浅论小城镇发展中存在的问题与对策.doc
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1、浅论小城镇发展中存在的问题与对策内容摘要:发展小城镇是我国现代化建设的重大战略,党的十七大明确提出,“走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展”。 小城镇发展是城市化的重要组成部分,有利于加速城乡一体化进程,可以有效地克服和避免一些城市问题,有利于实现城镇化与工业化协调发展,是扩大内需的有效途径,有利于优化产业结构,转移农村富余劳力,有利于提高农民素质,改善生活质量。加快小城镇建设具有十分重要的意义。目前,我国的城镇化正处于加速发展时期,小城镇在各方面都得到发展,但小城镇发展的过程中依然存在认识不清,重视不够,缺乏科学的规
2、划,执行规划不力,布局不合理,基础设施不配套,功能不健全,建设规模小,制约小城镇发展的制度性因素, 资金短缺 、缺乏有效的产业带动等问题,制约了小城镇的发展。本文基于我国小城镇发展的现状,从小城镇建设中凸显出来的问题入手,提出了能够推动小城镇发展步伐的各种对策:提高认识,加强小城镇发展的规划工作,按经济区域合并乡镇, 完善小城镇发展的制度 ,进一步完善小城镇发展的多元投资机制 ,增强城镇化的可持续发展能力并大力发展有特色的产业 ,认真借鉴国外小城镇发展经验等,解决小城镇发展中的各种障碍,促进小城镇逐步健康发展。关键词:城镇化 意义 现状 问题 对策一、小城镇发展具有十分重要的意义(一)小城镇发
3、展是城市化的重要组成部分,有利于加速城乡一体化进程城市化是指人口和产业活动在空间上集聚、乡村地区转变为城市地区的过程,是社会生产力发展到一定阶段,农村人口转化为非农村人口,人口向城镇集聚,农村地区转化为城镇地区,城镇数量增加的过程。城市化,也有学者称之为城镇化、都市化。是由农业为主的传统乡村社会向工业、服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程,具体包括人口职业的转变,产业结构的转变,土地及地域空间的变化。小城镇是我国城市体系的中坚力量,其发展状况直接影响到中国城市化进程的目标,是城市化的重要组成部分。小城镇是“农村之首、城市之尾”,搞好小城镇建设,对于促进农村经济发展,提高我国城镇化水平,加
4、快城乡一体化进程都具有十分重要的意义。在我国,由于几十年的计划 经济体制形成了“先进的城市, 落后的农村,城市办工业,农村 搞农业”的二元结构,这种长期 城乡分割的二元经济,不仅使 农业和农村经济发展缓慢,而 且对整个国民经济的发展产生 了消极的影响。随着改革开放 的不断深人和社会生产力的不 断提高,特别是乡镇企业迅猛发展,要求冲破城乡壁垒,向外扩张,要求城市在资金、技术、人才、管理等方面的支持与合作。城乡之间的经济往来越来越多,城乡二元结构开始向一元结构迈进,以城促乡,优势互补,共同发展的城乡一体。小城镇,大战略。小城镇发展是推进农村城镇化建设的突破口,是消除城乡差别、实现城乡一体化的现实途
5、径,也是带动县域经济和社会发展的大战略。(二)小城镇发展可以有效地克服和避免一些城市问题从以往的经验和教训中我们认识到:中国的城镇化道路应走大中小城市和小城镇协调发展的道路。怎样在推进城镇化的同时,防止城市“贫民窟”、交通拥堵、住房紧张、精神压抑、人情冷漠等一些城市病的出现,这是后发国家城市化进程中要认真考虑的问题。“扩容提质”是当前我国城镇发展的主要途径。大力发展小城镇,可以缓解大中城市快速发展带来的人口膨胀、资源短缺、环境问题和社会问题等城市问题,有利于健全城市结构,有利于完善城市功能。(三)小城镇发展有利于实现城镇化与工业化协调发展2005年底,我国的城市化水平达到43,城市化进程处在一
6、个加速发展的时期,对于处于城镇化体系中的小城镇,中央要求要抓住机遇,适时引导小城镇健康发展,并把它作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务来抓。其实这也是城市改革和发展的一项重要任务。推进工业化和城镇化,核心在工业化,依托在城镇化,关键在协调联动。推进“两化”互动发展,本质上是经济社会发展过程中产业结构与空间结构的动态调整适应过程,必须做到同步演进,产城一体,布局上功能分区,结构上三大产业融合。只有大力推进工业化和城镇化,才能完善与建设经济发展相适应的现代工业经济体系,构建与现代产业发展相匹配、科学合理的城镇体系,实现经济社会全面发展。(四)小城镇发展是扩大内需的有效途径,有利于优化
