城市管理行政执法中存在的问题与对策毕业论文.doc

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1、 毕业论文城市管理行政执法中存在的问题与对策作 者： 专 业：行政管理准考证号： 指导老师： 论文成绩：日 期：2012年3月 日 中文提要城市和谐发展是和谐社会的基础，城市的和谐发展系于有效管理。在构建和谐社会中，城市管理行政执法部门肩负着重要职责。本论文首先介绍城市管理行政执法的重要意义，接着分析我国城市管理行政执法存在的问题，这些问题涉及到管理模式、管理法制以及管理人员等方面，在此基础上，本文提出进一步完善我国城市管理行政执法的对策。 关键词：城市管理 行政执法 问题 对策 一、 城市管理行政执法的重要性根据旧唐书的记录:监市践于衙，理市治序，书中的“监市”，实际和今天的城管非常相似，可

2、以看出，城管这个行业出现的历史比较悠久。那么，究竟什么是城管及城管执法呢?我国城管执法部门成立的时间不长，到现在还是有很多人对城管执法不甚了解，对城管执法的工作范围更是知之甚少，新闻媒体和社会舆论对于城管执法中“粗暴执法、野蛮执法”的一系列报道，更是造成了广大市民对城管执法的误解和抵触，为了顺利开展城管执法工作，这些都需要我们对城管执法的含义进行深入了解。所谓城管执法，是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。在我国，城管执法通常被人们称为“城管”，这一简称使得我们很容易把它和“城市管理”的概念混淆。实际上，城市管理与城管执法是两个完全不同的概念，广义的城市管理是指城市区域内公共管理和社会服务

3、的总和，包括城市规划管理、城市环境和公共秩序管理、城市基础设施及公共设施的管理等。而城管执法则侧重于执行，在城市管理中处于决策、执行的末端环节。作者所作的该篇论文是指城管执法，而不是“城市管理”。二、 当前我国城市管理行政执法现状及其存在的问题我国城管执法从建立到现在，学术界对其的讨论就从未停止。每一个事物的存在都有两面性，既有积极的一面也有消极的一面，城管执法队伍就在肯定与否定的声音中走过了十几个年头，其中对社会和经济的发展提供的积极作用是不可否定的，其地位也日益显示出其重要性，最主要的是在改善城市管理方面取得了显著成效。作者认为，我国城管执法工作通过这些年的实践，确实取得了一定得成效，具体

4、归纳为以下几个方面:（一）当前我国城市管理行政执法现状自改革开放以来，随着我国经济快速发展，城市建设也发生着日新月异的变化，广州近年来的城市面貌亦焕然一新。如2010年广州经济社会发展工作要确保经济发展方式转变取得新进展，确保民生持续改善，确保社会和谐稳定，广州的城市发展必须走出一条具有广州自身优势和特色的发展道路，因此我们的城市管理执法模式也应该有与之相适应的变化。进入新世纪，广州也进入了新一轮的大发展时期，广州的城市形态和产业布局将立足于全市6340平方公里的整体发展，面临重大调整和创新，将逐步进入以城市功能提升为重点的新阶段。但是，现阶段的广州城市管理基本上还是延续了在经济体制转轨的城市

5、大建设时期的旧的城市管理模式，总体上比较粗放，城市管理的系统性、整体性、综合性函待提高。在新一轮的城市发展中，广州城市管理面临着“硬件”需要继续建设完善的要求，我们的城市管理既要保障大规模建设的顺利推进，更要服务于城市功能的整体提升。纵观广州市近二十年以来的城管行使相对集中行政处罚权进行行政执法的工作，己经逐步形成了较为完整的执法体系，执法范围覆盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、公共交通、工商行政、城市建设、城市规划、房地产等十项管理中全部或者部分违法行为的行政处罚，基本包含了城市管理的各个方面。自2005年6月起，广州市正式成立了城市管理行政执法局，开始开展市和区县级层面的城

