管理学硕士学位论文建立农民工社会养老保险制度的思考.doc

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1、管理学硕士学位论文建立农民工社会养老保险制度的思考学位申请人：指导教师：学科专业：学位类别：授予单位：答辩日期： A Dissertation for the Degree of M. ManagementThe Ponder of the Establishment of the Social Pension Insurance System of the Migrant WorkersCandidate: Supervisor:Academic Degree Applied for:Specialty:University:Date of Oral Examination:摘 要农民工指兼

2、具农民和工人两种身份的劳动者，他们是农村户口，没有放弃土地承包经营权，但主要在城镇的第二、第三产业中工作，经济收入主要是在城镇的务工所得，而不再是传统的农业生产。庞大的农民工群体不仅对我国城市经济的发展、社会的进步做出了重大贡献，而且还促进了城乡交流，对农村经济的发展的贡献也不容忽视。而我国“农民工”和城镇人口是有身份差别的。伴随身份差别的待遇差别、社会福利差别、社会活动权力差别使农民工成为了劳动力市场上的弱势群体，使他们长期处于城市社会的边缘。这在社会公平的角度来讲，是一种不合理的现象。农民工的权益和社会保障问题越来越受到人们的关注，农民工的社会养老保险问题是一个急需解决但一直没有很好解决的

3、问题。本文结合我国农民工社会养老保险发展的现状和问题，指出了建立农民工社会养老保险的必要性和可行性，并提出了深化户籍制度改革、加快土地换保障的进程、加强农民工养老保险立法、加强劳动监察、降低参保门槛、实行有差别的养老保险制度、取消一次性发放个人账户、建立养老保险关系跨地区转移机制等建立农民工社会养老保险的政策建议。本文正文共分为五部分，第一部分是导论，主要论述了选题背景和研究意义，国内的研究现状，介绍了论文的研究思路、方法及主要创新点；第二部分介绍了我国农民工社会养老保险的现状和问题，其中介绍了国内比较典型的农民工社会养老保险类型和农民工社会养老保险运行中的问题，分析了农民工社会养老保险推行困

4、难的原因；第三部分分析了建立农民工社会养老保险的必要性和可行性，指出在我国建立农民工社会养老保险是必要的，也是可行的；第四部分对建立农民工社会养老保险制度提出了政策建议；第五部分是结论。关键词 农民工 养老保险 转移接续AbstractMigrant workers are those who are both farmers and workers. They come from the countryside and did not give up the right to operate the land contract. They work in the second and thi

5、rd industries, and their main income is the salary of working in the city, but not the income from the traditional agriculture. With the accelerated process of the urbanization, the rural economic reformation and the adjustment of the industrial structure in our country, it is inevitable that the su

6、rplus rural labour force works in the non-farming industries in cities. The ample migrant worker group have made great contributions not only to the development of Chinas urban economic and social progress, but also to the communication of the urban and rural and the development of rural economy. Bu

7、t in China, there are some differences between the migrant workers and the citizens. With the differences of the identity treatment, the social welfare and the power of the social activities, the migrant worker becomes the vulnerable group, which is the margin of the society. It is an unreasonable p

8、henomenon from the point of the social fairness. People become more and more to concern the rights, the interests and the social security of the migrant workers. Migrant workers social pension insurance is an urgent issue to resolve but there has been no good measure to solve the problem. This paper

9、, with the current situation and development issues of China migrant workers social pension insurance, pointed out that the necessity and feasibility of the establishment of migrant works social pension insurance. And also proposed the policy recommendations of the establishment of migrant works soc

10、ial pension insurance, such as deepening the reform of the household registration system, speeding up the processof changing land for protection, strengthening the legislation of migrant workers pension insurance, strengthening the inspection of labour, lowering the threshold for participation in th

11、e insurance, implementing different system of social pension insurance, cancelling one-time payment of personal accounts, establishing the mechanisms of trans-regional transferring of pension insurance relations and so on.This paper has five parts. The first part is the introduction, including the b

12、ackground, the significance, the current situation, the construction and the method of the paper. The second part is the simple analysis of the current social security of the migrant workers, which introduces the typical example of them and the problems of the current situation. The third part analy

13、zes the necessity and the feasibility of the establishment of the social pension insurance of the migrant workers in China. The forth part gives some proposes of the social pension insurance of the migrant workers. The last part is the conclusion.Key Words: Migrant Workers; Pension Insurance; Subseq

