学的开创者，他对于行政学的贡献主要在以下方面：其一，他最早主张建立一门独立的行政科学，开启了行政学的研究；其二，他提出的政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了理论基础；其三，他深刻揭示出公共舆论在监督现代政府管理方面的重要作用，并为公共舆论监督构建了一系列的运作原则。但是，由于威尔逊所处历史的局限性，他有关行政学研究的思想并不系统和完整，而且他提出的“政治行政二分法”也存在着理论上的缺陷。第二章 泰罗的科学管理理论一、

8、泰罗其人弗雷德里克泰罗（Frederick Taylor）（1856-1915）生于美国费城，父亲弗兰克信奉英国贵格教，母亲艾米丽是英国清教徒。泰罗受其母亲影响深刻，艾米丽的性格反映了她的清教徒背景，这一背景确立了一种探寻、不满和反抗的精神，一种追求新观点以及使新观点盛行的热情。学生时代的泰罗学习勤奋，尽管通过了哈佛的入学考试，但是由于眼疾最终放弃学业，转而去费城的一家水泵工厂当学徒。四年后，泰罗到米德维尔钢铁厂当了一名普通工人，在这里，泰罗得到了迅速的提升，很快就成为总工程师，通过对原有管理体制的批评，泰罗逐渐形成了自己的管理思想。1898年，泰罗在伯利恒钢铁公司谋到一个职位，在这里，他建立

9、了一个生产管理和功能监督系统，它融合了科学管理的基本思想。1910年，他离开公司后，将全部精力投入了推进科学管理。代表作：科学管理的原理（1911）二、 科学管理理论1、 泰罗制的产生泰罗制的产生，有两个原因： 工人中普遍存在的偷懒和磨洋工现象造成这一现象的原因：工人中有一种信念，如果用最佳速度干活，那么他们对全行业来说做了一件不公正的事。因为他们使一部分人失业，即产量的增加会导致部分工人失业；管理制度有缺陷，这一制度使得每个工人为了保护他的利益而磨洋工；工作方法不行，各行各业几乎仍在沿用单凭经验行事的低效办法，使工人浪费了其大部分劳动； 19世纪后期美国工业出现的资金积累现象和技术的发展随着

10、资金的积累和技术的发展，发展、组织、控制和管理利用这些大量的资金的拙劣方式便成为阻碍提高工业生产率的主要障碍。劳动高度专业化了，而标准化的生产方法和程序却没有制订，而且对工业的协调化、一体化以及系统化也没有予以强调。2、 泰罗对传统的管理模式“积极性加刺激性”的管理（或任务管理）的批评1） 这种管理体制下，工人发挥最大限度的积极性，作为回报，则从他们的雇主那里取得某些特殊的刺激；2） 泰罗认为，这种方式因生产率的提高而支付率较低导致无效，甚至在以往最好的管理实践下有积极性的激励管理泰罗也认为将过多的责任放到了工人一边，而将太少的责任赋予了资方一面。3） 为纠正这种无效，泰罗提出一种方法，他体现

11、在剧烈地改变管理层和工人的责任区分上，即管理层承担责任的大部分，并为科学地寻找最好的组织方法承担最主要的责任。3、 科学管理是通过强化方法的标准化、强化最好的执行方法以及强化管理层与工人的合作而得到贯彻的。泰罗在其著名的科学管理原则中总结了这一方法： 建立一种管理科学，对工人操作的每个动作进行科学研究，用以代替老的单凭经验办事的办法； 科学地挑选和培训工人； 将科学与工人结合起来，以保证一切工作都按照已确立起来的科学原则来办； 均分资方和工人之间的工作和职责；三、 泰罗的三大研究1、 工时研究1） 泰罗给工时研究下的定义：“工时研究，顾名思义，就是对完成一件工作应该用的时间进行精心的研究（而不

12、是）对完成工作的实际时间进行研究，仅仅研究对一个工人完成一件规定任务的时间作出统计，这并不是工时研究。”2） 时间动作研究的具体步骤2、 工资刺激系统1） 泰罗指出，任务和奖金构成了科学管理结构上的两个最重要的因素。泰罗的刺激系统的一个显著特点是通过时间与动作的研究，事先确定工作表现的标准，这使得泰罗认为奖励的实际方法不管是计时还是计件都相对就不那么重要。2） 泰罗基本的刺激方法是： 首先，给工人一个有明确指示的确定任务，以及每一个工作因素确定的时间标准； 泰罗反对收入分享计划。这一计划是，当在较短时间内和较少的代价完成工作时，所获得利润按确定的比率在资方和劳方之间分享。泰罗认为这种方法在不确

