硕士学位论文土地整理绩效评价初步研究以河北省香河县刘宋镇基本农田整理项目为例.doc

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1、分类号密级 UDC学位论文土地整理项目绩效评价初步研究以河北省香河县刘宋镇基本农田整理项目为例(中文题名)Study on the Performance Evaluation of land consolidation ProjectA Case Study of the Land Development and Arrangement Project in LiuSong town XiangHe county HeBei province (英文题名) (作者姓名)指 导 教 师 申请学位级别 硕士学科专业名称 水土保持与荒漠化防治研 究 方 向 水 土 保 持论文提交日期 2010年5

2、月论文答辩日期 2010年6月学位授予日期 答辩委员会主席：评阅人：北京林业大学独 创 性 声 明本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包括含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括为获得北京林业大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。签名： 日期： 关于论文使用授权的说明本人完全了解北京林业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采

3、用影印、缩印或其它复制手段保存论文。(保密的论文在解密后应遵守此规定)签名： 导师签名： 日期： 摘要土地整理项目绩效评价对土地整理事业的可持续发展具有重要意义。但目前我国土地整理项目绩效评价方面的研究较少，评价内容多以项目的前评价和效益评价为主，评价方法则多以定性描述为主。因此，进行土地整理项目绩效评价及其指标体系的研究，不仅可以促进土地整理成熟理论体系的形成，而且对规范与指导土地整理的实践活动、提高专项资金投资效益具有重要现实意义。本文拟以河北省香河县刘宋镇基本农田整理项目为例，在系统研究国内外关于土地整理项目绩效评价理论的基础上，以可持续发展理论为指导，运用层次分析法和模糊综合评价法的原

4、理和方法，发展和完善出一套土地整理项目绩效评价体系，并建立了一套科学、准确、高效的定量化方法，旨在实际应用方面有所突破，为政府部门进一步开展土地整理工作提供决策依据。关键词：土地整理，绩效评价，指标体系Study on the Evaluation of Land Consolidation BenefitA Case study of the Land Consolidation Project in Nalinhe of Wushen Banner, inner MongoliaMaster Candidate: Jia Fangfang(Specialty of ecology and

5、environment project)Directed by Professor Wang xiuruABSTRACT As an important approach to achieve the sustainable utilization of land resource, Land consolidation not only need to regard the amount of the farmland, in order to achieve the homeostasis of farmland, but also need to display the active e

6、ffect in other aspects, such as improve the quality of farmland, reform the ecological condition and promote the adjustment of the economic formations etc. But in fact, there are many improper tendency in the land consolidation project in some region, such as think much of the amount, but neglect th

7、e quality and the ecological protection, pursue the high-grade design etc. So, we must take the benefit evaluation as an important part of the land consolidation; accelerate the benign development of land consolidation by intuitionistic and exact benefit evaluation. But currently there is less resea

8、rch of the benefit evaluation of land consolidation in our country, and the way of qualitative analysis is adopted by most people. Therefore, it is very important to constitute the consummate evaluating indicator and probe into the way of quantitative analysis for the benefit evaluation of land cons

9、olidation, because it not only can enrich the theory of land consolidation, but also have important meaning to guide the practice of land consolidation.Based on the research of the theory of land consolidation benefit evaluation, the land consolidation project in Nalinhe of Wushen Banner, inner Mong

10、olia was taken as an example in this article, the author chose thirteen factors which belong to aspects of economy, society, and ecology to establish the index system of land consolidation benefit evaluation of project area. And ascertain the relations among the evaluation index by confirmed 0.539,

11、0.164, 1.297 as the weight of economic benefit, social benefit, and ecological benefit based on the AHP. And finally got the numerical result of the economic benefit, social benefit, ecological benefit and comprehensive Key words: Land Consolidation Projects, benefit evaluation, system of indexes, .

