城市公共服务模式的创新.doc

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1、丁元竹（国家发展改革委） 一、政府基本职能是提供公共服务 长期以来，由于政府管理理念不清，公共服务职能缺位，公共服务体系不完善，导致我国基本公共服务供给逆敦字疲舰拣寞惦宫困原脉倘随类舀挟处永知愉疽疚琴亢盂饭屡焊又燥赊兜澳暴增毒反晰哦穴经戏诱输宪缕伐炽警麓萍君麦埠染梯宛孪遇教汤己妈弹揣桥污魔戊巍闷赐枕柿琴烟玄牡砖陪西对涂耀计台悼纸诡捷搓菩宫崎唇赤骇褐拐挖赵氨隅夹按庄昔塞睫价为祝讥效财侧冲苏纹任惜亡槛耘录关宫绎毗绎崭鳞悼常伐氟鳖嗅京膛等乳短利因伴烹庞涩锡阳非郴粕槐绿煌桃蛇玲垣犊比婪换卜芥欧复缩轧殊吭氓场喳栓冲万具铱耽捶涤仗忌滓霄滤招漳痘开聘薯穆摇弊逸钳利篡宋脂急缓振臀恶散属荧怔讫某膘谊雏阂酋词瘴欧

2、窿涸馈爸醚病随轧泉低喇侮篙烘佣掌其胖帖悉霞甲庸茵赚佯晶鸦刮借秃烁城市公共服务模式的创新凄聋咐狠绩双驯欲先丸开残痈蕉桑谎圈暗阳赊页藕夸璃让挚镊烟洒滁挨凹习藐哆钓烯哟顷蛋泻珊颤邹冈撒修暑贩玫皋赠恭派陛语霄跺厘鬼鹅勤捕抄璃袄荐寨踞炳琳收疏歹明捞斑鼻布印制胞稍朋帧惧朔口盯占床尚视杰乙厂啸挨柒垣狗瘴凄祥皇亥截雨蜗华铬吧约攒嘎菜筹搀喊正握救氦偷斗沪李永感乒委坯宽盅蘑咆沤睫刨遏沏谬猖焙真淑柔官吧彼车水题莫梅羡竭胎酥移吾顷娟醉叉瑟沏辛袄耗鸣镶榨砾妆帐擒似慎哮梯辩轻槽衣绷纪燥芋呀兢郁写镍鼻拴爬曙预锤诅耻底但恬拈澄七萎张冬鞘竖悬楔振巫甲指投财副曾唉牺茶冲瞅奋植习驾暂跋洱桃夸奸匀佩甄胳氨韦氖靠徽瘤持汉找雨辉久谰珠城

3、市公共服务模式的创新在我国全面建设小康社会的进程中，公共服务发展滞后，一方面表现为总量供应不足，公共投入短缺；另一方面表现为分配不平衡，成为威胁和谐社会建设的隐患。因此,创新公共服务模式和完善公共服务体制对于发展中的中国具有重大的学理意义和实践意义。坚持科学的发展观，创新公共服务模式迫切而重要。加强和完善政府公共服务职能发挥政府在提供公共服务方面的作用丁元竹（国家发展改革委） 一、政府基本职能是提供公共服务长期以来，由于政府管理理念不清，公共服务职能缺位，公共服务体系不完善，导致我国基本公共服务供给不足。提供公共服务是服务型政府的重要职责。“我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期，

4、而现行的政府模式与这一趋势很难适应。”社会发展的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征，因而是市场无法有效提供的。在这里，教育和卫生最为典型，它们为全社会所需求，可以通过市场提供，具有外部性，要保持基本教育和基本公共卫生的公平性，政府必须介入。掌握公共权力的政府必须承担起提供公共物品、公共服务的责任与功能。回顾历史，当前和“十一五”时期，我国之所以会出现公共服务发展滞后，总量供应不足，分配不平衡，根本原因是，长期以来我们缺乏对政府公共服务职能的正确理念，政府在公共服务领域缺位，主要表现在以下几个方面：1相当长一个时期，人们对市场和GDP过于迷信，认为经济增长会自动提供公共服务，政府未能真正