6、管综合执法工作。目前，广州市共有城管行政执法人员6000余名。广州市范围内的城管综合执法工作既注重打击违法行为，又致力于建立长效管理机制。由于城管执法工作往往涉及到许多街面上程度较轻的违法行为，如果对这些违法行为不及时进行查处的话就将在一定程度上影响市容环境，因此我们的城管执法人员就要对这些违法行为迅速查处，及时恢复正常的社会秩序。但反过来说，处罚并不是目的，在城市中生活的人们最终需要的是一个安定、整洁、和谐的社会环境，因此建立长效管理机制就是必不可少的一项工作。近年来一些区城市管理监察大队(如普陀区城市管理监察大队)在城市管理综合执法社区网格化管理、相关部门信息共享机制等方面作了有益的探索和

7、实践，有效地巩固了城市管理综合执法的成果，提高了综合执法的长效性。当然，广州市城管执法工作也并非完美，作为一支近年来新生的执法队伍，在执法权限、执法程序、执法监督机制，执法理念等等问题上还存在着许多需要城管执法部门进一步完善的地方。我国城管执法从建立到现在，学术界对其的讨论就从未停止。每一个事物的存在都有两面性，既有积极的一面也有消极的一面，城管执法队伍就在肯定与否定的声音中走过了十几个年头，其中对社会和经济的发展提供的积极作用是不可否定的，其地位也日益显示出其重要性，最主要的是在改善城市管理方面取得了显著成效。作者认为，我国城管执法工作通过这些年的实践，确实取得了一定得成效，具体归纳为以下几

8、个方面:1、解决了原先我国城市管理多头执法和职权交叉问题自改革开放以来，我国经济飞速发展，社会变化迅速，政府还未完成职能转变，原有的行政管理体制己经不能适应现在的社会大环境，现行的政府职能配置己经不适应社会主义市场经济的发展的新形势，政府管了大量不该管、管不了也管不好的事，而该管的事又没有去管或者没有管好，造成了“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象的发生，必须对其重新进行合理的配置。我国的立法工作进展很慢，立法工作过于机械，存在很多问题，“本本主义”思想严重，处理问题比较死板，往往法律法规涉及到的每一个方面，都要分给具体的某一个部门来管理。这样一来，执法队伍越来越多，执法人员数量大大增加，不仅

9、占用了政府的大量资源，增加政府财政负担，而且执法的效率也很低。还有的在部门内部再设立一些结构，表面上看是为了更好的行政，但实际效果并不理想。“例如，北京市按照法律、法规要求设立的市一级行政执法队伍就有127支，上海市市一级有142支，浙江省的杭州市有207支，苏州市有80支，山东省东营市虽然规模不大，也达到42支。”行政执法机构繁多，行政执法人员队伍庞大，政府财政压力很大;执法人员虽然多，但是他们都是从各自的领域进行执法，对涉及许多法律法规的违法行为很难做出准确有效的处理，造成同一违法事件许多部门执法现象的发生。这不但没有解决城市管理的难题，反而成了阻碍政府职能转变的因素，给政府的财政造成了很

10、大的负担。城管执法部门成立以后，有效地解决了这些问题，城管执法部门独立的行使综合执法权力，可以对涉及多方面法规的违法违章事件做出处理，克服了原来多部门联合执法的弊端。2、提高了执法的效率，节约了政府的行政成本由于城管执法是变原来的联合执法为综合执法，独立的行使多部门的行政处罚权，不仅节省了人力，节约了政府的行政成本，而且与原来的执法效果相比，执法效率大大提高。在城市管理中，采用联合执法方式执法的时候，几乎每个城市都设有若干个执法队伍，可以说执法人员的数量非常庞大，但是，他们往往把整个队伍分成若干个分队，每个执法分队都负责全市的执法工作，工作内容重复，工作量大，导致每一组行政执法队伍的人员都不足