12、目录摘要21引言21.1研究背景21.2国内外研究现状21.2.1国外研究现状21.2.2国内研究现状22研究方法与技术路线22.1研究方法22.2技术路线23土地整理绩效评价理论基础23.1土地整理绩效评价的概念23.2土地整理绩效评价的目的与作用23.2.1土地整理绩效评价的目的23.2.2土地整理绩效评价的作用23.3土地整理绩效评价的内容23.3.1项目业务绩效23.3.2项目财务绩效23.3.3项目效益绩效24.土地整理绩效评价程序与方法24.1土地整理绩效评价方法24.2土地整理绩效评价指标体系的建立24.2.1评价指标选取原则24.2.2评价指标体系的建立24.2.3层次分析法确

13、定指标权重24.3运用模糊综合评价法进行土地整理绩效评价24.3.1模糊综合评价原理与模型24.3.2评价指标隶属度的确定24.3.3土地整理绩效评价分值的计算25实证分析25.1项目简介25.1.1项目区基本情况25.1.2项目实施内容25.1.3项目财务管理情况25.2绩效评价实际应用25.2.1构建评价指标体系25.2.2指标权重的确定25.2.3模糊综合评价25.2.4土地整理绩效评价分值计算25.2.5土地整理绩效评价分值等级划分25.2.6评价结果分析26结论与建议26.1结论26.2建议2参考文献21引言1.1研究背景耕地是人类赖以生存和发展的基础，随着经济的不断发展和人口的持续

14、增长，我国人口多、人均耕地少，耕地后备资源不足的问题愈发突出。早在2007年，国务院总理温家宝就在政府工作报告中明确指出：“节约、集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”而据国土资源部最新统计数据显示（数据来源于中国国土资源公报）：截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，与1996年的19.51亿亩相比，12年间，中国的耕地面积净减少了1.2526亿亩。人均耕地面积仅为1.37亩，为世界平均数的43%。由此可见我国耕地保护形势的严峻。图

15、1-1 全国耕地面积变化情况图Fig.1-1 Changes in national land area目前土地利用面临的突出问题是：一方面随着人口不断增加，为了解决十几亿人“吃饭”问题，确保不会出现粮食危机，现有耕地数量不能再减少。另一方面，经济建设的飞速发展及工业化、城市化的进程的加快，对土地的需求还会继续增加，而我国宜耕后备土地资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境脆弱等因素的限制，潜力非常有限。如果处理不好这一矛盾，必将导致耕地总量动态失衡，甚至影响社会和谐。在这种情况下，单纯依靠计划用地，严格控制非农建设占用耕地，查处非法用地等等都很难实现耕地总量动态平衡这一战略目标。

16、转变土地利用方式，走集约利用、内涵挖潜的路子，大力开展土地整理就成为了我们的必然选择（罗明等，2003）。土地整理是实现土地资源可持续利用的重要手段，是实现耕地数量增加、质量提高的有效途径。通过土地开发整理，可以有效改善农业生产条件，大幅度提高土地产能，有利于农村经济社会的可持续发展，对促进全面建设小康社会具有不可忽视的基础性作用。长期以来，我国政府十分重视土地开发整理工作，2000年以来国家用于土地开发整理的资金投入不断加大，由最初的新增费和土地复垦费，扩大到土地出让金用于农业土地开发部分的资金。据初步统计，国家每年用于土地开发整理的专项资金高达1000余亿。金晓斌在中国土地科学2008年6

17、月第6期的文章中曾做过如下统计：自2001 年开始实施国家财政投资土地开发整理项目，截至2006 年底，国土资源部和财政部共安排土地整理项目8批2320个，建设规模162.58104 hm2，规划新增耕地面积37.2610 4 hm2，预算投资总额297.9109元。土地整理作为促进土地合理利用，调整土地利用结构和土地关系的重要手段，在实现土地资源的合理配置、提高土地利用率和改善生态环境方面起到了重要作用，日益成为社会关注的焦点（鹿心社，2002；鞠正山，2003）。图1-2 全国土地整理复垦开发补充耕地情况Fig.1-2 Complement the national development