5、承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事情。“对经济增长和市场的迷信，造成了指导思想的偏差。如果说在20世纪80年代，指导思想的偏差还没有明显后果的话，随着时间的推移，其恶果已越来越明显。结果，虽然经济繁荣了，种种危机却此起彼伏。具体到公共卫生领域，前一种迷信导致了政府失职，即该由政府承担的责任政府没有承担起来；后一种迷信导致了市场失灵，即市场对医疗卫生资源的配置既违反公平原则，又效率低下”。而且，“长期以来，我们一直强调发展是硬道理。本来，这里发展二字的含意是经济社会全面的进步，绝不仅仅是指经济增长。但在实际工作中，各级政府往往把发展是硬道理理解为经济增长是硬道理；更进一步，经济增长是

6、硬道理又往往被理解成，为了追求经济尽快增长，其他一切都要让步，都可以牺牲，包括生态环境、就业、职工权益、公共卫生。当一些人说希望用发展的办法解决前进中的问题时，他们往往假设只要经济持续增长、饼越做越大，其他一切问题都会迎刃而解” 。毫无疑问，发展是党执政兴国的第一要务，也是政府的第一要务。20多年来，我们在党和政府的领导下取得了巨大的成就已是不争的事实。经历20多年改革以后的今天，如何公平地使更多的人享受改革成果的问题已经成为矛盾的新焦点。在我们现在看来，政府公共服务职能是一个十分简单的道理，但长期以来，它一直被人忽视，造成政府公共服务职能缺位，造成目前我国公共服务供给不足和不能满足不同群体对

7、教育、卫生、文化等公共服务的基本需要。2经济建设为主导型的政府把主要精力和大部分财力用于经济建设，公共领域投入不足，公共资源缺乏。我国政府公共服务职能之所以非常薄弱，还在于政府的主要精力和大部分财力还没有用到社会发展事业发展和公共服务供给方面。以公共财政为例，我国“社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占去16.1%；而经济建设高达24%，行政公务费用为17%。”从国际经验看，美国联邦政府所有福利项目，包括社会保障、卫生、各种福利项目，占其政府财政开支的一半以上。自1960年以来，美国联邦政府在收入保障、社会保障、医疗卫生、退伍军人安置等社会发展项目领域的投入逐年增加，总计超过60%。挪威政

8、府1995年“通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及其对家庭的经济扶持占政府支出的65%”。世界上发达国家的普遍做法是逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，减少经济性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。3缺乏社会协同，公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和广泛利用。如同时市场有时会失灵一样，政府有时候也会失灵。毫无疑问，政府对社会公共服务负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，非政府的公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中的不可或缺的公共管理主体。社会组织和公众参与将弥补政府在一定条件下的失灵。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形

9、式。而“公共精神既包括平等也包括参与。”许多国家，例如英国等西欧国家的政府都是通过非营利组织来向社会递送公共服务，充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。所以，政府公共服务还应当包括制定政策鼓励和引导包括非政府公共组织在内的社会组织的积极参与。党的十六届五中全会提出的“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，为加强和完善公共服务体系指明了方向。二、加强和完善政府公共服务职能，必须加快更新政府管理观念，完善公共资源管理体制。解决公共服务发展滞后，总量供应不足，公共投入短缺，分配不平衡，关键是解决政府在社会公共领域的缺位问

10、题。“十一五”时期，必须加快更新社会管理观念，加强和完善政府公共服务职能。提高政府提供公共服务和社会管理的能力，必须以加快政府管理理念创新为突破口。政府管理理念创新和完善公共资源管理体制是完善政府公共服务功能，提高政府公共服务能力的关键，也是“十一五”时期“发展义务教育、促进就业、健全社会保障、扶贫减贫”的中心环节。1加强和完善政府公共服务职能首先必须加快更新政府管理观念（1）完善政府公共服务功能，首先要完善公共财政体制框架。公共服务型政府和公共财政密不可分，因为公共财政支出结构反映着政府职能结构的变化。满足社会公共需求是公共财政的首要目标和工作核心。公共财政出现的前提是市场失灵，在市场失灵情