14、uent Transfer目 录第1章 导 论11.1选题背景及研究意义11.2 国内研究现状21.3 研究思路与研究方法31.4 主要创新之处4第2章 农民工社会养老保险的现状与问题52.1 国内比较典型的农民工养老保险类型52.2 农民工社会养老保险运行中的问题92.3 农民工社会养老保险推行困难的原因分析11第3章 建立农民工社会养老保险的必要性和可行性153.1 建立农民工社会养老保险的必要性153.2 建立农民工社会养老保险的可行性17第4章 关于建立农民工社会养老保险的政策建议204.1深化户籍制度改革，消除城乡差别204.2 借鉴国外经验，加快土地换保障的进程214.3 加强农民

15、工养老保险立法，加大宣传力度224.4 加强劳动监察，保护农民工合法权益234.5 以实际工资为缴费基数，降低参保门槛244.6 对农民工分类分层，实行有差别的养老保险254.7 取消退休前一次性发放农民工个人账户的做法264.8 建立农民工社会养老保险关系跨地区转移机制27结 论29参考文献30在读期间的主要科研成果32致 谢33第1章 导 论1.1选题背景及研究意义1.1.1 选题背景随着我国城市化进程的加快及农村经济体制改革和产业结构调整，农村富余劳动力流向城市的非农产业是必然的。现阶段，流动农民工的数量每年以八百万到一千万地速度增加，按照目前中国的城镇化速度，农业部估计全国进城农民工人

16、数在2010年为1.37亿，2015年为1.80亿，2020年为2.32亿，2030年为3.40亿。现阶段，作为流动人口重要组成部分的农民工引起了社会的广泛关注。2004年年初，国务院办公室发出做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知，要求取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识。其后，全国总工会要求把进城务工人员组织到工会中来，切实维护其合法权益。长期以来，他们为城市建设所做的贡献，为家乡经济社会发展所做的贡献是有目共睹的，是不可忽视的。他们是社会主义的建设者和社会财富的创造者，是一个值得尊重的群体。然而由于种

17、种原因，他们在城里的处境非常艰难，受到的待遇不够公正。他们一方面被排除在城市养老保障体系之外，另一方面游离于农村养老保障体系之外。这种状态首先会影响社会稳定，调查显示，近年来，我国城市中发生的一系列恶性犯罪事件，其犯罪者主要是进城打工而生活又失去保障的农民。其次，这也会制约我国城市化进程的健康发展。构建一套适合农民工需要的养老保险制度，彻底解除农民工的后顾之忧，他们才能安心工作。因此，随着我国城市化进程的加快、农民工数量的增加以及我国的城市养老保险改革的展开，农民工的社会养老保险问题已成为急需解决的问题。1.1.2 研究意义建立农民工社会养老保险制度既是社会公平和效率的必然要求，也是维护社会安

18、定的客观要求，还是加速我国工业化和城镇化进程的内在要求。首先，解决好农民工的社会养老保险问题才能更好的实现城乡协调发展。党的十六大报告指出：农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。现阶段的工业化、城镇化，其经济社会结构变革的内涵主要在于农村人口、劳动力向非农产业和城镇的转移。另一方面，建设社会主义新农村需要解决农民工的养老问题，在城乡二元结构尚未根本打破的情况下，农民外出务工闯出了一条统筹城乡发展、解决“三农”问题的新思路，农民工群体涉及几亿农民生产生活方式的历史性变迁，涉及数千万农村家庭的实际利益，我们必须更好地发挥农民工在社会主义新农村建设中的重大作用。其次，建立农

19、民工社会养老保险有利于促进社会稳定和构建和谐社会。和谐社会应当是稳定有序的社会，如果规模庞大的农民工群体基本生活得不到保障，基本权益得不到维护，就会对改革、发展与稳定构成威胁，直接影响到和谐社会的构建。尤其是在我国社会转型、各种社会矛盾突显的时期，解决好农民工问题更具有特别重要的意义。最后，解决农民工的社会养老保险问题，有利于落实科学发展观。落实科学发展观，必须实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，建立健全统筹城乡的体制和制度，促进工农、城乡的协调发展，使城乡人民都能够享受到经济稳定与发展的成果，逐步走向富裕的道路。当前农民工的权益存在严重缺失，加快研究建立农民工社会养老保险制度，不仅有利于调