18、 of land consolidation and reclamation of cultivated land但是，在国家投资建设项目迅速增长的同时，投资项目中却先后出现了一些混乱现象，如“三超”工程，“豆腐渣”工程，以及挪用资金，贪污腐败等严重事件。国家投资土地整理项目超概算，项目未能达到设计生产能力，投入营运后处于亏损局面的情况时有发生。这一现象我国政府对开展项目绩效评价工作有了进一步的认识和紧迫感，政府财政投资项目的绩效也日益为社会各界所关注。在社会主义市场经济飞速发展的今天，建立科学完善的，政府财政投资项目绩效评价体系，大力开展绩效评价工作，对促进国民经济又好又快发展具有重要的战略

19、意义（张献忠等，2004）。我国的土地整理项目是使用国家专项资金的重要政府投资项目。为进一步提高我国土地整理项目投资的决策水平，确保国家资金合理科学的使用，对国家投资土地开发整理项目就必须建立起一套科学合理的绩效评价体系（高向军，2005）。为此，国土资源部中心项目计划处自2007年底即着手组织开展土地开发整理绩效评价研究的相关准备工作。目前，绩效评价研究工作已全面启动。河北省积极响应部里的号召，制定了河北省省级土地开发整理专项资金绩效评价实施暂行办法。基于这样的背景，本文针对目前我国土地整理项目管理中，较为注重项目的前评价即项目可行性分析和规划设计的编制与审查，而对于项目实施过程以及项目后评

20、价则缺乏明确有效的指导和研究的状况，依据河北省省财政厅、省国土资源厅、省国土资源厅培训中心与北京林业大学绩效评价研究课题的成果，通过对已实施的土地整理项目进行绩效评价及其指标体系的研究，提出了一套实用性较强的绩效评价指标体系，对完善中国土地整理理论体系，提高项目投资决策和管理水平具有重要的理论和实践意义（朱红波，2008；石英等，2008）。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状（1）国外土地整理研究现状“土地整理”最早出现在德国、法国和俄国等欧洲国家的文献记载中。国外的土地整理，始于13世纪，最初只是局部的土地整理，如河流的改造等。到了16世纪，德国开始进行合并农地、迁移农庄、改造河流等

21、全面的土地整理，一般称之为土地整理的起源。土地整理的概念首次出现在1886年巴伐利亚王国的法律中，根据这项法律设立了土地整理专门机构。随后，联邦德国在1953年制订了第一部土地整理法。法国于1919年颁布了土地调整法。俄国的土地整理于17世纪开始并在1779年建立了土地管理学校，有关的土地整理研究一直持续至今。荷兰于1985年颁布了土地发展法，以法律的形式规定了土地开发整理的程序、运作方式等。（谈明鸿，吕昌河等，2005）国外土地整理大体经历了3个发展阶段：第一阶段：16世纪中叶至19世纪末。有组织、有规划地归并地块、调整权属、改善农业生产条件成为这一阶段土地整理的主要形式。这一时期的土地整理

22、工作刚刚起步，可称为简单的土地整理。第二阶段：20世纪初至20世纪50年代。土地整理主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行。通过土地整理，缓解城市发展用地的紧张矛盾，也为基础设施建设提供土地。这一时期土地整理可称为特定内容的土地整理。第三阶段：20世纪60年代以后。土地整理的重点转为以促进地区经济发展，缩小城乡差距，增加收入，保护和改善生态环境、居住环境为主要内容的综合土地整理。目前国外土地整理的研究主要集中在土地整理与生态变化、土地整理与农村发展等方面。德国的土地整理向追求社会、生态和环境的综合效益发展，其内容大致包括以下几个方面：对地块重新规划调整，使地块规整，有路网相通，有良好的灌排设施