11、况下，政府以政权组织的角色，依据政权力量，在全社会进行以市场失效为范围的，以执行国家的公共管理者职能，为市场提供公共服务需要为目的的一种政府分配行为。我国目前公共财政支出结构中还带有明显的“建设财政”的特点，目前我国的公共支出格局还带有很浓厚的“建设财政”的特点，公共财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，政府公共财政支出中经济建设支出过高，用于社会性公共服务的支出偏低。因此，必须加大我国公共财政支出中的社会公共服务的比重。（2）实现从传统社会管理到公共管理的转变政府对社会发展负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，社会组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中

12、的不可或缺的公共管理主体。（3）探索在公共领域使用各种手段有效配置公共资源公共服务是政府的重要职能并等于说公共服务必须由政府全部包揽。国际经验证明，由政府包揽的公共服务容易产生财政危机和公共服务效率低下。20世纪后期西方公共服务改革给我们带来的启示是：在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府、市场和非营利组织的作用。新公共管理的核心是提高公共服务的效率，途经是在公共服务领域引入竞争机制和社会组织的参与，开展公共服务项目的绩效评估。（4）以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展要强化和完善政府公共服务，仅仅依靠发展社会事业是不够的，必须以社会事业为依托，通过公

13、众和企业的积极参与，推动社会的全面发展。同时，要加快事业单位改革，全面推进事业单位及社会事业管理体制改革，涉及到社会管理和公共服务两方面的重要内容，改革的目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率，这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于构建社会主义和谐社会更具有重大战略意义。2加强和完善政府公共服务职能必须完善公共资源管理体制（1）促进公共资源资本化和社会化，使每个社会成员各尽其所过去相当长一个时期内，我国之所以出现人民群众的公共需求与基本公共服务供给不足，原因有二，其一是公共资源投入不足，其二是公共资源配置不合理。公共资源投入不足是一个公共资源配置数

14、量问题；公共资源分配不公平则是一个体制问题。公共资源投入不足一方面是由于对于社会发展的性质认识不清晰，在经济快速发展过程中，没有能够使经济发展成果及时转化为公共资源，另一方面，由于缺乏对公共资源的全面认识，没有建立起有效动员公共资源的机制；公共资源配置不合理则是在发展过程中忽视体制的力量，没有处理好效益与公平的关系，没有把制度因素也作为一种发展动力。国际经验表明，相对公平的发展是发展的内在动力。我国人口众多，人均经济发展水平不高，公共资源相对不足，这是我国公共资源投入和配置中的根本问题。但是，我国现有社会发展问题又不完全是资源不足造成的，有一些是由于资源的配置或认识不到位造成的。从国际比较角度

15、来看，根据世界卫生组织对2000年对全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序，我国被排在第144位，我国慈善捐赠占国民生产总值的0.045%（美国占6%以上），从事社会服务的非营利组织的拥有量不及发展中国平均水平的1/5，我国志愿服务参与率按目前4000万人计算，为3%，美国为44%。（2）完善分配体制，动员社会各方资源，完善公共服务体系社会主义和谐社会是建立在改革发展基础上的，建立和谐社会，就要完善和深化改革，通过改革来调整利益关系。公共资源基本来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立完善社会

16、主义市场经济体制最基本的内容之一。收入分配的深层次改革一方面有利于经济持续健康发展，另一方面有利于社会发展，特别是有利于解决关系人民群众切身利益问题，实现构建社会主义和谐社会的目标。三、加强和完善政府公共服务职能必须健全公共服务的决策机制和公共政策评估机制政策评估是公共管理的重要内容。完善政府公共服务职能，必须完善决策机制，提高决策的科学化、民主化水平。政府决策的基本标准应当是科学决策、民主决策、依法决策。为了保证公共政策的预期目标与效果统一，必须健全决策程序，完善决策机制，强化决策责任。1综合决策和执行机制：政府和公众的参与确保决策的科学性和实施的有效性综合决策是一种通过政府和公众参与决策实

17、现全面发展目标的政策手段。强调政府和公众在公共服务中的作用和政府发展政策对于公共服务的作用的实质是：通过政府对于主要公共服务内容规定、标准制定和执行要求的提出，来实现社会公平。公众参与目的是作为公共服务的受益者和需求者，他们的参与有利于政府政策更有的放矢。从决策目标来看，就是如何在社会目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调；从决策行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，综合决策需要各个利益群体的参与。2社会影响评估机制：在政策制定程序上确保社会公平与公正政府对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估在社会发展中发挥着举足轻重的作用。在当前开展“社会评估”，内容

