加快农村城镇化的有效路径——关于新型农村社区建设的探索与思考.doc

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1、加快农村城镇化的有效路径关于新型农村社区建设的探索与思考兖州市委副书记、市长张玉华城镇化是统筹城乡发展、破解“三农”问题的突破口，是实现现代化的必由之路。近年来，兖州市以科学发展观为指导，按照城乡统筹发展的要求，积极探索加快农村城镇化的有效路径，围绕“人口集中居住、服务集约提供、产业聚集发展”的思路，坚持“政府推进、农民主体、因地制宜、多元投入”的原则，全力推进新型农村社区建设，计划三至五年内将全市一半的村庄合并建设为50个左右的新型农村社区，目前已建设新型农村社区14个，规划合并村庄62个，建成多层住宅楼300栋120多万平方米，在建楼房150栋65.2万平方米，8000多户农民喜迁新居，拉

2、动直接投资15亿元，节约土地4000多亩，初步走出了一条以新型农村社区建设助推农村城镇化、农业现代化的路子。合村并点、集约发展：加快农村城镇化的现实选择兖州总面积651平方公里，人口60万人，耕地60万亩，是全国百强和山东省重点扶持的30强县市。经过多年发展，兖州工业化进程不断加快，人均GDP已达7800美元。但是，与工业化相比，城镇化相对滞后的问题日益显现，在农村表现的尤为突出：一是村庄规模普遍偏小、布局零散。全市400多个行政村，每个村平均人口不足900人，其中500人以下的约占30%，许多村庄由多个自然村构成，农民散居各处，造成基础施配套难、环境差；二是重复建设、建房成本高。目前农村大体

3、上十年左右就要建一轮新房，主要建设平房和两层小康楼，投资在10万元左右，农民绝大部分积蓄都用到住房建设上，既浪费了资金，又造成年年建新房、不见新农村；三是土地闲置、资源浪费。一些村庄建新房不拆旧房，有些村庄居住人口外溢，造成大量的“空心村”、“糠心村”。据测算，目前全市农民人均占用村庄建设用地165平方米，浪费了大量的建设用地。而另一方面，兖州全境平原，是国家重要的商品粮生产基地，基本农田保护率在85%以上，土地后备资源十分匮乏，城市发展、项目建设与土地供应的矛盾十分突出。为切实解决好这些问题，兖州市委、市政府经过认真研究，决定走合村并点建社区的路子，加快农民向社区集中、土地向规模经营集中、产

4、业向园区集中。经过不断探索实践，目前已经在三个方面显现了明显成效：一是推进了农村城镇化。通过合村并点建社区，改变了村庄零散的现状，优化了农村建设布局，形成了一批人口相对集中、设施配套齐全的小城镇和大社区，促进了各种资源要素向城镇聚集。二是加速了农民居民化。农民进社区过上了和城里人一样的生活，生活质量明显改善，思想观念和精神风貌也在潜移默化中改变，一些乡村陋习和不文明现象大大减少，更多的农民进入城镇和二三产业就业，生活更加文明富裕。三是促进了农业现代化。一方面通过合村并点建社区节约了大量土地，解决了工业项目发展用地问题；另一方面通过流转复垦土地、发展合作经济组织，促进了农村各项产业全面发展，大大

5、提升了农业规模化、产业化经营水平。科学规划、因村制宜：新型农村社区建设的重要前提建设新型农村社区，绝不是单纯的拆拆建建，而是农村生产生活方式的一场重要变革，必须统筹考虑、科学规划。兖州市坚持城乡一体规划，聘请知名规划设计单位，高起点编制完善了城乡总体规划、城市总体规划，镇域发展规划、村镇体系规划和农村社区建设规划三个层面的规划，对中心城区、小城镇和农村社区合理布局，统筹安排工农业生产、土地利用、住宅和公共服务设施建设、生态环境保护等，努力构建以城市为核心、以小城镇为依托、以新型农村社区为基础的现代化城镇体系。在建设模式上，根据村庄地理位置和基础条件，因村制宜、分类实施，主要采取五种模式：一是迁

6、村入城。对城中村、城边村纳入城市规划布局，实行整体拆迁、整合改造，变村庄为城市社区，实现城市规模扩张、农村环境改善、二三产业发展“三赢”。近年来先后改造城中村、城边村近20个，城市建成区面积每年扩展2平方公里。二是迁村入镇。将位于镇驻地周边的村庄迁村入镇，以小城镇建设增强镇驻地集聚带动作用，以新型农村社区建设促进小城镇建设发展。大安镇驻地中心社区规划合并村庄15个，居住人口近2万人，小孟镇将镇驻地周边的8个村庄规划合并为一个大社区，兴隆庄镇将前小疃等7个压煤搬迁村集中到镇驻地，入住村民9200人，节约土地3000多亩。三是村企合一。对大企业驻地或周边的村庄，通过土地入股、村企共同出资建设新社区