23、；改造村镇，改善居民的居住、生活、就业条件，创造美好的生存环境；开辟新的建设用地；大型建设项目的土地整理；森林土地的整理；景观的塑造和保护；特种作物区的土地整理；更新地籍，在城市开展城市建设小区的整理（何芳，2000；贾文涛等，2005）。荷兰土地整理内容与目标的发展程与德国有相似之处，其内容和目的都是从单项的农业调整向多重的区域发展迈进（廖蓉等，2004）。俄国的土地整理已经形成了非常完整和系统的土地整理技术体系，其主要内容集中在以下几个方面：确立企业或组织的上地利用方向；编制企业内部土地利用和土地资源保护的规划方案；编制为消除土地配置不当需要调整井采取具体措施的规划设计方案；依法调整和划拨

24、地块、确认土地占有权和使用权；划定特殊自然保护区、休养区和禁区等；编制土地复垦，防止土地水蚀、风蚀、泥石流、滑坡、淹没、沼泽地、干旱、沉降、盐渍化，防止生产废弃物、化学及放射性物质污染，改善农用地，开垦荒地等工程设计；进行地形测量、制图、土壤农化、植被、历史文化和其他调查勘测工作（王邻孟，1997）。澳大利亚的土地复垦整治研究以科研和工程实践紧密结合为特色，并且重视土地生态系统重建理论的研究。目前，其每年采矿破坏的土地基本得到复垦，并且对历史遗留的废弃土地也在逐步治理恢复，其令人瞩目的成绩，被公认是世界上土地复垦搞得最好的国家之一。总的看，澳大利亚的土地复垦及其管理具有以下几个特点：在有关的法

25、律、法规中，对土地复垦有明确的规定；政府与企业的土地复垦管理制度都很健全、落实；复恳资金落实到位；十分重视土地复恳科学研究。比利时的土地整理主要有以下几点值得我们借鉴：综合的土地整理观：比利时的土地整理从内涵到工程措施都体现了全面考虑经济、 社会、 生态等多方面的原则，避免因过分强调某一方面而产生较大的负面影响，充分发挥了土地整理在社会经济可持续发展中的重要作用，提高了土地整理的地位，使土地整理事业长盛不衰。以权属调整为核心， 推进土地规模化经营：土地整理权属调整充分尊重产权人意愿。土地权属调整是比利时土地整理的核心内容，权属调整的基本原则是以土地使用权集中为核心， 充分尊重土地产权人的意愿，

26、 不改变土地使用关系，保证土地所有权人和使用权人在整理前后土地质量不降低、价值不减少。健全的法律法规体系：比利时在各个时期都非常重视土地整理的立法工作，在国家基本法律、法规确定的框架下，依法制定土地整理专项法规和区域性法规，细化土地整理的管理（薛永森等，2006）。在土地整理的起源和发展中，不同国家土地整理的内容随着其自然、社会和经济发展的变化、不断地进行调整和完善，逐步形成了各自相对完整的体系。目前， 国外土地整理的目标包括:改善农地分散状态、改善林分散状态、改善村庄建设用地的分状态、 土地租赁区域的重新分配、 扩田块的规模、村庄土地利用规划的行、 农村居住用地的调整、 完善整理域的道路系统

27、、完善整理区域的排系统、改善环境以及自然景观的塑和促进区域发展（Vitikainen A，2004）。 综合比较国外的土地整理实践过程，发现具备以下特点：形成了比较完备的法律法规制度；具备了系统，完整的技术体系；土地的权属调整和土地分配的实施程序规范；注重环境的保护和生态建设。（2）国外财政投资项目绩效评价研究现状英国政府最早从20世纪六七十年代开始了财政投资绩效评价的试点，到80年代在中央政府各部门进行广泛的评审，建立起了较为完善的绩效评价体系，并在各级政府部门和学校等公共机构广泛应用。英国绩效评价的特点主要表现在以下几个方面：一是在评价实践初期，主要采取的是以信任为基础的绩效评价模式；二是