13、定客观的工作方面只是分享了一种共同的失败。因而他用差别工资制来取代“利益均沾”制度，将刺激建立在工作表现的事先确定的标准上，对每一个工人在个人基础上奖励，奖励当即每日兑现。 在泰罗的刺激系统中，还有一个高工资和低劳动成本概念。在他看来，高工资和低劳动成本是最好的管理制度的基础。所谓高工资和地劳动成本，指的是就企业的目的来说，应该按照每个人的能力和体力给予最适宜的工作；应该要求每个工人作出同工种头等工人所能作出的最大工作量；当每个工人按第一流工人的最高速度工作时，应根据所做工作的性质，在他那一级平均工资之外，另给30%-100%的工资。 所谓高工资，指的是比同类工人的平均工资高的工资，并且仅仅给

14、予比同类普通工人做得更好的那些工人。3、职能性组织 1）泰罗对过去军事型组织的批评： 军事型组织：强调组织每一层级的指挥链，并最终在金字塔的组织顶端有一个指挥。在这种类似军事型的工厂组织结构中，工长负有大量的只能责任从招募、培训、监督到解雇其下属。工长是在合同基础上招募的，他只是完成任务，没有什么来自管理层的指示。 缺陷：第一，他要求过多的来自最高层的技术专家； 第二，对工厂期望太多，其结果是有效地排斥了管理层对工人的直接控制。 2）职能制： 把计划工作和执行工作做一区分。在职能制下，原有制度中的一个人的职能被八个人取代； 在泰罗的计划中，有几位职能工长被分配到规划部门：流程工长、指示卡工长、

15、时间工长等；其他四位工长被分配到车间，对计划的执行负责。这些工长被称为组长、速度工长、检查工长和维修工长。 职能工长制的优点：第一， 能在短时间内训练出一批工头，他们可以真正而充分地执行其职务责任；第二， 这一新体制无论对于工长还是对于工人，都完全适用于四项主要的管理原则；四、思想的传播1、泰罗指出，科学管理并不是一种取得效率的措施，也不是一种新的工资制度，不是一种计件工资制度，不是一种分红制度，不是一种奖金制度，不是一种支付工人报酬的方式，不是时间研究，不是动作研究，也不是对工人动作的分析这些是科学管理的有效附件，因而也是其他管理制度的有用附件。科学管理的实质是：在一切企业和机构中的工人们的

16、一次完全的思想革命也就是这些工人们对待他们的工作责任、对待他们的同事、对待他们的雇主的一次完全的思想革命。同时，也是管理方面的工长、厂长、雇主、董事会对他们的同事、他们的工人和对所有的同事工作问题责任上的一次完全的思想革命。没有工人与管理人员双方在思想上的一次完全的革命，科学管理就不是存在。2、泰罗科学管理的思想课归纳为： 1）强调劳动方法的标准化，即将工人积累起来的知识和技艺经整理后归纳成原理和规则，建立科学的作业方式。确定时间以及工人一天必须完成的标准的工作量即是这方面的努力； 2）建立差别计件工资制度，对于不同的工作表现以不同的工资率支付； 3）科学地培训工人，改变凭经验选择作业方法和师

17、傅带徒弟的方法； 4）管理职能的专业化，职能工长制则是专业化的体现； 5）劳资双方的合作，双方将注意力从对现有利益的分配转向把利益做大五、评价1、贡献； 1）一种观点认为，泰罗综合了工程师和工业改革者的看法。前者的看法是从机器延伸至人，后者的看法则从人延伸到机器，正是人机器的互动才是泰罗的关心重点所在。 2）另一种观点认为，泰罗和他的同事是对管理思想进行综合整理的第一代任务。他们将管理问题发展到如此程度的一种系统方法，并同时把管理同哲学范畴结合在一起。2、局限： 1）“经济人”的前提假定有问题； 2）只考虑组织内的因素，忽视了外在因素对组织的影响； 3）注重对效率标准的追求，忽略了为社会服务的