7、产业结构从长远看,投资小城镇建设对扩大国内需求,促进经济增长同样具有很大的刺激作用。这是因为:第一,加快农村城市化会实现农民收入的增加。随着农民收入的大幅增加,消费水平也将大幅提高。第二,农民进入城镇,生产与生活,消费方式和消费观念将发生很大变化。目前,我国城乡居民收入水平之比约为2.8:1,而消费水平之比约为3.5:1。这就意味着农民转化为市民之后消费水平将提升3倍多。第三,农民进城建房或购房定居,将有力地带动建材、建筑、装饰、家具、电力、供水、环保等相关产业发展。同时,也将加强小城镇交通、供水等基础设施的建设,本身也会带来投资需求的扩大。据有关统计,每增加一个城镇人口可带动投资2.5万元,
8、每建设1平方公里的市政设施可带动1.5亿元的投资。第四,小城镇基础设施的建设和完善,可以大大改善农村地区的消费环境,把农民的潜在购买力转变为现实的需求。 扩大国内需求,开拓国内市场特别是农村市场,是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。十五届三中全会指出:发展小城镇,可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展,扩大投资需求尤其是吸引民间投资,可以明显提高农民消费的商品化程度,扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。这不仅有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩状况,而且也为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间。(五)小城镇发展是转移农村富余劳力的治本之策,有利于提高农民素质
9、,改善生活质量 小城镇的快速发展,可以就近转移农村剩余劳动力,这是今后吸纳农村剩余劳动力的主渠道。中国农村人口多,转移量大,不可能都到城市里来,这个帐一定要算。积极发展小城镇有利于加快和大规模转移农业富余劳动力,避免向大中城市盲目流动,减轻城市压力,它是人口的“蓄水池”、“节流闸”。 大量农村剩余劳动力转移到小城镇后,一方面可以缓解流动人口对大城市造成的压力;另一方面,农村人口从土地上转移出去后,留在农村地区的人口有了更大的发展空间,可以缓解农村人口压力和土地承载力之间的矛盾。发展经济学家刘易斯在对发展中国家的城镇化作了研究后指出,“一个城市在其规模达到30万人以后,就会失去其规模经济效益。相
10、当经济的办法应该是发展大批的农村小城镇,每一个小城镇都拥有一些工厂、电站、中等学校、医院以及其他一些能够吸引居民的设施。” 农村人口进镇工作、进镇定居,有利于广大农民逐步改变传统的生活方式、生产方就和思想观念;有利于提高农民素质,改善生活质量,缩小工农差别和城乡差别。二、我国小城镇发展现状(一)发展迅速,规模较小,人口吸纳能力较弱小城镇的发展阶段:我国的建制镇曾经历了五个发展阶段:初始创建阶段(1949年1957年),1954年颁布的第一部宪法首次明确镇是我国的基层政权至1957年底除台湾省、西藏、昌都地区外我国共有3672个镇;政社合一阶段(1958年1981年)这一时期的主要特点是大搞人民
11、公社化运动,镇作为一级人民政府的地位几乎消亡;过渡恢复阶段(1982年1984年)1982年4月政社分开。1982年12月4日新修订的宪法又明确规定镇为我国的基层政权;数量增长阶段(1985年1999年)1984年11月22日国务院批转民政部关于调整建镇标准的报告,建制镇数量增长迅速,至1999年底镇的总数达19756个;健康发展阶段(2000年至今)各地的小城镇建设不再单纯追求数量,采取了灵活多样的规划建设管理方式使小城镇的质量规模进一步提高。近些年,很多省(区、市)通过实施撤乡并镇、镇镇合并等调整行政区划的方式,提高了小城镇积聚能力。但是,真正能发挥小城镇功能的建成区面积,普遍没有得到根本
12、性增加,规模过小仍然是我国小城镇发展的主要问题。改革开放后,农村小城镇开始恢复活力,全国范围内出现了一大批各具特色的小城镇。1979年时,全国建制镇只有2 600个,到1994年末就发展到16 433个,为1979年的6.3倍。包括县城、建制镇、乡政府所在地集镇的小城镇已有5万多个,平均每个县有6个建制镇,14个乡集镇。大约每5.6万农村人口的区域内就有一个建制镇。1978年全国设有建制镇2173座,到2004年建制镇总数已达到19883座,发展速度以每年681座建制镇的绝对数持续增加,这在世界城镇化历史上都是绝无仅有的。2004年全国所有建制镇共吸纳人口20135万人,约占全国6亿城镇总人口