11、，难以完成行政执法任务。另外，各部门之间职能交叉严重，行政执法效率低下，遇事推诱扯皮现象严重，不仅增加了政府的管理成本，也给行政相对人造成了很大的麻烦。原来行政机关的权力与利益挂钩，因此，遇到有经济利益的事大家都抢着管，没有利益的事情，大家都想推，这不仅造成重复处罚，还会引发社会矛盾。城管执法部门成立以后，许多部门的职能交由城管执法部门来行使，比如市容环境卫生管理，城市规划管理，城市绿化管理，城市市政公用管理，环境保护，工商行政管理，公安交通管理等方面的行政处罚权。这些职能统一由城管执法部门来行使以后，不仅解决了城市管理领域各个部门联合执法的弊端，而且节约了执法成本，提高了执法效率，克服了机构

12、臃肿，也更好的维护了执法对象的合法权益。（二）当前城市管理行政执法存在的问题1、部分城管执法人员素质较差部分城管执法人员素质较差，这里指的素质，包括执法人员的思想道德素质、文化素质、法律素质、执法业务素质。城管执法集中了多个行政部门的行政处罚权，而且都是与人民群众社会生活息息相关的内容，其自身的重要地位和作用不言而喻，因此对执法者的素质提出了很高的要求。它不仅要求执法人员具有较高的文化素质、相当的法律知识、涵养、丰富的社会经验以及系统的知识结构，而且必须具备为民请命、为民服务的政治素质。只有如此，才能保证依法治市的顺利开展。但是在对广州市城管执法人员的调查来看，城管执法人员的身份比较复杂，既有

13、纳入行政编制的公务员，也有以工代干人员、参照公务员法管理的事业人员，甚至还有大量的编外人员。这些人员的原始学历大部分为高中、中专，甚至还有部分人员高中都未毕业。那么，高中都未毕业的人是如何进入执法单位的，这背后的操作程序是无法简单就能说清楚的。2、执法处罚自由裁量权过大目前，广州市一些区、街城管执法部门负责人交流不到位，区、街城管执法人员长期在固定区域内执法,与违章当事人互相熟识,吃、拿、卡、要现象十分突出,违章当事人出于自身利益敢怒不敢言。城管执法人员成为违章者的保护伞，就是在作出行政处罚决定时,对在行政处罚决定书中有责令当事人改正的事项“一罚了之”后往往不再追究,结果使责令改正成了一句空话

14、。这种做法客观上造成了“罚款”使违法行为合法化的事实,违法者认为只要交了罚款就可以继续从事违法行为了。这不仅离依法行政有相当的距离,而且模糊了市民对合法与不合法行为的划分。例如,广州一些搞临时广告活动开业或各种庆典活动等、门面装修等的商家和经营者,为了更直接的达到目的,不再到建设管理部门去办手续,而是采取跟城管执法人员打招呼或者直接到执法局交点罚款就了事的做法。目前执法局的实际运作中,还存在着罚没收入与本局利益如城管执法人员的补助、福利、执法装备的更新等挂钩,罚款收入财政上返还分成的情形,从而造成执法行为的“部门利益化”和“寻租”现象的大量产生。3、弱势群体暴力抗法现象严重广州市城管执法的对象

15、大多是农村进城务工人员、城市下岗职工、郊区失地农民等弱势群体,他们的文化水平较低,法制观念也相对淡薄。他们往往认识不到其违章行为的严重性,以为自己没有违法,更没有构成犯罪。所以当他们遭遇城管执法时往往认为是个人权益受到了侵害和威胁,是城管执法人员欺负自己，专门和自己“过不去”，继而希望通过暴力抗法行为来进行“私力救济”,逃避处罚。暴力抗法发生后,他们大多意识不到抗法也会构成犯罪。即使对抗法行为的性质有所了解,也会为了个人利益而以“我不懂法”作为搪塞的理由。他们不知法、不懂法，更谈不上对法律的尊重，面对城管执法人员依法做出的处罚，轻者“口服心不服”，“无知无畏者”则采取暴力手段抗法。对于这部分人