28、财政支出绩效评价有系统的评价理论指导，其绩效评价主要围绕“3E”原则展开，即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)；三是以质量为本，顾客满意为评价标准的评价。随着经济的发展和社会的进步，考虑到环境污染和生态保护等问题，逐渐产生了“5E”的概念。即又增加了对社会效益和环境影响的评价。美国政府的在绩效预算的改革中扮演了十分重要的角色。美国政府的绩效评价工作以美国国会1993年通过的政府表现与成果法案为重要标志，并成为西方各国政府绩效改革的代表性法案。该法案由十一部分组成，包括：名称、发现和目的、战略规划、年度绩效计划和报告、管理责任和机动权、试点法

29、案、美国邮政服务、国会的监督和立法、培训、法案的实施、修改的技术问题和再次确认，并附录通用绩效指标。该法案规定了政府绩效管理的目的和内容，规定了有关管理的责任，规定了政府绩效管理的实施进程，这部法案最突出的特征可归纳为统一、渐进、分权、灵活等四个方面。从美国政府财政支出绩效评价的发展过程，我们可以看出以下两个特点：地方政府带动中央政府进行绩效改革，并且美国私人企业也在逐渐采用监测评价体系来改善他们的投资效率和效果。1986年，澳大利亚财政部正式印制了评价手册，用于指导项目评价，并对每个政府投资项目进行评价。1999年正式实施财政支出绩效评价制度，主要考评项目和计划的执行情况、管理、效果和影响。

30、澳大利亚政府将财政支出绩效评价分为以下步骤：一是制定部门事业发展目标；二是编制年度绩效评价计划，设计绩效评价指标体系；三是编制年度财政支出绩效评价报告；四是开展绩效评价，评价财政资金的使用效益；五是绩效审计。澳大利亚政府的绩效评价在控制政府支出、提高公共资源的分配和使用等方面起到了很好的效果，但是也存在不足，主要表现在：一是以政府的各个部门作为绩效评价的主体，缺乏对各部门总体财政支出的客观评价，无法在中央政府的层次上把握对整个政府部门支出结构的宏观调整；二是未能将绩效评价的结果与财政资金的分配相结合，致使许多部门对绩效评价结果的使用未给予更高的重视。德国财政支出绩效评价主要由三个部分组成：一是

31、部门自我评价；二是财政部门综合评价；三是审计部门审核评价。同时根据财政投资项目的规模、性质以及评价目标不同而采用不同的评价方法，按照实施方式分为对比法、追踪调查法、系统分析法，按照效益计算时间划分为静态分析评价法、动态分析评价法，按照度量单位划分为货币评价法和非货币评价法。由于国外政府投资项目绩效评价体系开展较早，并通过实践的检验，不断完善改进，目前已经相对完善，主要表现在：政府制定专门的法律，使绩效评价具有法律保证；政府指导制定评价方法和指标体系，各项目根据具体的情况确定相应的指标，并将评价结果与部门下一财政年度的预算拨款额度直接联系，能够引起部门给予充分的重视，因此绩效评价制度推行非常顺利

32、。1.2.2国内研究现状（1）国内土地整理研究现状我国土地整理可以追溯到古代奴隶社会的井田制。据古文献记载，井为比亩还大的面积单位，是一定数目方块田的总称，从形象上看9块面积相等的方块田构成一井。中间一块田为公田，四周八块田为私田。公田由奴隶共同耕种，收获归公；私田分配给奴隶耕种，把井田作为俸禄多寡的标准，也是考查奴隶勤惰的依据。以后在我国历史上出现过秦汉的屯田制、西晋的占田制、北魏隋唐的均田制等，都可以认为是土地整理，但使土地整理成为真正的一门学科和一项技术工作还是建国以后。1950年6月，中央人民政府正式颁布了中华人民共和国土地改革法，在全国范围内分期分批地开展了土地改革运动，最重要的任务