20、动农民工的积极性，也是从根本上改变城乡二元经济结构的必然要求。1.2 国内研究现状 近几年，农民工现象引起了中国学术界的广泛关注，尤其是2003年以来，农民工权益保障问题引发了政府和全社会的关注，2003年1月，国务院发布关于为农村流动人口提供服务的通知，要求各级政府树立服务型政府新概念，为农民工服务。2004年年初，中央农村工作会议召开以后，国务院办公室又出台了做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知，要求取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠农民工工资的问题，进一步提高对做好农民工就业管理和服务工作的认识。尽管农民工已备受关注，但国内研究农民工问题还只是刚刚起步，而且之前人们给予

21、更多关注的是农民工的医疗和工伤保险问题，或者更多的研究是着眼于农民工的综合社会保障。由于农民工养老保险问题本身的复杂性和艰巨性，学术界在这方面的专著很少。不过，学术界就建立农民工社会养老保险的意义和必要性已经达成了共识，但就如何建立及建立的模式尚存在较大的争议。郑功成认为，有必要将农民工进行分类，对于条件适合的农民工，可以直接将其纳入城镇社会养老保险体系，而对不符合条件的农民工，则另提方案加以解决，并视情形逐步纳入。杨立雄则认为，短时间内无法打破由于历史原因形成的二元体制，现在把农民工纳入城镇社会保障体系既不现实也不可行，他主张根据东、中、西部的地区差异，在资金筹集和缴纳方式上应实行差别对待。

22、卢海元则提出了制定适合农民工特点、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度的设想，打破现行制度设计中参加社会保险的农民工只有到达领取养老金年龄才能动用基金的传统规定，允许农民工通过保险证质押借款的方式，解决其生产、生活面临的资金困难。徐赛嫦认为，应该建立“混合型”农民工社会养老保险制度，主张根据企业规模和招收农民工的数量将企业所交的农民工社会养老保险金总额分为若干级别，强制企业对照级别标准缴纳，由国家提取一定基金，统一管理社会统筹部分，再为农民工个人建立永久性个人账户。徐赛嫦.农民工社会养老保险制度探析J.社会.2003.7有的学者主张用“土地换保障”的方法，并通过间接的财

23、政支持，为农民工建立个人账户。还有的学者则主张农民工应该参加农村社会养老保险，在适当的时候在与城市养老保险体系接轨。杨立雄.建立农民工社会保障制度的可行性研究J.社会.2003.9现在，全国部分地区制定了农民工养老保险政策，也有学者对这些政策作了比较分析，认为这些政策没有解决农民工养老保险关系转移接续的问题，不适合农民工流动性强的特点，并提出了相应的改进意见。1.3 研究思路与研究方法1.3.1 研究思路本文拟从农民工社会养老保险的现状谈起，首先介绍国内比较典型的农民工社会养老保险类型、农民工社会养老保险运行中的问题和农民工社会养老保险推行困难的原因，然后分析建立农民工社会养老保险的必要性和可

24、行性，最后提出建立农民工社会养老保险的政策建议。1.3.2 研究方法1.文献综述法本文拟通过查阅大量有关农民工社会养老保险方面的文献资料，从农民工的产生和特点谈起，对农民工养老保险的现状和问题进行描述。以我国现行的有关农民工社会养老保险的政策法规为理论依据，对农民工社会养老保险制度在我国的推行进行深入研究。 2.定性、定量分析法 以维护社会公平、社会稳定和促进我国经济社会加速发展为出发点，从理论层面论证在我国推行农民工社会养老保险的必要性和可行性；对我国典型地区农民工社会养老保险的施行状况方面的数据和资料进行分析和比较，从而对我国推行农民工社会养老保险存在的困难进行总结。3.经验总结法本文拟通

25、过对以往我国实行农民工社会养老保险的经验进行总结，得出推行农民工社会养老保险的一些政策建议。1.4 主要创新之处本文对各地方农民工社会养老保险政策进行分析，并总结出农民工社会养老保险政策在各地推行困难的原因。根据我国目前社会保障的现状和农民工本身的特点分析，指出推行农民工社会养老保险制度的必要性和可行性。关于建立农民工社会养老保险的政策建议，提出以农民工的实际工资为缴费基数，从而降低参保门槛；通过制度创新，实现农民工养老保险与城乡养老保险的有效衔接及对参保农民工实行“一卡式”管理，建立全国联网的计算机服务网络，以适应农民工流动性强的特点，以解决农民工养老保险关系难以转移接续的问题。第2章 农民