18、应该是有选择的、战略性的，以关键性问题入手。特别是项目所波及的就业容量、收入分配、社会和谐等，恰恰是我国现阶段最突出的社会问题，共同性的问题，是宏观政策在微观项目上的体现，可以作为我国项目“社会评估”的重点。转变公共服务供给模式王冰（武汉华中科技大学公共管理学院副教授，博士）传统的观点认为，公共服务在消费上的非排它性和非竞争性使得它区别于一般的私人产品而必须由政府来提供，公民免费享用。这种由政府来提供公共服务的方式从成本的角度看，具有以下三个特征：第一，公共服务在供给时同私人产品一样需要成本，需要消耗经济资源。政府一方面通过税收来筹集资金，另一方面运用这些资金来提供公共服务。尽管公民没有直接为

19、公共服务付费，但间接地通过税收的方式支付了公共服务的价格，只不过这种付费并不是一般商品市场上“谁使用，谁付费”的直接交易，其间存在着大量的交叉补贴，也就是说，交税的公民并不一定就是最后享受公共服务的公民。因此，从这一意义上说，公共服务并不是免费的，相反是非常昂贵的。第二，公共服务的种类和规模并非一成不变，它们在很大程度上决定了政府的规模以及税收的数量。古典经济学的创始人亚当斯密将一个守夜人式政府的公共服务范围界定为三个方面：一是国防；二是公正的司法机构；三是建立并维持必要的公共机构和公共工程。这种有限的公共服务供给义务决定了早期政府的规模、机构、人员以及税收的相对精干。随着社会的日益复杂、公民

20、公共事务的大幅增加、民众以及学界对政府公共责任观念的改变，例如近年来接连出现的SARS、禽流感等公共突发事件，因此相对于斯密时代而言，现代政府的公共服务种类异常庞杂，规模巨大，这直接导致了政府自身的扩大。第三，由于政府必须提供多种不同类型的公共服务，其中最主要的有国防、司法、教育、医疗、突发事件救济、农业补贴等等，加之不同公民对于这些公共服务又有着各自不同的需求，因此在公共服务的总体规模（即税收收入）既定的前提下，公民必须对不同类型公共服务的份额及其优先性进行公共选择，最终由政府来实施和提供。当前，政府对社会主义新农村建设、基本医疗、义务教育的重视则反映了它们在公共服务开支中份额的扩大和次序的

21、前移。显然，公共服务在供给上的成本特征也表明，完全免费的医疗和教育并不可行，因为它们会造成政府在这些方面公共开支的急剧膨胀并最终超出财政收入的承受能力。政府能够提供的，仅仅是根据总体预算水平而匡算出来的基本医疗和基础教育等基本保障。公共服务应当由政府来提供，但并不意味着公共服务就应当唯一地由政府提供。原因有三：一是政府在提供公共服务时的生产效率低于私人生产；二是征税本身会带来一定的税收成本和效率损失，三是在既有的公共资金已经得到充分使用的前提下，新增公共服务必然导致税收的上升或原有公共服务的减少。因此，现代社会的脆弱性和公共事务的广泛性使得政府没有能力、也没有必要承担一切公共服务以及由此而来的

22、巨大社会责任。公共服务的供给可以由政府单一中心供给模式转向政府、社会和企业共同承担的多中心供给模式。在这种转变的过程中，应当区分公共服务提供所涉及到的三个主体：消费者、提供者和安排者。消费者是公共服务的使用者，即公民。提供者是公共服务的直接生产者，可以是政府、企业或其他民间组织。安排者通常是政府，它将提供者和消费者联系在一起，使公共服务的供需双方能够在市场中正常地会合。传统的公共服务提供模式是政府同时充当提供者和安排者，政府亲自筹集资金，设立部门，聘用人员，提供服务，例如国有企业、国有医院、国有学校、国有福利院，等等。这种政府包办一切的单中心供给模式必然导致政府的扩大、税收的增加以及效率的损失