16、来说，文明执法犹如秀才碰到兵，恐怕不能解决问题。城市管理者也被违法者“感染”，只好采用“以暴制暴”的方法，这样就更不利于问题的解决，反而激化了社会矛盾，也败坏了党委、政府的形象。4、城管执法的执法方式单一.通过新闻媒体报道不难看出，如目前广州城市管理相对集中的多是对在街面上发生的简易的、常见的违法行为的处罚权,处罚多是几十元的罚款,而当行政相对人不愿交罚款时,由于执法机关没有强制执行权,按照法定程序只能申请法院强制执行,而花费大量的时间精力与财力为区区一宗几十元的案子去申请法院强制执行也是不现实的。行政处罚得不到有力实施,执法部门法定的权利义务也就很难充分履行。由于城管执法内容具有相对量大、规

17、模小、简易、快速的特点,有些城管执法对象的流动性强,其违法违章行为如不及时查处,事后取证就十分困难。5、缺乏有效的监督城管执法是行政权扩张的外现之一，理应加以控制。当前我国城管执法的权力配置己经初具雏形,但是与之配套的监督和救济机制却停滞不前,随着城管执法权力的扩大,集中行政处罚机关的各种违法违规操作日益增多,如城管暴力执法、滥用行政处罚自由裁量权、办人情案、关系案、执法不作为、越位执法等等。这些问题都要依靠城管执法的监督和救济机制的建立与完善来解决。在现行的法律框架内,暴力执法或暴力行政被划定为工作方式方法不当的范畴,而不是作为违法行为来处理和对待。这使得一些身染执法恶习的执法人员,在发生暴

18、力执法行为后,也往往会大事化小、小事化了。城管执法机关是各省级人民政府根据国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定及中华人民共和国行政处罚法的规定和国务院的授权,在本行政区域内设立的开展相对集中行政处罚权工作的机构。但法规在赋予城管广泛职责的同时,却没有设立相应的监督机制，履行职责缺乏监督,必然导致行为变异,为所欲为。6、城管执法对象为素质偏低的弱势群体随着城市改革力度的不断加大,经营效益不佳的企业纷纷破产，下岗职工不断增多,这些人往往大龄化,没有资本,知识技能单一,就业能力差,加之政府职业培训和再就业服务体系不完善,他们再就业比较困难,使得部分人选择就地就近,靠占道摆摊、露天烧烤、蹬

19、人力车拉客等简单劳动维持生计。失地农民、下岗职工、未就业大中专生成为当代社会的三大弱势群体，弱势群体的出现引起了政府和社会的关注,但受经济发展水平的影响,对他们的救助还十分有限,还没有建立起相对完善的社会保障体系。而社会保障的缺乏也在某种程度上加剧了他们的贫困。由于在物质收入、健康医疗和寻求帮助等方面存在麻烦和困难,这个群体的“社会承受能力”十分脆弱。他们困难的生存条件,以及他们对收入差距拉大而产生的易受伤害的心理,正在形成为社会不稳定因素。尤其是当自身利益被忽略或遭受侵害时,他们就会以暴力来宣泄自己的不满。7、城管执法部门缺乏相应的执法依据城管执法部门从成立到现在也已经有十几年的时间了，可是

20、还没有出台一部针对城管执法部门的法律，全国至今还没有一部城管执法的独立的法规，没有明确规定城管执法人员的法定职责以及执法范围等问题，城管执法在实际工作中，常常会遇到无法可依的尴尬局面。城管执法人员在执法的过程中往往依据的是别的部门的相关法律法规条文，借法执法。由于缺乏必要的法律依据，很多执法工作在实际操作中变的很难执行。比如，有的流动摊贩明明是在路边经营，当执法人员上前取缔时，他们骑车就走，马路上经常上演“猫鼠大战”，被逮到了也不服从处罚，认为城管执法人员是故意刁难，执法依据的缺乏使得城管执法在实际操作中常常处于执法难的境地。城管执法部门缺乏执法依据是因为，城管执法部门成立的时间比较短，涉及的