26、工社会养老保险的现状与问题2.1 国内比较典型的农民工养老保险类型目前国内专门针对农民工的养老保险政策不多。2001年12月，劳动和社会保障部发布的关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知第四条规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保留其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限在15年以上的，可按

27、规定领取基本养老金；累计缴费年限不满15年的，其个人账户全部储存额一次性支付给本人。”该通知中关于个人账户一次性支付给本人的规定是和城镇职工不同的。1997年出台的国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定中规定：城镇职工的个人账户存储额只能用于养老，不得提前支取，当缴费不满15年时，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户存储额一次性支付给本人。这样，中央对农民工和城镇职工就实行了差别性的待遇，允许农民工退休前一次性支取其个人账户中的个人缴费部分，而不允许城镇职工在退休前支取其个人账户。这种差别性待遇实际上是不利于农民工养老的，因为农民工退休前一次性支取的只是其个人缴费部分，而社会统筹

28、部分则进入了城镇养老保险的社会统筹，这是对农民工养老权利的一次剥夺。各地方在执行中央政策的同时，加入了地方性的规定，从而形成了有差别的地方性养老保险类型。2.1.1 独立型以北京市的政策为代表，其主要特征是根据农民工的特点来设计，养老保险待遇的享受和缴费直接相关，养老保险待遇实行一次性给付。北京市于2001年8月颁布了北京市农民工养老保险暂行办法，并于当年9月1日正式实施。该办法规定：用人单位自用工之日起，就必须为农民工办理参加养老保险的手续。养老保险费由用人单位和农民工共同缴纳；用人单位以上一年北京市职工月最低工资标准的19%缴纳养老保险费，农民工本人以上一年北京市职工月最低工资标准为基数，

29、2001年按7%的比例缴纳养老保险费，其个人缴费由用人单位在发放工资时代为扣缴。个人缴费的比例，随着企业职工缴费比例进行统一调整，最终达到8%。农民工的个人账户由用人单位为其缴纳的养老保险费的3%和其本人的缴费部分组成，共占缴费基数的11%。农民工必须达到国家规定的养老年龄方能领取基本养老金。基本养老金一次性支付，其待遇由两部分组成：第一部分是个人账户存储额及利息；第二部分按其累计缴费年限计算，累计缴费满12个月（第一个缴费年度），发给1个月相应缴费年度的本市职工最低工资的平均数，以后累计缴费年限每满1年（按12个月计），以此为基数，增发0.1个月相应缴费年度的本市职工最低工资的平均数。这种政

30、策下，统筹基金的充足性会比较好，但从增值角度来看，则不太利于农民工，因为给付总额没有考虑到实际利率进行累积，导致农民工不能分享实际投资收益增长所带来的收益增长；退休给付是一次性给付，农民工不能享受退休后的工资增长和较高的基金投资收益所带来的收益增长。2.1.2 综合型上海、成都和大连等地为外来务工者建立了包含工伤或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴三项待遇的综合社会保险。以上海为例，2002年7月，上海市人民政府发布上海市外来从业人员综合保险暂行办法，其后于2004年8月30日又对部分条款进行了修正。办法规定的外来从业人员是指符合上海市就业条件，在本市内务工经商但不具有本市常住户籍的外省、

31、自治区、直辖市的人员(除从事家政服务，从事农业劳动和按照引进人才实施制度暂行规定引进的外来人员)。该办法的具体内容为：有单位的外来从业人员不缴纳任何费用而享受综合保险待遇，综合保险费用全部由他们所在单位缴纳，缴费基数为上海市上年度月平均工资的60%，缴费比例为缴费基数的12.5%（外来施工企业则为5.5%）。而无单位的外来从业人员缴纳费用自己承担。缴费形成的基金用于三项保险支出，其中老年补贴的发放标准是，用人单位和无单位的外来从业人员3年内累计缴费满12个月的，外来从业人员可以获得一份老年补贴凭证，其额度为本人实际缴费基数的7%。参保对象男年满60周岁，女年满50周岁时，可以凭老年补贴凭证一次