7、，腾出土地用于企业发展。小马青等3个村庄与华勤集团共同组建了新马青党委，联合建设了新马青乐园；太阳纸业与吴村合作建设了太阳吴村社区。四是合村并点。对规模较小、区位相近、分布零散的村庄，选取基础条件较好的中心村建设集中居住区，同步配套建设公共服务设施，吸纳周边村庄集中建社区。新兖镇将51个行政村整合为5个万人大社区和4个5000人的中型社区，泗庄、姜高等13个村合并成一个容纳1.6万人的大型社区。五是旧村改造。对距离城区和镇驻地较远，又不适宜合并的村，按照“统一规划、逐步改造、配套建设”的思路，引导村集体对旧村实施拆旧建新、拆平建高，提高居住和环境档次。政策撬动、产业支撑：新型农村社区建设的可靠

8、保障加快新型城镇化，产业发展是基础，政府推动是关键。为保障新型农村社区建设顺利推进，我们着力整合各种资源和要素，切实强化三个支撑：一是强化资金支撑。市财政设立专项资金，每年列支1亿元用于新型农村社区建设，对社区内完成建新房拆旧房的农户，按每户2万元标准给予补助。同时要求所有实施社区建设的镇街都要制订配套扶持政策，鼓励经济强村直接补助到户，最大限度地让利于民。新兖镇不仅对农村社区规划设计、基础设施、公共服务设施和环境建设政府全包，而且免费为社区农户送燃气、送太阳能、送老年公寓（鳏寡孤独、困难老人免费居住）。二是强化土地支撑。充分利用好城乡建设用地增减挂钩政策，采取“先建后拆、先占后补”方式运作，

9、在保证项目建设用地及时供应的基础上，对挂钩节余腾空土地按要求复垦的，按每亩8万元奖励项目所在镇村，用于新型农村社区项目规划设计、基础设施和公共服务设施建设、腾出土地复垦等，这样既满足了社区建设用地需求，又有效解决了基础设施和公共服务投入不足的问题。三是强化产业支撑。新型农村社区建设为农业生产方式转变提供了重大契机，我们把社区建设与产业发展扭在一起抓，通过建设用地增减挂钩、土地流转、合作经营等形式，加快工业园区化、农业产业化和经营规模化。目前全市已形成造纸、橡胶、机械、农机、食品、精细化工六大产业园区，落户世界500强企业10家，太阳纸业、华勤集团两家企业销售收入过百亿，规模以上企业发展到478

10、家，其中农业产业化龙头企业56家，合作经济组织80多家，带动全市85%的农民进入产业化经营和二三产业就业。确保质量、配套服务：新型农村社区建设的重要内容质量是农村社区建设的百年大计，围绕打造精品工程、百年住宅，我们切实强化质量监管，严把三个关口：一是严把规划设计关。所有新型农村社区项目，都由市级统一委托，高水平搞好项目规划设计，确保了项目规划大而不臃、错落有致、彰显特色，建筑设计实用新颖、户型合理、切合实际。二是严把工程招标关。按照规定将农村社区工程全部纳入市级建筑交易市场，实行公开招标，透明规范运作，确保了承建单位、监理单位具备相应资质，有效杜绝了无资质或资质低的闲散施工班子承揽工程的问题，

11、从根本上为工程质量提供保障。三是严把建设监管关。将工程建设全过程纳入建设主管部门有效监管，建立了建设主管部门和项目所在镇村联动机制，每个镇都配备了专职质量监督员，每个村都成立了质量监督群众工作组，全过程参与工程规划、建设和管理，确保不出现任何质量问题。建设新型农村社区不仅要让农民住上与城里人一样的房子，也要享受到一样的基础设施和公共服务。为此，我们严格坚持“三化”标准：一是基础设施配套化。确立了新型农村社区“五化十通”标准，“五化”，即新村实现硬化、绿化、亮化、净化、美化，“十通”，即路、水、电、气、暖、排污、电话、宽带、公交、有线电视等基础设施齐全。二是公共服务社会化。每个新型农村社区都建设

12、了2000平方米以上的综合服务中心，设置劳动保障、民政事务、计划生育、司法调解、科教文卫等服务窗口，实行公共事务集中受理、一站式服务；同时配套布局学校、商场、卫生服务、文化健身等公共服务设施，努力让农民群众享受方便、快捷的公共服务。三是社区管理物业化。在新建农村社区都组建了物业管理机构，专门负责农村社区绿化养护、路面保洁、设施维护和治安巡查，积极推行农村生活垃圾“村收集、镇运输、市处理”的运作模式，大力开展社区绿化和环境美化，大大提升了社区管理水平。新型农村社区建设是一项十分复杂的社会系统工程，当前各地在推进过程中普遍存在资金缺口大、设施不配套、监管不到位以及重建设轻管理等一系列问题。随着这项

13、工作的深入推进，将来还会遇到更多复杂的矛盾和问题。要想让新型农村社区建设真正成为统筹城乡发展、加快农村城镇化的强力引擎，取得实实在在的成效，应当解决好三个方面的问题。一是解决建得成的问题。应当看到，当前新型农村社区建设主要集中在基础条件好、经济实力强的镇村，要让大多数农民变为居民、村庄变成社区，必须发挥好三个方面的作用：政策引导作用。合村并点建社区单纯依靠农民群众投资是不现实的，必须加大政策扶持力度，尽可能让老百姓少花钱就能住上新房。各级政府应当制定财政奖补政策，拿出一定财力支持新型农村社区建设，切实调动镇村干部群众的积极性；要用好土地政策，特别是土地开发复垦和城乡建设用地增减挂钩等政策，解决