21、领域多，因此对它的专门立法很困难，加上随着城市的发展，城市管理中存在的问题越来越多，城管执法的范围有进一步扩大的趋势，执法范围的不确定也给立法带来了一定得难度。三、进一步完善我国城市管理行政执法的对策与建议（一）明确城市管理的主体2009年9月4日，广州番禺区城管队长驾车处理小贩和城管队员争执时，由于酒后义气用事错打他人，引发近百名小贩和市民围追声讨，这一事件发生后，广州城管执法局痛定思痛，改变执法手段，在执法时要把无证商贩当成朋友，要设身处地的考虑他们的困难，在管理上要区别对待，疏堵结合，对于摸清底细，确属生活困难的要给予低保或规定摊位，降低门槛，给予一定的优惠政策。无证摊贩之所以有一定的市

22、场，主要是他在一定程度上满足了百姓的需求。所以，应该开拓思路，实行分级管理。在繁华路段和其他经营的热点地区设立“无证摊贩”的经营专区，或与社区、居委会等联系，为他们提供场所，不仅可以经营自治，还方便了大众。在低收入集中的地区，政府可以考虑投资兴建一些免租金的菜市场，在城区的背街小巷及其社区可以开辟出一些小型的“摆摊设点”场所，依据有关法规批准安置一些下岗失业人员自主创业。但前提条件必须对市容和环境卫生影响不大，依法纳入统一的规范管理，使“马路市场”与“市容市貌”之间找到一个能够互相接受的空间，形成一个“科学的维度”。（二）进一步完善我国城市管理行政执法法律建设为了提高城管执法部门执法的效率和准

23、确性，使得城管执法人员在执法的过程中有法可依，依法行政，国家应该对城管执法部门专门制定一套法律、法规，使其有明确的法律、法规可依。广州市城管执法部门官方网站上公布的城市管理执法依据目录:中华人民共和国行政处罚法、中华人民共和国行政许可法、中华人民共和国城市规划法、中华人民共和国环境噪声污染防治法、中华人民共和国大气污染防治法、国务院城市绿化条例、国务院城市市容和环境卫生管理条例、国务院城市道路管理条例等，还有一些地方政府自己颁布的行政条文和办法。这些法规有涉及工商类的、也有维护城市公共秩序的、道路交通等类的很多种。从上面我们可以看出一个明显的特点，那就是城管执法部门没有专门的法律法规等执法依据

24、，而是根据众多的国家法律、国务院行政法规、地方性法规、规章、政府通知等规范性文件作为依据执法，这种情况就使得城管执法部门和城管执法人员在行使权力时没有属于自己的执法依据。在遇到违法行为时不能根据自己的执法依据作出处理，只能是暂时用别的部门的法律、法规作为标准进行执法，这容易使城管执法人员在执法过程中把握不好度，可能超出自己的职权范围。因此，国家必须尽快制定关于城管执法专门的法律法规，使城管执法有法可依。（三）进一步强化措施管理行政执法人员素质建设在2010年广州亚运会、亚残会大幕拉开前夕，广州市市长万庆良对广州城管队伍提出了“加强队伍建设，努力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良的高素质队伍，

25、打造一支让政府放心、让市民满意的铁军”，“以铁的手腕、铁的纪律、铁的措施，坚决打赢城市管理的攻坚战，不断提升城市形象和品位，创造一流的城市环境，造福广大市民”的要求。的确如此，城管执法队伍工作环境相对复杂,加班加点多,有时还要受委屈甚至挨打受伤,需要较好的政治业务素质和心理素质。应该通过有效的思想政治工作,增强他们对城管工作的光荣感、责任感和使命感。并强化他们的业务培训。除此之外,在执法人员中开展重点、难点问题研讨、案例分析等也是培训的有效方式。通过培训,从根本上提高执法人员对法律法规的学习理解能力；对法制宣传的语言表达能力；对违法行为分析判断和现场处置能力；对行政处罚文书制作运行能力。要通过