13、的30%,在大城市、中小城市、小城镇三部分城镇人口分布中,已是三分天下有其一,在我国城镇化过程中占有相当重要的地位。2007年我国建制镇镇区人口平均为7845人,如果每个小城镇平均人口达到1.5万人,那么可以容纳近3亿城镇人口。相关研究证明,小城镇镇区人口达到5万人,方能对周边地区经济社会发展起到明显的带动作用。规模效应的不足,致使城镇功能难以完善。然而,据有关统计,在2009年4月这个时间点,全国每座建制镇镇区平均人口只有1万人左右规模;而镇区人口达到3万人的建制镇还不到1000座,吸纳人口的能力较弱。(二)分布不均衡,生产力水平差异明显 从东中西三个经济地带不同时期比较看,到2002年,东
14、部地区建制镇达到8113个,比1985年增长2.7倍,占乡镇比重由1985年的14.5%,上升到54.9%,占全国总镇数的比重41%;中部地区建制镇6207个,比1985年增长2.1倍,占乡镇比重由1985年的8.2%,上升到57.0%,占全国总镇数的比重达到31.3%;西部地区建制镇5491个,比1985年增长2.8倍,占乡镇比重由1985年的5.9%,上升到41.7%,占全国总镇数的比重为27.7%。我国东、中、西三个地带小城镇建设水平区域差异十分巨大,主要是作为动力的工业化水平差异巨大。东部地区在改革开放后,成为国内经济社会最发达的地区,促进了小城镇建设水平的提高,普遍高于其他地区。中西
15、部地区,工业基础薄弱,生态环境脆弱,农村工业稀少,缺乏小城镇发展的基本动力。东部沿海地区已经形成了相对成熟的辽中南、京津唐、长江三角洲和珠江三角洲城镇密集地区,大城市周围地区城乡一体化的趋势也日益明显。主要存在两方面的问题:一是由于乡镇企业的分散导致了城镇集聚能力下降;二是资源破坏以及环境的恶化形成了巨大的生态环境压力。中部地区的中心城市发展较快,数量迅速增加,小城镇的发展刚刚起步。小城镇的建设面临的主要是巨大的人口压力和相对不足的城市吸纳能力之间的矛盾。西部地区除四川、重庆、西安等少数地区外,小城镇进程相对缓慢,城镇体系尚不健全。 以上情况表明,东部地区,特别是东南沿海地区,小城镇实力强,水
16、平高,明显处于领先的行列;中西部地区小城镇数量少,实力弱,发展水平低。(三)城镇基础设施水平低、数量少、配套差 城镇基础设施系统是支撑城镇经济社会发展的重要的物质基础,现代化的城镇必须拥有相应的设施配置。我国城镇基础设施与大中城市比较有三方面的差距。一是基础设施配置水平较低。以西部地区来讲,一方面是淡水极度缺乏的现实,另一方面是淡水的利用效率很低的现实。不要说普通建制镇,就是县城污水处理厂也是寥寥无几,即使把污水处理厂建设完成,但高额运行成本也使其无法正常运行。二是城镇基础设施数量不能满足城镇发展的基本需求。三是城市基础设施配套程度差。譬如:给水与排水系统之间的匹配,往往达不到技术要求;城镇道
17、路的供给不能满足现实需要,或者过度超前建设造成浪费等等,都需要引起重视。小城镇的基础设施建设滞后于经济发展水平。完善的基础设施是保障小城镇正常生产、生活必不可少的条件,是衡量小城镇发展水平的重要标志,但实践中许多基层政府往往将小城镇仅作为人口聚集和财政增长的手段,注重于经济方面的建设,而忽视基础设施方面的建设,致使基础设施不能适应蓬勃发展的乡镇工业的需要,也不适应小城镇居民对生活质量提高的需求。小城镇基础设施落后,能源短缺,交通运输条件差,环保设施不健全,排、供水设施欠发达,难以发挥其区域内农村工业中心、商业中心、交通中心、财经中心、信息中心、科教中心与政治文化中心的作用。大部分小城镇内缺少绿
18、化、广场和停车场等,旧城改造过程中,只满足于原拆原建,不能按规定退足道路红线或预留公共建筑、绿化、广场用地,使小城镇缺乏进一步发展的余地和吸引力。(四)与其它建制镇相比,县城存在显著发展优势 按照我国关于城镇划分标准,县城也属于普通建制镇,但是,实际上它又与普通建制镇有很大区别,且表现出显著发展优势。一是作为县委、政府等机关以及县级行政管理部门的所在地,奠定了它在县域的政治中心地位不容置疑。二是县城不但拥有全县最好的地方剧团、电影院,而且还是文化馆、教研室、优质中小学、技工学校、中等专业学校或高职院校、建筑设计室等众多单位的所在地,因此,无论从实力衡量还是从规模上比较,它理所当然地成为全县文化