18、道德观念； 4）科学管理的本身有些内容“科学性”也是有问题的。比如第三章 法约尔的管理组织思想一、法约尔其人 亨利法约尔（Henri Fayol）（18411925）出生在法国的一个资产阶级家庭。他在实践方面的主要成就是将高芒特里福尔尚布德采矿冶金公司从濒临破产的危机中解救出来，并在这一过程中形成了自己的组织管理思想。1918年，他辞去工业公司的总经理职位后，立即建立了“管理研究所”，不仅把他的管理理论应用于企业的经营，而且也为管理理论在军队组织和行政机构的广泛普及和应用进行了努力。代表作：工业管理和一般管理（1916）、公共精神的觉醒（1927）等二、管理组织思想1、组织活动和管理职能理论

19、1）法约尔的组织活动和管理职能理论 组织活动分为六种：技术职能、商业职能、财务职能、安全职能、会计职能、管理职能； 管理职能又分为计划、组织、指挥、协调、控制 2）法约尔法则 该法则是建立在两张表的基础之上，分别是大型工业企业技术职能人员必要能力的相对重要性（表一）及各种规模工业企业领导人必要能力的相对重要性（表二）作了比较： 从表一可得出结论： 工人的主要能力是技术能力； 随着人的地位在等级中提高，管理能力的相对重要性也增加，同时技术能力的重要性减少。在第三或第四等级时这两种能力相等； 经理的主要能力是管理能力，等级越升高，这种能力越起主导作用； 商业能力、财务能力、安全能力和会计能力在第五

20、和第六等级的人中有其最大的相对重要性。随着人的地位提高，这些能力的相对重要性在每种人的评价中不断减少并趋向平衡； 从等级的第四或第五级开始，管理比率由于其他比率的减少而增加了，其他比率都接近于全部价值的1/10。 从表二可得出结论： 小型工业企业领导人的主要能力是技术能力； 随着企业等级的上升，管理能力的相对重要性必然增加，同时技术能力的重要性相对减少。在中等企业里这两种能力相等； 大型企业领导人最重要的能力是管理能力。企业越大，管理能力越起主导作用； 商业和财务能力对于中小企业领导人比对于技术职能的中下层工作人员起着重要得多的作用； 随着企业等级的上升，管理比率增大了，趋于平衡的其他部分比率

21、减少，接近于整个价值的1/10。2、组织管理原则（14条管理原则） （1）劳动分工；（2）权力与责任；（3）纪律；（4）统一指挥；（5）统一领导； （6）个人利益服从整体利益；（7）人员的报酬；（8）集中；（9）等级制度； （10）秩序；（11）公平；（12）人员的稳定；（13）首创精神；（14）人员的团结 3、组织论 1）层级制度与跳板法则 等级制度的基本含义：一个组织在一般情况下，其管理活动应沿着等级（层级）序列进行（自上而下的指挥监督与自下而上的请示汇报）。 跳板原则：在一些需要快速处理的事情上，为提高效率，需要跳过原有的管理路径，在平行的两者中建立直接联系的渠道，即建立跳板；若两者无法

22、协调，再报告上级，由上级协调。旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大事务。 2）线性组织理论 法约尔提出，一般的组织形态由组织人员的数目决定。管理层次的设置一般坚持“25”原则； 3）参谋理论 由于理想的领导需要具备以下能力：具有解决管理、技术、商业、财政和其他一切需要他解决的问题所必要的知识，有充沛的体力、精力和工作能力来应付领导所担负的联系、指挥与控制的职能。但是这样的领导在大企业中几乎无法找到，个人的精力与时间无法达到大企业对领导工作的要求。因此，法约尔提出建立参谋部。 参谋部主要为领导处理四个方面的问题： 对领导的

23、日常工作、通信、接待、案卷的准备与研究等给予多种帮助； 联系与控制； 预测未来，制定与协调各种计划； 研究改进工作的措施；三、评价1、与泰罗相比，法约尔管理思想的特征：P49；2、克劳德小乔治对法约尔贡献的描述；第四章 韦伯的官僚制组织理论一、韦伯其人马克思韦伯（Max Weber，18641920）生于德国。1882年进入海德堡大学攻读法律和经济学，18841885年又转至柏林大学和哥廷根大学就读，在此期间，还在斯特拉斯堡服兵役。严格的军事生活使韦伯深为了解德国军队的管理方法和组织制度，这对他以后的行政组织理论研究影响颇大。代表作：新教伦理与资本主义精神、一般经济史、经济与社会等二、官僚制组