26、系统的学习和培训工作转变执法理念。走出“法治就是治民”,执法就是“整人”的思想误区。首先,执法就是服务。执法的出发点和归宿是为人民服务,要充分尊重行政相对人的人权、人格,维护其合法权益。其次,牢记执政为民的宗旨,要急人民所急,帮人之民所难,同情弱势群体,向政府反馈弱势的呼声与要求,安抚与安置弱势群体。另外，广州市将城管支队与城管办合并，更名为广州市城市管理综合执法局，行使城市管理综合协调和执法双重职能，纳入政府序列，定编 3196 人，全部为行政执法专项编制。可以说，这是城管支队组建以来，在编制体制上的一个重大突破。（四）加强行政执法部门与外部平行部门的联系城管工作不是一蹴而就的，而是长效的机

27、制建设。近日，广州市城管局执法处处长张永利在检查中提出，城管局对群众重复投诉案件排查工作不是“突击检查”，今后这项工作将进一步常态化，认真落实初次信访工作和首次办理工作制度，及时化解矛盾，减少冲突，从而更好地防止初次信访未处理好而出现反复投诉、越级信访问题的发生。今后，广州市城管执法要重点做好以下两方面的工作：第一，推行城管执法公示制。即把执法依据、执法程序、管理职能、工作标准、工作时间及违法责任等全面向社会公示，并通过聘请特约执法监督员，广泛进行社会监督。实行公示制对于端正城管执法的行业风气、树立良好的形象、提高执法效率等具有重要的意义和价值。第二、推行行政执法过错责任追究制。根据权责对等的

28、要求，在行政执法过程中行政主体违法执法或不严格执法以至于造成行政权利享有人的权益受到损失时，应承担相应的法律责任。行政执法过错责任追究制度是推行行政执法责任制的关键。它关系到行政执法责任制的成败，也是关系到行政机关依法行政能否实现的问题。对于凡是被行政复议、行政诉讼改变或撤销的行政案件，都必须追究行政执法人员相应的法律责任；对于被判决做出行政赔偿的行政案件，都必须对执法人员进行相应的经济追偿。结语现今中国社会，城管暴力执法和违规、违法执法已成为一个较为普遍的现象和严重的社会问题，特别是近几年随着“暴力执法”和“暴力抗法”事件的增多，城管执法问题也日益引起了广大市民的不满和关注，同时也遭到了许多

29、学者的批评。这不仅不利于城管工作的正常开展，有损国家公职人员形象和国家权威，而且会加深人民内部矛盾，破坏社会的安定、团结和发展。因此，城管执法必须进行改革。本文以广州市为例，对其城管执法中出现的处之多问题进行理性分析和思考，并提出几点建议，旨在为我国城管执法工作和城管执法体制改革的进行尽一份绵薄之力。笔者相信，随着国家政治体制改革的不断推进，我国的城管执法工作一定能赢来更美好、更广阔的发展前景。参考文献1、张国庆:公共行政学(第三版)，北京:北京大学出版社2007年版2、关保英著:执法与处罚的行政权重构，法律出版社2004年3月第1版3、秦甫著:城市管理行政执法手册，中国建筑工业出版社2004年版。4、姜明安著:城管执法研究北京大学出版社2004年6月。5、陈文炉，葛余金，蒋文彬:构建和谐社会与破解城管难题载于城市管理与科技2006年第8卷第3期。6、宋智虎:城管执法如何在构建和谐社会中发挥作用载于调查研究2006年第10期。7、钟晓渝:推进行政综合执法应当注意的几个问题载于特区理论与实践2001年第2期。