33、就是没收地主的土地、耕畜、农具、房屋等，统一地公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有。50年代初在全国不同类型地区开展农业生产合作社土地整理试点工作，调整用地单位之间、水旱地之间的插花、飞地，使其集中管理；合理安排农、林、牧用地，扩大种植面积；调整渠道系统，兴建道路网，改善了土地利用环境条件。1958年在全国土壤普查基础上进一步开展人民公社土地整理工作，平整土地，合并田块，兴建新村，整理沟渠和道路，解决了园地利用，提高了农作物的单产和总产。改革开放以来，全国人大五届四次会议上，提出了土地基本国策。落实这一基本国策，近年来开展了划定基本农田保护区以及后备土地资源开发利用、废弃土地复垦、迁村并点等

34、活动，在土地利用管理方面做了大量的工作，取得了丰硕成果，对于实施耕地总量动态平衡提供了可行的经验和途径（牛佳，董玉祥，2004）。近年来，随着城乡经济发展迅猛，人多地少的矛盾愈加突出，耕地保护的任务也越来越重。在耕地锐减的严峻形势下，为了有效保护基本农田，稳定耕地面积，确保粮食安全，国家先后提出了实现耕地总量动态平衡的总体目标和“占一补一”的基本方针，并提出必须采取世界上最严格的措施来管理土地，必须长期坚持“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，土地整理成为增加有效耕地面积，提高耕地质量的重要途径。1998年1月国家土地管理局土地整理中心，即现在国土资源部土地整理中心的前身组建成立

35、。该中心是国土资源部负责土地开发整理工作的直属事业单位，明确规定了在国家土地整理工作中肩负的任务。1999年我国开始大规模的土地开发整理，这是贯彻落实新的土地管理法，实现全国耕地总量动态平衡目标的需要，也是贯彻“保护资源”国策、实施可持续发展的重要举措。随着土地整理工作的展开，地方政府的土地管理部门也开始设立相应的专门负责土地整理工作的机构，配合国土资源部土地整理中心的工作。几年来，随着我国国民经济的持续健康快速发展和社会主义市场经济的逐步完善，在实现全国耕地总量的动态平衡的形势下，土地整理工作取得了较快的发展，从中央到地方建立了土地整理的专门机构，全国初步形成了比较完整的土地整理执行体系。通

36、过征收新增建设用地有偿使用费的方式，建立土地整理专项资金。通过制定土地整理的政策法规和技术规程体系，规范土地整理工作程序，使土地整理走上有章可依的制度化道路，通过设立国家土地整理示范区，启动试点项目，摸索总结土地整理的经验，积极与联合国计划开发署、欧盟、全球环境基金会等国际组织以及荷兰、英国、美国、台湾等国家和地区建立了长期的交流与合作关系，借鉴国外土地整理的作法和经验。全国的土地整理初步形成了农用土地整理、村庄土地整理、城镇土地整理、工矿废弃地整理以及综合土地整理等一系列模式，取得了明显的经济效益、社会效益和生态效益。总之，土地整理是社会经济发展到一定阶段，人们对土地利用进行优化的一种必然。

37、我国人地矛盾随着社会经济的发展而日益尖锐的现状，使得土地整理的紧迫性日益凸现。（王永生，2007）（2）国内土地整理绩效评价研究现状绩效评价属于管理学、 经济学的范畴，原用于评价企业效益或收益情况。绩效评价是指运用一定的技术方法，采取特定的指标体系，依据统一的评价标准，按照一定的程序，通过定量、 定性对比分析，对业绩和效益做出客观、 标准的综合判断，真实反映现时状况，预测未来发展前景的管理控制系统（张青，2001）。我国投资项目的绩效评价始于20世纪80年代中后期，1988年国家计划委员会委托中国国际工程咨询公司进行第一批国家重点建设项目的绩效评价。随着我国利用外资的不断增加和中外合作项目的不