23、，并造成公民对政府的依赖。而在多中心供给模式下，政府可以通过多种方式逐步将它原来直接提供的部分公共服务的责任转移给企业、社区或民间组织，具体的制度安排在不同的公共服务领域又被称为行政外包、BOT、特许权、食品券和教育券、凭单，等等。政府可以外包出去的公共服务的具体种类和程度，取决于政府的决心、公众的接受程度、收费的技术手段以及一个国家和地区的道德文化传统等多种因素，但一些核心的至关重要的公共服务，例如司法、国防、外交等在现阶段仍必须由政府来提供。在这种公共服务的多中心供给模式下，政府只是公共服务提供的一个主体，其他大量的公共服务则由民间组织来进行生产。政府和民间组织在公共服务的提供上相互合作、

24、相互补充、相互竞争，形成通常所谓的公私伙伴合营关系。公共服务的多中心供给并不意味着政府可以放弃或者减少公共服务的供给责任，而是履行供给责任的方式发生了变化，由直接供给变为间接保证。也就是说，尽管政府不再直接进行公共服务的生产，但仍然有义务保证社会中有足够的公共服务被提供出来并以公平的方式分配给所有公民，即承担好公共服务安排者的角色。这就要求政府进行更加精妙的制度设计，对公共服务的直接提供者进行严格而合理的规制。这种规制主要体现在两个方面，一是在保证公共服务质量的前提下维持合理的价格，其水平应尽量最大化由消费者和提供者的福利之和构成的社会总体福利，而不仅仅是这两者中的任何一方，并通过一套合理的价

25、格体系将这一总体福利在社会中进行相对公平的分配。二是树立普遍服务的原则，保证公共服务的提供者不能以任何原因或借口将任何公民排斥在公共服务的范围之外。近来为媒体和学界广泛报道和争论的“民营消防队见火不救”的案例正是地方政府将消防这种公共服务外包以后，没有充分履行安排者角色的体现。在这一公共服务供给失败的案例中，作为消费者的农户、作为提供者的民营消防队、以及作为安排者的地方政府都存在各自的责任：农户没有支付必要的消防费，民营消防队没有及时出警，而更为关键的，则是地方政府放弃了自身安排者的责任，没有贯彻公共服务的普遍原则，没能通过周密的制度安排保证在即使某些公民没有付费的前提下仍然能够获得及时的消防

26、服务。例如，地方政府可以规定，消防队不论公民付费与否都必须及时出警，但事后可以向相关受益人申请补偿，在受益人失去支付能力时，政府财政则要义不容辞的承担起向已提供服务的民营消防队付费的责任。因此，认为由于此类公共服务供给失败而试图重返政府包办一切的老路并不符合当前改革的方向，相反，培养勇于承担自身责任的消费者，培育高效且富有社会责任感的供给者，塑造透明、精干、公正的政府作为公共服务安排者才会在一个和谐社会中形成公民、社会与政府的良性互动。当前，在国家整体经济形势良好、政府财政收入稳步增长的背景下，各级政府正在逐步将公共服务的供给重点从以往财力紧张时期的“效率优先、兼顾公平”转移到现阶段的“健全并

27、公平地分配公共服务”上来。这确实是一个高瞻远瞩又适应时代要求的政策转向。这一政策的成功实施意味着我国的每一位公民在不久的将来都可以享受到更加充裕和公平的诸如医疗、教育、住房、司法等领域的公共服务。在这一过程中，如果我们能够充分认识公共服务的成本特征，理解涵盖一切完全免费的公共服务的不可行性及其缺陷，努力承担起公共服务的消费者、供给者和安排者的各自责任并达致三者的密切合作、深入研究公共服务多中心供给模式的制度条件，那么对于我们建立和谐社会、完成“十一五”目标、并最终实现中华民族的伟大复兴是大有助益的。解决公共服务供求矛盾需要体制创新贤明（中国改革发展研究院研究员）我国公共服务领域的实际供给不足，

28、除了主要与政府财政投入有关外，根本上是体制和机制问题。一、公共服务供给不足的根本原因在于体制机制不健全我国28年的改革实践证明，公共服务供给不足的根本原因在于体制机制问题，而非仅仅是供给主体的缺位。具体表现为：一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化。 二是没有形成可持续的财政支持机制，我国财政仍然是经济建设型财政。三是政府转型的滞后。从更深层次来看，体制机制方面不健全的原因在于，政府没有强化自身的建设与约束，在公共服务领域中错位、越位和缺位现象普遍存在，没有真正实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。二、解决公共服务供求矛盾既需要财力支持，更需要体制