24、织理论1、理想的官僚制理论1）官僚制的概念： “官僚制”（bureaucracy）由法文bureau与希腊文kratos复合而成。前者原意指带有书写折叠板的家具，后衍义为书桌，进而指放书桌的办公室、官邸、办公场所，后者具有管理、治理、统治的含义。18世纪以来，bureaucracy一词从原来的“办公室”逐渐引申为训练有素的专业人员根据固定的规章、制度展开活动的一种理性而高效的行政管理体制。 官僚制是：建立于法理型统治基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、社科分层的组织制度和管理形式，是一种理性地设计出来的，以协调众多个体活动，从而有效地完成大规模管理工作，实现以组织目标

25、为功能的合理等级制组织。2）官僚制的功能与特征A、等级制；B、专业分工；C、行政管理档案系统原则；D、明确的程序、规章和制度；E、专业培训；F、采用固定的薪金及按照资历、政绩晋升3）官僚制的评价：优点（就技术层面而言）：A、 组织的严密性；B、 管理的非人格化；C、 技术的高效率；D、 统治的知识化；缺点：A、 官僚组织体系庞大、行动迟缓，容易造成组织效率底下；B、 官僚制与官僚主义（bureaucratism）密切相连，它具有官僚主义的种种弊端；C、 现代官僚制同样具有“非理性”的一面，它不断使人的本质发生异化。虽然官僚制本身是一种有其力量和价值的社会机制，但是随着资本主义的深入发展，它逐渐

26、扩张为一种独立的社会力量，使人沦为其附庸甚至工具。三、合法统治的三种理想类型韦伯认为，统治是一种“合法的权威”，或者说统治者的权力都以“正当的”形式被他的服从者所接受，从而为社会所公认，成为合法。1、传统型（traditional）统治 1）定义：如果一种统治的合法性是建立在遗传下来的（历史就存在的）制度和统治权力的神圣的基础之上，并且也被相信是这样的，那么这种统治就是传统型的； 传统型的统治合法性基础源于自古留下来的神圣传统，统治者是根据古代传下来的习惯与规则而确定的，被统治者对统治者的服从则源于传统赋予统治者的固有尊严； 2）传统型统治与法理型统治：二者在组织结构上有一定类似之处，尤其是在

27、任务的职能划分和指挥等级上；二者区别：一方面，传统型统治的行政管理还未将私人领域和官方领域截然分开。官吏们不但正式拥有自己的封地，而且还可以公开出卖他们的官职，或者将其传给后嗣；另一方面，在传统型统治的行政组织中，官吏们的行政管理或者技术才能并不重要，他们对于统治者的忠诚才被认为是高于一切的“第一要素”3） 传统型统治给合理经济发展造成障碍的原因：2、个人魅力型（charismatic）统治1）个人魅力即“克里斯玛”，这里用来表示统治者的人格特质：他被认为是天分过人，具有超自然的或者超人的，或者特别非凡的、任何其他人无法企及的力量或素质，或者被视为神灵差遣的，或者被视为楷模，因此也被视为领袖。

28、个人魅力型领袖的权力仅仅依赖于他能否使其追随者和信徒们确信他的盖世神力。 个人魅力型统治的合法性基础在于：英雄人物所具有的吸引追随者和信徒们的神力，以及后者对于前者自愿的服从和虔诚的信仰。 2）个人魅力型、法理型、传统型比较（就组织结构而言）领袖的合法性权威依靠的既不是传统的习俗与惯例，也不是官方的等级制度、领取俸禄的雇员、技术性的行政管理或者任何种类的程序性规范，而是领袖个人所具有的超凡魅力；组织内的行政管理人员不是现代意义上的官员，他们不经过技术训练和资格甄选，也不由家族门阀关系决定，而是以其本人所具有的“克里斯玛”特质为标准。而且，行政管理人员的职务不是一种职业，他不按照常规的途径升迁，

29、全凭领袖的直接指定；上级与下级之间的关系是直接的，无需经过任何固定的机构或程序，在这里只有领袖对信徒的召唤，以及后者对前者的效忠奉献。一般事务或个别事情均由领袖直接干预，行政人员既无固定的职权范围，也无固定的薪金。3）个人魅力型统治的特征：4）个人魅力型统治的“常规化”问题3、法理型（legal-rational）统治1）法理型统治，指的是现代社会的统治形式。这种权力是以合理合法性或已被提升为统治者的权力为依据的。2）法理型统治的特征：3）在韦伯看来，传统型统治是按照流传已久的习惯行事，其领导人只是因袭以往的传统进行管理，并且也只是为了保持这和总传统才进行管理。个人魅力型的统治则带有浓厚的神秘