38、断开展，逐步积极引进和吸收了西方国家的投资项目先进的评估方法，并结合我国项目建设的特点，形成具有中国本土特色的项目绩效评估方法，并在实践中加以运用。财政部财建2004725号“中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见”规定了政府投资项目绩效评价的原则和评价内容，要求政府投资项目绩效评价工作要贯穿整个项目周期，具体内容包括项目前期绩效评价、项目建设期绩效评价、项目竣工运营期绩效评价。并给出了投资项目绩效评价通用的一般性指标体系。在评价过程中，主要通过定期的考察、评价以及事前、事中、事后的监测、评价等方法来实施。但目前我国对政府财政投资项目绩效评价的研究很少，缺乏系统的理论指导，还有很多问题有待研

39、究，评价体系还有待完善。发展中的公共投资项目绩效评价将是一个多层次、多目标、多指标、多因素构成的复杂系统工程，涉及财政、经济、社会、环境等诸多领域（胡永铨，2006）。目前，我国的土地整理项目仍以国家、省级政府作为投资主体，项目投资总量大，工程周期长，项目建设和运行的绩效如何，其效益能否持续，是土地整理政策成功与否的关键。开展土地整理绩效评价的方法和技术研究，并使之在项目管理中规范化、程序化具有重要的理论和实践意义。但是，当前土地整理绩效评价方法方面进行深入研究的文献还较少，在这一领域的研究成果也屈指可数。在我国的土地整理实际工作中虽然开展了大量的土地整理效益评价。如土地整理项目可行性研究报告

40、、土地整理项目验收报告中都涉及了如何评价土地整理的经济、社会和生态效益。但是实际工作中开展土地整理绩效评价的力度仍然不够，科学、系统和实用的土地整理绩效评价指标体系还未形成，目前在这一领域的研究中，存在的突出问题是缺乏科学的评价标准和定量依据。2研究方法与技术路线2.1研究方法（1）实地调查及资料收集。在熟悉、掌握国内外土地整理及项目绩效评价相关理论的基础上，进行项目区实地查勘，广泛收集相关图像数据、统计数据和地面调查数据等。（2）系统分析法。在实地调查的基础上，对所收集资料进行系统分析和数据的处理，为确定评价指标体系隶属度的确定提供数据支持。（3）应用AHP-FCE法(将层次分析法(Anal

41、ytic Hierarchy Process，简称AHP)和模糊综合评价法(Fuzzy Comprehersive Evaluation，简称FCE)相结合的评价方法) 对生态工业园区进行综合评价，系统地构建了评价的体系和步骤。层次分析法。在确定土地整理绩效评价指标选取原则的基础上，运用层次分析法筛选构建土地整理绩效评价指标体系，确定权重，使评价定量化和科学化。 模糊综合评价法。运用模糊综合评价模型对项目区土地整理绩效进行评价，得到该项目绩效评价的量化结果。（4）引入等差法得出土地整理项目绩效评价分数及等级（优、良、中、差），根据评价结果，指出开发区建设的薄弱环节，有针对性地提出改进措施。研究

42、结果表明，AHP-FCE法简单易行，实现了定性指标与定量指标的有效结合，最终给出一个比较可靠的全面综合的结果，证明了本文提出的绩效评价指标体系具有一定的科学性和实用性。2.2技术路线本文在学习土地整理绩效评价基础理论，借鉴国内外经验以及土地整理相关资料进行系统分析的基础上，构建土地整理绩效评价指标体系，并利用层次分析法确定各指标权重，采用十分制打分法统计专家意见得到定性指标隶属度矩阵，使用半梯形分布函数计算定性和定量指标隶属度，然后运用模糊综合评价法进行多级模糊综合评价，应用层次分析法和模糊数学方法建立的AHP-FCE评价模型，对实例项目的土地整理各项绩效进行评价，并且进行评价结果分析，最终得

43、到结论和建议。具体技术路线见图2-1。学习土地整理绩效评价基础理论、借鉴国内外经验筛选确定具体的土地整理项目外业调查，内业资料分析评价指标体系构建专家参与评价、打分修改调整指标体系综合评价方法选择1层次分析法确定指标权重AHP-FCE评价模型的构建2模糊综合评价法进行综合评价实例应用评价结果分析结论与建议图 2-1 技术路线Fig.2-1 Technical method3土地整理绩效评价理论基础3.1土地整理绩效评价的概念土地整理是人类利用自然和改造自然的措施，是社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。是指在一定区域内，以土地为对象，通过工程、生物或综合措施，把尚未利用或已被破坏的