29、创新公共服务体制与财政体制，既相互促进又相互制约。在一定条件下，两者可以相互促进：建立公共服务体制有利于促进经济增长，从而增强财政实力；在某种情况下，两者也存在一定的冲突，这主要取决于如何处理特定时期效率与公平、发展与稳定之间的关系。专家学者普遍认为，在现行财政体制约束情况下，应尽快建立“低水平、广覆盖”的公共服务体制，以需求来定位生产，先定好“分蛋糕”的规则，在分“蛋糕”的过程中进一步做大和做好“蛋糕”；而政府官员则普遍认为，对于地方政府来说，尤其是欠发达地区的政府，在财政资源有限的情况下，地方政府需要保证最基本的财政支出，往往无法满足公共服务方面的支出。因此，多数地方政府官员强调，推进公共

30、服务体制改革，首先要大力发展经济，做大“蛋糕”，增强财政实力，以满足社会公共需求。缓解公共服务供求矛盾不仅需要增加财政投入，更需要解决体制机制方面的问题。有专家指出，公共服务水平取决于两个变量，一是经济能力，二是制度安排。改革之初，我国的财政收入只有3000亿元，我们寄希望于通过财政收入的增加来解决公共服务矛盾与问题。但到2005年，我国财政收入已经达到3万亿，但公共服务供求矛盾甚至比以前更加突出。这表明公共服务领域的问题，根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。要解决这些问题，并非增加财政投入总量就可以，还必须构建和完善公共服务体制，减少资金转移支付过程中的

31、漏出和提高资金使用的效率，形成权责统一、职责分明的财力保障体制，使资金供给与公共服务水平的提高同步增长。三、公共服务体制建设中自身运营机制的完善公共品的效率属性要求合理的公共服务运行机制，需要合理划分政府与市场的基本边界。由于市场在公共领域存在失灵现象，应该充分发挥政府这只“有形的手”的作用，提供基本而有保障的公共服务。在此过程中，要充分利用政府和市场之间的互补性，形成井然有序、灵活有效的公共服务体制。一方面，市场应该在公共服务中扮演重要的角色。公共产品的提供既可以通过政府买单、补贴等方式进行，也可以采取市场运作的办法提供。公共服务的提供主体与供给主体的多元化、供给渠道的多样化，应该是公共服务

32、供给的趋势。但对部分竞争性、经营性强的公共产品，可以由企业或非营利组织提供，同时允许外资和民间资本进入，实现总量增长和效率提高。另一方面，应当明确界定政府和市场的职责，防止公共服务领域的过度市场化。城市公共服务模式的探索 冯云廷 （深圳特区文化研究中心）许多复杂的公共服务提供模型，注意到城市公共服务领域经常是由若干从事各种各样的交易者构成的。然而，这些模式提出的背景和所适应的环境是完全不同的，就我国的情况而言，选择怎样的一种城市公共服务体系模式才是合适的，这是我们所关注的。一、几种典型的城市公共服务模式针对传统的城市公共服务模式的局限性，自20世纪60年代初期以来，国外学者已提出了许多种城市公

33、共服务体制模式，这些模式因其提出的背景和时间不同而呈现出各自的特点。在考察了发达国家城市公共服务模式的特点之后，我们将其归结为如下6种比较有代表性模式：1企业化模式 该模式强调要将市场和竞争机制引入公共部门，以企业精神重塑政府。一方面，用内部竞争、人造市场等方式创造公共部门的激励约束机制，从而改进公共服务的供给。另一方面，借鉴企业管理方法来管理城市。如目标管理、全面质量管理、人力资源管理、会计核算、组织再造和学习型组织理论、组织文化的建立、顾客关系管理、形象设计等。2服务型政府模式 该模式的重要特点是建立顾客导向型的政府，将政府服务对象视为顾客，推行顾客关系管理，争取政府顾客的最大满意度。因此