30、色彩，它依靠的是感情和信仰，而非理性和法规，因而这种统治具有很强的不稳定性。在法理型的统治中，一切权力都根源于法律和规章制度，行政管理人员必须严格按照既定的法规活动，不允许夹杂任何私人感情和偏见。居于行政管理职位的官员也都拥有行使权力的合法手段；每个管理人员拥有的权力都以其职务的需要加以划分，并且都被规章明确限制在必要的范围之内。4）法理型统治要求领袖、官员和公民在内的一切人都要忠实于法律，并只对法律负责。它把合法性建立在一切人与理性法律的关系之上，这是一种非人格化的法制关系。传统型统治与个人魅力型统治则把合法性建立在一般人对某个人的忠诚关系上，一般人和官员都须面对个人和只对个人负责，这是一种

31、人格化的法制关系。四、评价1、贡献1）构建起一整套现代行政管理体系的规则；2）强调了法理型权威在现代社会管理中的重要性；3）开启了研究组织理论（organization theory）的先河；2、缺陷1）过分强调工具性的正式组织的功能，而忽略了非正式组织的影响力；2）理想行政组织的那些能够提高组织效率的因素，也可能阻碍组织效率的提高；3）过分崇尚法规、规章和制度，而忽视其执行者的主动性和创造性，必然会导致组织和个人的行为趋于僵化、缺乏适应性第五章 古立克的行政组织理论一、古立克其人 路德古立克，1892年生于日本大阪，1914年，获得奥北林大学政治学学士学位，起初，古立克志在继承父亲的衣钵，加

32、入传教布道行列。但是，当他获得哲学硕士时，他越来越为人世的深奥莫测而烦恼苦闷。他开始认为，精神生活的实质不在于宗教一些教条，而是源自一系列的根本价值。正是这些思考，让他渐渐的放弃了宗教而取政治，将社会工作和政府管理作为自己人生道路的选择。于是，1915年秋，古立克考取纽约哥伦比亚大学大学奖学金，主修政治学和公共法律。 代表作：行政科学论文集（与厄威克合著）二、行政组织理论1、政府在社会中的作用 1）在古立克看来，政府实际上提供了一种手段，使往往自私自利、独断专行的人有可能和睦共处、携手合作政府的运作是为了实现最大限度的自由而对人们的行为加以控制。政府的行为是为了提供合作性的社区服务，也就是在相

33、互合作的基础上可以更好、更经济、更令人满意地完成的活动。 2）不提倡全能政府： 应该让公众团体和私人企业成为政府合作的伙伴，致力于共同的目的； 任何计划的制订必须要有各个相关学科的参与，要听取专门利益团体的观点，还要注重“普通公众的意见”； 规划绝不能定下不容修正的绝对指标，要留有余地、允许不可避免的变动，使规划作为一份能够适应变化的总体指南，而不是一张更改不得的蓝图。 3）限制国家作用的原因： 未来的变化无常； 所谓智者千虑，必有一失。领袖人物纵使才华盖世，其聪慧、阅历、知识乃至性格，都难免缺陷； 缺乏一定的行政技巧，一项全面的行动又必然牵涉到大量的变数，新的思想和新的计划的形成通常没有一个

34、秩序井然的途径等。 4）理想的政府形态 古立克心中理想的政府应是：首席行政官应该主持计划，立法部门则对其提出的政策进行讨论，以决定是否接受，而广大公众则通过加入政党或压力集团来实施对整个体系的控制。2、行政部门在政府中的作用 1）古立克否认政治、政策和行政分开的可能性； 2）古立克主张将政治、政策和行政三者兼而顾之。即先把政治家、政治任命官、行政官、技术人员各方在政治和政策参与的作用和程度梳理清楚，力争各司其职。政治家总理全局，负责监督和调整专家、政府官僚和利益集团三者之间的关系；政治任命官的作用类似中间人，负责在技术人员和公众之间互传信息，目的是防止后两者之间沟通不良；行政官既要忠实执行民选