32、性兑现老年补贴，但是在外地施工企业中从业的外来人员只能享受除老年津贴以外的其他两项保险。该办法还规定，综合保险的保险基金与城镇职工的社会保障基金分开管理，分别委托中国人寿保险、平安保险和太平洋人寿保险三家保险公司运营，企业的医疗保险、工伤意外险及养老保险分别由这三家保险公司来管理、理赔。综合型的农民工养老保险属于一种强制储蓄型的养老保险模式，不会存在基金支付困难的问题。从基金本身增值性看，由于农民工养老保险统筹基金交由商业保险公司运营，投资收益也可以得到保证。但从可持续发展的角度看，这种农民工养老保险类型面临着现行的商业运作与基本社会保障的衔接与转换的问题。用商业化方式运作的农民工综合社会保险

33、只能是现阶段即社会经济转型期的权宜之策。同时，外来劳动力的综合保险费委托商业保险公司管理运营，从而割裂了它与基本社会保险的关系，也会影响到社会保险的整体运行。2.1.3 城镇保障型目前很多城市的农民工养老保险政策，是按照城镇职工基本养老保险制度的框架来设计的，有的则是直接把农民工纳入城镇职工基本养老保险体系中，目前实行这种做法的有广东省、深圳市和青岛市等。以深圳市为例，2000年12月，深圳市颁布了深圳经济特区企业员工社会养老保险条例(修正)将深圳市本地员工和外来员工统一纳入基本养老保险体系，实行统一的养老保险政策，本地户籍的员工缴费不足15年时，还可以发放一次性生活补贴。员工缴纳养老保险费的

34、缴费基数是员工的月工资总额。缴费基数的变动幅度在深圳市上年度城镇职工月平均工资60%-300%之间。员工的月工资总额超过上年度城镇职工月平均工资300%的部分不计征养老保险费；员工的月工资总额低于深圳市上年度城镇职工月平均工资60%的，按上年度城镇职工月平均工资的60%计征养老保险费。基本养老保险费缴纳比例为员工缴费工资的13%，其中员工按本人缴费工资的5%缴纳；企业按员工个人缴费工资的8%缴纳，员工的个人账户为缴费工资的11%，其余部分进入互济基金。农民工在实际缴费年限累计满15年之后有资格领取养老金和个人账户养老金，计发办法为：基础养老金按退休时上年度深圳市城镇职工月平均工资的20%计算；

35、个人账户养老金：按退休时个人账户积累额的1/120计算。此外，2002年7月颁布的若干实施规定中第十三条规定：非本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的，应在达到国家规定退休年龄的前5年在本市连续缴费。 这种政策对农民工的门槛较高，而且，统筹资金缺口会比较大，对于农民工养老保险政策的长期实施是不利的。在缴费方法和基本养老金的计发方法上，对于非本市户籍员工和本市户籍员工有些细节性规定是不同的，如在缴费年限上的差别、在缴费年限不够时本市户籍员工可以享受一次性生活补贴、不把非本市户籍员工纳入地方补充养老保险等。关键的差别是规定非本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的，应在达到国家规定退休年

36、龄的前5年在本市连续缴费。这样，无疑就抬高了农民工享受养老金的门槛，他们大多数不能完成在这5年里连续缴费，那么即使他们累计缴费满15年，也只能支取其个人账户部分，而其占缴费工资2%的那部分就留在了深圳。应该对制度做适当的修订，从而降低农民工享受基本养老保险待遇的条件，使外来工和本地户籍员工实现待遇的真正统一。2.1.4 双低型这一类型也是按照城镇职工养老保险制度的框架来设计的农民工养老保险政策，区别是这些政策实行“低门槛进入，低门槛享受”。以厦门市为例，1999年，厦门市颁布了厦门市外来员工社会保险暂行办法，该办法规定：用人单位和外来员工都以厦门市当年最低工资为缴费基数，缴费比例均为8%，其中