44、土地资源或利用不充分的土地资源变为可充分有效利用的土地资源，提高土地的利用率和产出率，形成新的固定资产和新的生产能力的投资建设活动。绩效这个概念首先在西方新制度经济学中被引入，诺斯在制度、制度变迁与经济绩效一书中认为“绩效”是“performance”，即制度的表现。土地整理项目绩效评价是指在土地整理项目实施后，运用科学、规范的绩效评价方法，按照统一的标准和原则，对项目的目标、建设过程、土地利用和经营状况、工程使用和维护状况及项目建设所带来的成绩和效果进行科学、客观、公正的衡量、比较和综合评判。土地整理项目绩效评价以建设的综合成效为最终目标，考核政府提供的公共产品或服务的数量、质量和效率、效果

45、，是贯穿于项目整个实施过程以及项目实施后的评价（王玉翠，2001）。3.2土地整理绩效评价的目的与作用3.2.1土地整理绩效评价的目的专项资金项目是政府向社会提供服务和调控经济运行的重要手段，我国的土地开发整理复垦专项资金项目是以实现“工业反哺农业、城市支持农村”为目标的重要投资项目，建立科学的、完善的土地整理绩效评价体系，是贯彻落实中央2008年第十一届全国人民代表大会通过的关于深化行政体制改革的意见精神，是促进经济繁荣和提高人民生活水平不可缺少的一个重要环节，强化土地整理专项资金项目建设各项工作，确保和提升土地整理成效的迫切需要，也是深化国土资源管理体制改革，建设服务型部门的必然要求。3.

46、2.2土地整理绩效评价的作用（1）项目绩效评价有利于加强专项资金规范管理。绩效评价工作推动了项目所在地政府、国土和财政等相关部门对专项资金管理的高度重视，使用更加规范，审批更加严格。（2）项目绩效评价有利于提高专项资金投资效率。提高专项资金投资的决策水平是当今国内外的发展趋势，通过开展土地开发整理复垦绩效评价，科学地编制年度土地开发整理复垦计划和资金分配使用指南，实现项目工程建设绩效与指导专项资金科学的分配和使用，充分发挥宏观调控作用并为下一年度预算编制和专项资金分配提供重要参考依据，为项目的立项、论证、管理及成果验收提供了重要的基础资料（张超等，2008）。（3）项目绩效评价有利于积极提高建

47、设成效。项目绩效评价的目标及由此产生的评价指标体系可以体现出开展绩效评价的目的及明确土地开发整理复垦项目的建设目标和任务，对土地开发整理复垦专项资金项目工程建设绩效与建设用地审批、中央资金分配以及建设用地计划指标相结合，形成一系列有效的提高土地开发整理复垦成效的激励机制与约束机制，确保专项资金充分发挥效益（牛传军等，2008）。3.3土地整理绩效评价的内容3.3.1项目业务绩效项目业务绩效主要包括：（1）从项目立项、规划到实施、监理、验收等各项资料的完备性。主要考核项目文本资料的整理及汇总情况，是否符合项目审核的相关规定。（2）项目实施计划的完整、详细、准确性。主要考核项目实施计划是否全面，有无明显缺项、各基本要素是否明确，安排是否便于执行、实施计划的调整幅度及调整是否合理、合规。（3）项目实施内容完成质量。包括土地平整完成质量。主要考核土地平整程度和连片程度以及耕作层厚度等；农田水利完成质量。主要考核农田水利工程下的各项子工程的完成质量，如灌溉工程下的机井数量及机井深度、出水量是否达标、管道铺设和沟道修筑情况、电力工程下的高低压线架设情况等；田间道路完成质量。主要考核田间道路是否通