35、官员的决定，又要向具体执行的部门解释政策并协调各执行部门间的行动；至于技术人员，他们的作用则局限在技术事务方面。3、科学和行政 1）公共行政领域里，所谓的科学方法即指： 用能力才干取代愚昧无知，用职业人士取代业余临时工，用专家取代万金油，用深入的分工取代肤浅的安排，用训练有素的主观取代无师自通的新手。4、 行政组织1） 古立克提出的行政改革的11条原则；2） 行政管理人员的主要职责“八字方针”5、 从原则到细节1） 公共财政首先，他赞同在财政事务上，应该由行政部门而不是优柔寡断、作风拖拉的立法部门负主要责任；其次，他主张作预算要包括预算进程指标，以便日后检查；最后，各个州的财政责任都应该高度集

36、中，除地产税和少量的地方税由下面的地方政府负责外，州政府应该全盘接管所有税收事项。2） 人事管理他提倡在政府部门实行一种叫作“正面的职业终身制”；3） 大都会政府 大都会政府的管理，古立克认为：一是要按照职能的各个方面把责任下放给各级政府；二是要依靠那些和具体问题直接打交道的最下的政府单位； 大都会政府的管理要素： 确定市界时要考虑灵活性和政治活力；地理环境、经济和社会状况要包含丰富的内容；与彼此有关的活动要共同策划；代表性政治机构的成员要选自全区各地；地方上一些社区团体从事某些地方职能的责任要予以保护；财政结构要健全。三、评价1、古立克对政府和行政的主要看法归纳P81。第二编 新古典时期的公

37、共行政理论新古典时期的时间跨度一般为20世纪30年代至六七十年代。著名的霍桑试验开启了这一时期，对人尤其是团体的人以及行为的研究成为这一时期研究的一个显著特征。与古典时期不同，这一时期的研究从对组织的静态描述转向了研究动态的组织过程，着重于研究人和组织的行为，同时系统理论被运用到行政现象的分析中，从而在相当程度上弥补了古典时期的研究的局限。在方法论上，这一时期的研究从规范方法转向了实证方法。第六章 福莱特的动态管理思想一、福莱特其人玛丽福莱特（Mary Parker Follett，18681933），生于美国马萨诸塞州的昆西市，祖籍欧洲。1884年，不足16岁的她就中学毕业，四年后，在一所后

38、来才称作为拉德克利夫大学的学校里学了两年英语、政治经济学和历史，1890年，她又在英国剑桥大学继续学业。可惜宁静的留学生涯未能维持多久，母亲病危的消息使她不得不停止剑桥的学习，危及考试便返回北美。之后，她断断续续地在拉德克利夫大学修课，终于在1898年获文学士学位。1918年，福莱特出版了她的第二本著作新国度，在该书中，她提出行政学的一个新概念即群体动力。从此以后，群体动力成为了她学术生涯的研究重点。1924年，她的成名作创造性的经验问世，继续对群体动力进行研究。一年后，她的研究重点转向工业管理。福莱特早年热衷于哲学理想主义，对它的向往追求溢于笔下。后来，她对所谓的“新心理学”兴趣浓厚，着意研

39、究群体动力。她始终认为，光研究组织机构而不探讨任何人群是不够的，必须要对人们共同相处时的行为举动进行可观的研究。二、动态管理理论1、群体过程 1）何谓群体？ 群体并不是单纯的一群人或一个组织成员的简单组合。群体是一个有凝聚力的整体，可以改变个人的思想和行为，促成群体的成员间的互相配合、和睦相处。因此，社会团结的潜力在于群体过程，在于调和分歧，在于综合出代表全体最佳利益的想法。 2）群体过程的核心创造 影响群体过程的两大原则：互相渗透定律： 人与人之间的交往接触会造成分歧的综合，从而使他们之间的结合出现新的形式，这时群体的成员实际上就成为彼此相互影响的调整力。 整体学说： 指对一个整体的了解仅仅

40、靠对其组成部分的分析是不行的，因为这个整体来自人与人之间的互相交往接触，有其本身的动力。而且，在这个互相交往接触的过程中，整体的利益已经变成是处于特定的社会关系下的个人利益。所以，整体的利益实际上来自互相渗透和综合思想、行动及感情的这么一个群体过程。 事实上，福莱特关注的是群体如何才能创造出个人创造不出来的东西 3）解决社会冲突的三条途径： 占据上风； 互相妥协； 整合4） 如何达到整合？ 达到整合的过程事实上是一个圆环形的反应过程。她认为，不能把社会交往看成是一种单纯的因果关系，即一种刺激是因，反映是果的关系，实际上，社会交往是一种你来我往或者圆环形的关系，是一种个人和社会环境互相影响的关系