37、11%进入农民工个人账户，其余的5%进入社会统筹。农民工离开厦门市时，个人账户可以全额转移，也可以一次发放。缴费时间满一年的，个人账户本金一次性支付，缴费不满一年的，只支付个人缴费部分，同时终止养老保险关系。累计缴费满15年可以享受基础养老金和个人账户存储额，其基础养老金以厦门市当年最低工资标准为计发基数，如果员工后来加入厦门市户籍，在经过相应的费用补缴之后，可以享受厦门市城镇职工养老保险退休待遇。这种政策下，农民工可以低门槛参保，缴费基数为厦门市当年最低工资，缴费比例各为8%，较之其它几种类型，无论对企业还是农民工本人的参保积极性都会有一定的调动作用。据不完全统计，目前厦门有近100万进城务

38、工人员，截止到2007年9月底，外来工参加养老保险50.88万人。但是这种制度下，农民工享受养老待遇的前提还是必须累计缴费满15年，不解决养老保险关系转移接续的问题，农民工一旦在没能累计缴费满15年就转移到了别的城市，那么以前所做的所有工作也将前功尽弃。2.2 农民工社会养老保险运行中的问题众所周知，农民工对我国城乡经济发展做出了巨大贡献，但二元社会保障体系却没有使农民工的权益得到应有的保障。目前，农民工的养老问题已经成为党和政府迫切需要解决的问题。中央和地方政府也相继出台了关于农民工养老保险的政策和办法，农民工可以和城里职工一样老有所养是我们的最终目标，但农民工社会养老保险运行中却出现了很多

39、问题。2.1.1 参保率低据有关部门统计，我国有目前有1.5亿农民工，如果加上在乡镇企业打工的农民，总数会达到2.5亿。但是，据劳动和社会保障部2005年上半年完成的农民工社会保障专题报告，农民工参加养老保险的总参保率仅15%左右，部分发达地区如广东、大连参保率也仅达到20%。据北京市统计局提供的资料，北京市2004年外来务工经商人员约318万人，这些人以务工为主，其中在建筑业务工者居多，但截止到2004年6月份，只有20万左右投保，参保人数不足10%。据2004年统计，上海市的农民工总数已达375万人，占上海市从业人员总数的1/3，而且农民工还将以每年递增30万人的规模涌向上海市。虽然上海市

40、是全国最早推出农民工综合保险的城市，但目前参保人数也只占农民工总数的1/5，而且参加综合保险的职工，主要集中在大型国有企业、外资企业和建筑企业中，中小企业、服务性企业、私营企业和个体劳动者参加综合保险的很少。广东省是我国流动人口最多的地区，据统计，截止到2003年末，在广东就业半年以上相对稳定的农民工约有1900万，其中来自外省的务工人员接近1300万，省内流动农民工占600万左右。但是截止到2003年底，广东省有1145万人参加了企业基本养老保险，参保人数中农民工只有约200万左右，不足参保总数的1/6。2.2.2 退保现象突出农民工即使参加了城镇的社会养老保险，往往也是“有始无终”，每年都

41、有大量的外来农民工在春节前后办理退保手续，致使养老保险不能起到最后的保障作用。据媒体报道，浙江省已经累计有3万多名农民工退出了社会养老保险，广东省有的地区的农民工退保率高达95%以上，东莞市仅2005年就有40万人次办理了退保手续，他们的平均参保时间只有7个月。另据江苏省南京市社会保险结算管理中心统计，截至2005年8月中旬，南京市已有1600多人取消了社会保险个人账户，最多时每天有200多名外地务工人员办理社会养老保险退保手续。刘声.农民工为何频频退保N.中国青年报.2005-10-22深圳也是农民工我国最集中的地区之一。深圳市早在1987年就允许农民工参加社会保险，目前己经有4万多人符合退

42、休条件，但实际缴纳保险费年限累计满15年、可以享受按月领取养老金待遇的外来农民工寥寥无几。深圳市的农民工缴费不足年限时，可以将养老金个人账户转回户籍所在地社保机构或申请将养老金一次性发还本人，下表是1999年-2003年深圳市转退保情况的统计。表3-1 深圳市常住流动就业人员养老保险参保、转退保情况年份参保总人数（万人）新增参保人数（万人）新增转退保人数（万人）新增转退保人数占新增参保人数比例（%）199924.411.574.48285.29200066.0741.662.646.332001104.6738.6012.3131.892002152.6547.9825.7853.732003