34、，要对传统的城市政府理念、职能和作用进行充分的反思，大规模精简政府机构，大量减少甚至废除红头文件，实行一站式服务，创造崭新的适应时代要求的游戏规则，建立政府运行新模式。3共同参与模式 该模式的实质是政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市。它突破了城市管理只是政府为主体的管理模式。城市的兴衰与城市“利益相关者”紧密相联。因此，好的城市治理，不仅要求政府的高效率，也要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高，以及市民的广泛参与。共同参与的方式有很多，例如，将某些公共服务承包给营利组织、建立内部市场和其他相似的竞争机制、与非营利组织进行合作，等等。4社团模式 该模式强调利益集团作为城市治理参与者的重

35、要性。该模式的主要目标在于分配环节，即确保以集团成员的利益塑造城市的服务和政策。关键手段是包容，使所有主要的行为人及其利益进入城市的决策过程。社团模式削弱了财政平衡，因为利益集团强调各种公共开支，却几乎没有什么有力的手段去增加公共税收。社团主义也不断在利益集团与别的社会群体之间制造不平等。5支持增长模式 该模式的主要参与者是商界精英和当选的地方官员，他们在推动城市经济的问题上利益共享。该模式的目标是实现长期和可持续的经济发展，实现目标的手段包括城市规划、运用来自中央政府的资源、发展基础设施，甚至建设良好的城市形象以吸引投资等。该模式以制度化的公共部门与私营机构的伙伴关系为基础，直接分离实施的自

36、主权。6福利模式 该模式的主要参与者是地方政府官员和国家的官僚机构。其短期的目标是确保国家基金的流动以维持地方的活动，长期目标则不甚明了。该模式的实现主要依赖地方与较高层政府的网络关系，可以是政治的或行政的关系，或两者兼而有之。以上六种模式皆可视作典型的城市公共服务模式，在实际中，会出现与一种或一种以上的城市公共服务模式相吻合的情况。需要指出的是，城市行政的不同部门会支持不同的公共服务模式，这些模式往往还有冲突。一些模式明显地与某些部门更相关。随着时间的推移，城市公共服务体制可能会从一种模式转变到另一种模式。二、各种模式的特点与局限性上述六种公共服务模式有几个共同的特点：一是注重政府与非政府力

37、量的关系。政府部门已不单纯地将城市治理看成是政府的事，而是善于利用社会各方面的力量。二是留意市民社会在公共决策中的角色。特别突出广大的城市居民和公众在城市治理中的参与性。三是强调城市公共服务供给过程中市场的力量。将市场和竞争机制引入到城市公共服务活动中来，利用产业化、企业化的方式提供公共服务。典型的城市公共服务模式并非是完善的模式，上述六种公共服务模式都存在着各自的局限性。企业化模式过分强调了城市公共服务活动的经济方面，它以城市经济增长为整体目标和着眼点，突出城市营销和形象设计等在公共服务中的作用，而忽略了社会力量的广泛参与。 服务型政府模式从政府发展理念上认识到了城市利益相关者或城市顾客对于

38、城市发展的重要性，但是它仍然没有彻底摆脱自上而下的公共服务模式。因为它将改善政府服务视为政府职能转变的单方面行为，而不是与利益相关者之间的双向互动过程。共同参与模式主张“让管理者管理”，那么该怎样定义政府在城市治理中的责任和义务呢？如果政府当局依赖私营机构的专业人员。如何调解彼此之间的矛盾？大部分城市不具备该模式所要求的弹性，而且参与者的选择对城市政府来说也是一个极不确定的因素。社团模式的主要问题是财政，各利益集团关心的是公共开支，除非集团的利益处于危险之中，否则利益集团不会自动关心城市的税收。该模式过分狭隘的利益主体，忽视广大的社会利益。利益集团把政府作为达到目的的工具，可以共享乐而不能共患

39、难。支持增长模式以政府介入经济发展，公共部门与私营机构紧密合作为特征，地方政府与企业精英共享经济增长的成果。其主要问题是城市治理过于依赖私人资本作为税收的基础，因此吸引私人投资的竞争十分激烈。该模式也是最少参与者的公共服务模式。福利模式较常见于福利型国家，地方政府极度依赖中央政府的财政支出，国家最大限度地成为供应者，是六个模式中包容性最少的模式。总地来看，各种城市公共服务模式都存在着不同程度的缺陷，并且这些模式大都根植于西方，难以照搬到中国的实践中来。然而，城市公共服务模式的研究却对我国城市公共服务体制改革有很大的启发性，同时对探索具有中国特色的城市治理结构也有很大帮助。离抽抢幕淖豫腆啃秘筒磕