41、。 所谓圆环形的反应包括思想和活动的相互渗透，并导致相互的结合。而这种结合则是通过我们各自从别人那里“唤出”某些东西即通过所谓的“唤起”过程实现的。 所谓整合，具体表现是达成共识，即来自经验的聚合。而整合的意义不在于某些价值已被大家所赞同，而是在于这些价值是大家共同创造的。 弗莱特建议的达到成功的整合，可以考虑的四点看法； 弗莱特没有因强调整体而否定个人，相反，她始终认为，集体应该给个人的意愿以充分的表现。在她看来，个人是通过你来我往的活动创造出来的，所谓的个性实际上是一种在整体中找到自己位置的能力，而不是简单的与众不同。5） 自由的概念 整体并不排斥自由 所谓自由，在她看来，是社会性的，是“

42、个性的和谐而自在的发挥”。因此，随着个人活动的范围扩展，意义的增大，自由就通过各种社会关系而逐步取得通过树立整体的权威并发挥每个成员的作用和贡献，群体过程实际上寻求的是群体所有成员的自由。6） 权力与控制 权力即成事的能力，权力的真正基础应是通过圆环形的反应而取得的各种经验的交织。所以，权力实际上是合作的产物，是互相推动而不是互相压制的； 控制即针对某一特定目标的权力运用，没有统一就没有控制。2、国家和社会生活 1）多元化定律 人之所以要加入某些群体为的是找寻自身各种属性的机会 2）国家应该扮演的角色 国家的最高功能应该就是从道义上把形形色色的社会关系整理有序。但是，主导这些关系的法律条文又不

43、能完全依靠一些一成不变的原则教条。人类不是去遵循权利，而是去创造权利。所以，法律应该融会在过程之中。法律不应该成为保护某些利益的限制力量，而是应该成为把各种利益扩大和深入的正面的力量。 3）为了发挥国家的正面力量，福莱特主张要实行全国性计划。 4）对“投票箱民主”的不信任 5）福莱特关于“真正的民主”的概念包含两大要素： 大众的实质参与； 以大众的实质参与取代口头赞同，以实现一种新型的创造性的人与人之间的关系，一种积极向上、认真负责的公民意识。 联邦制的政治结构； 福莱特认为，只有在联邦制的政治结构中，实质的参与才能够孕育出真正有效的代议政制。 6）对实现“真正的民主”，领导也有重要的作用：

44、一个领导人应该学会为自己所领导的群体找到能使这个群体团结起来的解决方案，应该学会表达这个群体的意愿，而不是一味追求去控制这个群体。一个领导人还应该学会对公众舆论的走向有所准备，以便为建设性的变化创造条件。 7）专家也发挥着重要的作用 专家作用很重大，但是不应该听任专家的摆布总之，真正的民主应该是一头有专家学者提供意见，一头有广大选民积极参与，是个下面由大众控制、上面由中央负责的政府。3、群体过程和工业组织 1）协调 组织的任务就是协调各种努力，把聚集的一群人变为一个工作单位。如何协调呢？最好的办法是，让负责有关活动的部门和个人直接接触。与此同时，在组织内部要实施纵向和横向的沟通和权威。此外，要

45、使协调成为一个连续不断的流程，既包括计划又包括执行，而每一个部门的活动都要从大局出发，顾全整个企业的大局。 2）权威 福莱特认为，只有协调恰当才能有控制有权威，而不是靠控制靠权威才能实现协调。 福莱特把组织描述为各种功能的交织，而权威就在将各种意见统一起来的协调过程中产生。由此可见，一个组织的权威既非“至高无上”也不是由上级授予的。实际上，权威是多元的，自下而上积累起来的。 3）情况定律 当周围的变化和反应互相交织、不断出现时，针对这种情况必然出现的敏感能力。这时候，有没有权威已经不取决于个人的意旨，而是取决于工作情况的客观要求。 4）如何建立有效的领导 有效的领导靠的不是职位或者个性，而是在组织内部发挥作用、创造团结的能力。她认为领导有三大功能：协调、决定目标、预测； 5）领导与被领导之间的关系 双向互动、有来有往。一方面是领导带领下属；另一方面则是被领导的主动参与，或提供参考建议、或指出决定的错误之外，从而发挥监督领导的作用。 6）行政官员和专家的关系