43、171.9619.3122.87118.44合计171.96149.1268.0745.65注：资料来源于：叶齐招.深圳市农民工社会保险的实践与探索J.改革与战略.2004，第10期。从上表可以看出，深圳市5年间累计新增转退保人数达74.30万人，占累计新增参保人数154.32万人的48.15%，其中1999年和2003年，新增转退保人数超过了新增参保人数。从总体上看，农民工转退保的比例有不断上升的趋势。在转退保的农民工中又以退保的居多。这样不但没有起到养老保险的作用，还因为办理转退保手续，导致深圳市社保机构浪费了大量的人力物力。以上这几个农民工人口数量比较大、管理相对规范的地区执行效果尚且如

44、此，其他地区更可想而知。农民工社会养老保险推行中遇到了重重困难，不仅农民工本人、企业不积极，最后连制定执行这些政策的政府机构也消极起来。造成农民工养老保险政策执行困难的原因是多方面的，下文将就此进行分析。2.3 农民工社会养老保险推行困难的原因分析我国农民工社会养老保险在城市推行困难是主、客观原因共同作用的结果。农民工养老保险政策施行困难，原因主要有以下几点：2.3.1 城乡分割的二元户籍制度我国城乡分割的二元户籍制度使进城务工农民只能是“农民工”，他们既不是靠农业生产为生的真正意义上的“农民”，也不是名副其实的“工人”，而是停留在二元结构的中间状态，他们不能完全融入城市，成为了城市社会的“边

45、缘人”。城乡二元壁垒是城市农民工养老保障缺失产生的制度性原因，以户籍管理为基础的城乡分割制度是我国城市农民工生存、发展的最大制度性障碍，也是群体性城市农民工社会保障缺失产生的根源。在城市中，农民工身份的模糊性和不确定性使他们被城镇的社会保障制度歧视，被城镇的社会养老保险制度排斥在外。城镇职工的养老问题由国家和企业承担，而农民工的养老还是主要依靠家庭。只有加快户籍制度改革的步伐，彻底消除城乡差别，才会有希望将农民工彻底纳入城市社会养老保险体系。 2.3.2 农民工流动性大，就业不稳定 多数农民工在城市的工作是临时性的，他们没有稳定的工作，甚至一个工作有时只能干几个月，比如建筑行业，有工程时就干几

46、个月，没有工程时就放假。这样就导致农民工频繁的调换工作，哪里有工作就到哪里去，有研究表明，农民工在一年之内发生职业流动的比例超过了50%。他们的流动性不仅仅表现在工作单位之间，还表现在城市之间。有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4至6年，从事建筑业等纯体力劳动的，在同一地区的工作周期只有2至3年。他们在单位不仅不能享有单位职工的福利，而且，与城镇职工同工不同酬是很普遍的现象。这样，使他们感觉不出自己是单位的一员，心理上没有归属感，当权益受损时，他们首先想到的是换工作而不是通过正规途径去维护自己的权益。此外，农民工在比较利益的驱动下也会频繁的变换工作，哪个单位给的工资更高一些，

47、或者别的城市比现在所在的城市就业机会更多时，他们都会选择离开现在的工作。这样，他们不断地在城镇与乡村之间、城镇与城镇之间、企业与企业之间流动，频繁变换工作的单位甚至行业。2.3.3 养老保险关系不能跨地区转移，很难达到规定的缴费年限 目前农民工的养老保险关系不能跨地区转移的问题派生出了农民工很难达到规定的缴费年限的问题。根据有关规定，农民工参加养老保险需要累计缴费满15年，达到退休年龄时方可按规定领取基本养老金。但是现阶段我国的养老保险基金还未能实现全国统筹，全国也只有10多个省份实行省级统筹，其他大多数是地市级统筹。因此，农民工跨省区流动后，养老保险关系无法转移接续。他们在只好在离开一个城市前把养老保险个人账户中的存储额一次性取出来，这样，他们的社会统筹部分只能留在该城市。总之，农民工频繁的流动，而养老保险关系又不能转移接续，导致他们很难在同一地区累计缴费满15年。现在农民工难以达到缴费年限的问题是困扰农民工社会养老保险的一个主要问题。如果不能解决农民工养老保险关系跨地区转移的问题，就很难解决他们无法达到缴费年限的问题。2.3.4 制度不健全与政府缺位我国现行的养老保险制度始于20世纪50年代初期，我国在计划经济时期开展城镇职工养老