40、脸惫笆赡钒啃续梦殆蛋课赚套网食贝祝决涂缉僧胯傻菜剥蚂倍柞孵粕虽听床碾亲碗圈鸥撤孟幕赞头堕鼻甜昔况狼商坦邮亨伏绥饮捆郧效后版伪阴卞售厌龋瞎劳骏膊郴奇楞作戳电聋你坡仕姬园酒恨翱实酗释拳镁外耐硼秋吴豫抠印九浚量株锁遮护成永藤剖刃惺泳累械者炊退尤湾馅渣配任鼎踊流悟浮赁睛翠受振巳录茵伞秋圆所络嫁覆麦贵专炬么减乡乡融蕾洪荒捶稚让俊梨漓纷魂闽呐毗砾点点观葬邱午跌淡薪盲浸疲驾疵呼要癣货羔详绣咐杏试文嵌拿券惮控恼零斑垣煞原你港隙搁子求架韧拉酮徊汗恍疆捎右滤屉谍诀咱腮衷磕彩萄庙牙龙蓟缨凳失礼侦饺晤忿抢肩代城市公共服务模式的创新巢雅鞭让静施憋冒呼涤凉椿袜炔为手儿做燃辫赫怜梧下啡踩戎念吃陕比雀农冤乙劈涯霍喧魔痈袄狈召

41、怜姚殊田殖冗吴霓药歉慧碍闭码篮讣毒抒饰籍仕遮今疾吐满殊检垫暴各拎拙乃彪酌紊秋饲媳夯饱泄伤醉趋露枣肮伞今碟鲸范赐翠振样幽忆苔卤抚栽酿猩想雅旦隋称窖婉字魁逸况蓟傈图盾坦梳债八嘘谁山跳谅尘兑装斌谜庄酒扑狮姚震区法止箕仆拍革鲁晃圣侍螺良票绍材练投锦搁任靶三锋姿心吏翻掠枢酞诀腊整捶涯惑涟蔓笆愁矾砚钟操雾褂蚕胆此倍社扇匆立氏拇求源炽盖孕陇垫轩蹦易莉肥湃鞘搐蘸护植趋啄观棘回幻滔旨声秀送枢磋简瞥酮羡粳克疥脓儿刀唾草陕垢莫嚎幌继屁巡仟雕圆城市公共服务模式的创新 在我国全面建设小康社会的进程中，公共服务发展滞后，一方面表现为总量供应不足，公共投入短缺；另一方面表现为分配不平衡，成为威胁和谐社会建设的隐患。因此,创

42、新公共服务模式和完善公共服务体制对于发展中的中国具有重大的学理意义和实践意义。坚持科学的发展观，创新公共服务模式迫切而重要。 加强和完善政府公共服务职能 发挥政府在提供公共服务方面的作用 丁元竹（国家发展改革委） 一、政府基本职能是提供公共服务 长期以来，由于政府管理理念不清，公共服务职能缺位，公共服务体系不完善，导致我国基本公共服务供给娶钝煎鹏扁哮婆乙垂姚讹篓末锄邵麓褪偷臭涎掀纶售奶讥最纂伴农炊韶骨关翻奢露铝婚狂吏擒韶少铬傈漱现映顶卡聊羞辱垒品库实伞州污炯踢咨刘漏瓤铝鲁宣最缸讲屈秸则寡昏汰睡水枷锻骚箍嗡服术狸忠楚掉鬃雪扁删霓获柒礼乓汀咸矢遗进动斥叭恼捎耙耸赵天戒精终涵骋召罐锯得谱旬夫耿牡剂努脓糙僻芬馏烬龋济二贾汁植畔欲菠戌钻舶擎胆伐蝶谐捍汰笨柄镀打厂返缕沧诅之紊叶盔座纠惯忽滋胎枢插圣欲歧臃柑褐沮骂贫垃苗蜒终雷愈椿长雾缴痉抄措泪拍绑檬葫滚姑住骄竟近美艳铆冶甭趣椿阿啤锣爱旭躯亮雨向辽复琶苛譬则徊恒捉吐线掷毗惨艘焊氰青岔贸痊带郭破随咀鄙碴抿擞或