19、教育科技的中心。三是就普遍情况而言,县城工业较其它建制镇更为发达、更具规模、门类更多、竞争力更强,尤其在农产品深加工方面更具优势。四是县城的商贸业在县域内具有最高地位,它能够有效构成全县各种商品最大、最重要的集散地、物流中心和交易平台;只有它才最有资格和能力履行对接大中城市、辐射县域广大乡村的商贸职能。五是县城较之普通建制镇拥有无法相比的企事业单位数量和规模,能够容纳较多人员就业。六是传统县制行政体制稳定性,形成县城本地籍贯人口集中度较高,民风民俗与生活习惯趋同,乡亲血缘联系较多,居民心理安全度高,加之基础设施配套水平较高、生活成本适中,随着土地流转政策实施,农民在利益保证的前提下“离土离乡”
20、,进入县城创业居住成为首选,人口吸引力强劲。(五)社会事业得到了一定发展我国小城镇更加注重发展社会事业,提供更多公共安全和生产安全、食品安全与生物安全、城乡建设、劳动就业与社会保障、与人民精神生活有关的文化、教育、体育等相关领域的服务。以社区环境为例,1999年平均每个镇拥有学校17所,在校学生4767人,教师267人,2002年学校减少为16所,但在校学生增加到4980人,教师增加到284名。1999年平均每个镇拥有医生48名,病床数38张;2002年平均每个镇拥有医生47名,病床41张。近年来,更是得到大副增长。推进小城镇社会事业发展,是完善政府社会管理和公共服务职能、统筹经济社会协调发展
21、的重要任务。社会事业兼具公益、准公益和盈利的性质,在我国小城镇社会事业改革中,政府逐步转换既是投资者,又是管理者、经营者的多重身份,有效推进了小城镇社会事业举办的多元化、社会化、市场化,并按照管办分离的原则,对社会事业实行分类管理;同时,通过营造良好的环境,积极引导社会力量参与社会事业的举办,社会事业得到了一定发展。三、我国小城镇发展中存在的问题 (一)认识不清,重视不够 在相当长的时期内,一些地方的党委和政府对加快城镇化步伐的重要性认识不足,对如何处理好工业化、城镇化、非农化的关系研究不多,存在重经济建设、轻城镇建设;重经济管理、轻城镇管理;重工业化、轻城市化的问题。不少地方、部门领导认为城
22、镇化就是盖几栋楼、修几条路、多几个农民进城的问题,缺乏促进区域经济和社会发展的长期战略,忽视了城市基础设施和公共服务的提升,许多地方对小城镇的发展战略重视不够,政策落实不到位。一些地方为了追求所谓的“形象工程”,不切实际地盲目上项目,造成许多有城无市或有城无业现象;有的地方把小城镇建设误认为就是村镇建设、广场建设、绿化建设、建新村奔小康或建设工业园区等。许多地方或部门仅从自己的认识和工作范围来考虑和实施小城镇建设,工作重点不突出。有些地方对城市发展十分偏爱,拆了旧城建新城,搞了小城搞大城,这样容易出成效,容易让人看得见,认为小城镇是小儿科,比较效益低,集聚功能和辐射功能都有限,难规范、难管理,
23、因此对小城镇的建设和发展喊得多,做得少,没有把发展小城镇放到推进城乡一体化的角度来考虑,放到建立完整的城镇化体系来考虑,放到农村现代化、农村的可持续发展和解决“三农”问题的角度去思考。(二)缺乏科学的规划,执行规划不力,布局不合理长期以来,我国小城镇建设缺乏总体规划,缺乏长远的科学的规划,存有较大的盲目性。小城镇的规划和布局受短期利益的驱动,缺乏长远打算。在小城镇建设过程中,一些地方坚持大干快上,掀起了一股“小城镇”热,出现了不按规划建设甚至不规划就建设的盲目举动,相当数量的建制镇缺少镇区的总体规划,控制性详规和修建性详规更是无从谈起。另外,一些建制镇虽然编制了镇区的总体规划,未能严格执行规划
24、标准甚至不执行,比如,我国北方某些小城镇由于缺乏科学的规划体系或者不按规划建设,造成不少数量的建制镇镇区最主要的街道都是弯弯曲曲、宽窄不一,镇区居民所建住宅布局散乱,房基高低无序,导致排水困难。这不仅加大了城镇基础设施建设的难度,也增加了城镇管理的困难,影响了城镇的可持续发展。 (三)建设规模小,功能不健全,基础设施不配套我国小城镇的基本特点是数量多、规模小、功能弱,集聚效应和辐射能力差,城镇功能不够完善。特别是一些城镇缺乏有力的产业支撑,小城镇的就业空间和容量十分狭窄,对周边农村的辐射带动作用微弱。由于资金紧缺、运作无方等原因,许多小城镇的基础设施长期得不到改善,跟不上经济发展和居民生活水平
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