14、钱从哪里来、地从哪里出的问题；要完善金融政策，灵活采取政府融资、互助担保、贷款贴息等手段，解决先期资金投入问题。群众主体作用。农村社区建设的主体是农民，要让群众接受新型农村社区建设，就要做好群众的思想工作，帮助他们算透投入对比账、优惠政策账、环境改善账，特别要注重发挥好典型示范的作用，让原先持怀疑态度的农民从典型的巨大变化中看到希望，变要我建为我要建，充分激发群众建社区的热情。对于选址、户型、价格及资金使用等关系群众切身利益的问题，必须充分尊重民意，全程及时公开，切实保障农民的知情权、参与权和监督权。服务吸引作用。实践证明，良好的公共服务是吸引农民进社区的重要因素。应当立足农村生产生活需要，加

15、快基础设施向社区延伸、公共服务向社区配套、管理职能向社区下移，让农民不出社区就能办成事、过的好，真正享受到与城市均等的公共服务。另外，工程质量是新型农村社区建设的关键问题，各级政府应当把农村住房建设作为质量监管重点，健全质量监管体系，实施全程严格把关，确保建成精品工程、百年住宅。二是解决住得起的问题。建设农村社区不仅仅要改善农民的居住环境，更重要的是提高农民生活质量。入住楼房后，生活成本增加，要让农民住得起、生活好，应当把握好三个方面：一要促进农村生产发展。新型农村社区建设为农村二三产业发展提供了新的平台和机遇，特别是城镇和社区居住人口大量增加，必然要带动第三产业快速发展。应当适应形势发展需要

16、，加快农业生产方式转变，积极发展适合本地实际的特色产业，大力发展适度规模经营，兴办农产品加工项目和面向农民生产生活的服务业项目，使过去以村庄为载体的第一产业转向以城镇为载体的二三产业，实现非农产业发展的重大突破。二要增加集体和农民收入。社区建设管理的任务主要由村集体承担，壮大集体经济实力能够更好地管理社区、服务居民。要充分利用闲置资源特别是复垦后的土地发展规模经营和二三产业，对土地、房产和便民服务设施可以采取租赁、承包等方式经营运作，实现集体资产保值增值。就业是民生之本，建设新型农村社区的同时，必须为农村富余劳动力提供稳定的就业，否则就会引发一系列社会问题。要建立城乡一体化就业服务体系，引导农

17、民有序外出务工，鼓励农民就近转移就业，支持农民返乡创业发展，让农民逐步摆脱土地束缚，真正变成有稳定工资收入的市民。三要完善农村社会保障体系。只有解决农民后顾之忧，才能真正释放农村消费潜能。要适应新型农村社区建设带来的新形势、新变化和新要求，加快建立完善农村社会保障体系，探索建立适合农民特点的养老保险制度，完善新型农村合作医疗和大病医疗救助制度，不断提高对各类贫困人口和弱势群体的救助力度，解决养儿防老、靠地保障和因病致贫、因病返贫等问题，让农民群众共享农村改革发展的成果。三是解决管得好的问题。农村社区建设不仅带来了生产生活方式的巨大转变，还将引发农村治理结构和管理模式的重大变革。社区建成后，几个

18、甚至十几个村集中居住，村级组织如何设置、集体资产如何管理、物业管理和社区服务如何开展等等，都是需要解决的突出问题。要让农村社区成为管理有序、环境优美、文明和谐的美好家园，应当抓好三个方面：社区化管理。社区建成后，原来村级组织的管理方式已经很难适应社区建设发展需要，必须建立以社区党组织为领导核心、村民自治为基础、合作经济组织为利益纽带的新型农村社区治理结构。对于多个村庄合并建成的农村社区，可以采取先组建社区党组织，再合并村组织的办法，逐步建设新的社区基层组织，来负责社区事务的管理；对村集体和村民原有的土地、房产、服务设施等资产，可以借鉴城中村改造的经验，采取股份制改造的形式组建股份合作社或股份公司，实现股权与经营权分开、社区与企业分离。社会化服务。有些社区服务项目单纯依靠社区组织既不好管、也管不好，必须走服务社会化的路子，交给企业和社会来提供。对于绿化、保洁、保安等可以通过市场化操作的项目，要鼓励企业参与进来，“花钱买服务”，通过招投标，由专业物业公司和服务机构来提供服务，在市场竞争中以较少的钱得到较高水平的服务。常态化教育。农民生活习惯的改变和文明素质的提升是一个渐进的过程，这就需要把社区精神文明建设作为常态化的工作来抓，广泛开展各种教育培训、文明创建和群众性文化活动，调动群众支持和参与社区建设管理的积极性，带动社区文明和谐程度的提高。