(自考)非公募基金会问题归因分析及对策探究.doc

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1、广 东商学院2010-JX16- 全国高等教育自学考试毕业论文 非公募基金会问题归因分析及对策探究 院 （系）公共管理学院专 业行政管理学 号06250302154学生姓名指导教师提交日期2010年04月28日毕业论文(设计)成绩评定表毕业论文（设计）指导教师评语及成绩成绩 指导教师签名 年 月 日毕业论文（设计）复评教师评语及成绩成绩 复评教师签名 年 月 日毕业论文（设计）答辩评语及成绩成绩 答辩委员会主席签名 年 月 日毕业论文（设计）总成绩（五级记分制） 院（系）负责人签名 年 月 日内容摘要自基金会管理条例颁布以来，非公募基金会作为慈善主体之一不断发展，为扶贫、救灾、教育、医疗、环保

2、等工作作出重大贡献。非公募基金会的发展为增强企业和个人的社会责任感，吸引民间资金投入公益事业，增强慈善事业在社会保障中的地位和作用有着重要的意义。从另一方面来说，我们也看到非公募基金会在我国依然属于新生事物，在发展过程中出现了各种问题。因此，全面认识非公募基金会发展中存在的问题和探讨其发展对策具有非常重要的现实意义，对于全面建设小康社会和构建和谐社会具有重大战略意义和深远影响。关键词：非公募 基金会 归因 对策Abstract Since the Fund Management Ordinance was enacted, Non-public offering Foundations whi

3、ch were one of the charity organizations have presented continuous development .They have made a significant contribution for the poor, disaster relief , education, health care, environmental protection and so on. Non-public offering foundations enhance corporate social responsibility and individual

4、 responsibility, bringing private capital into public service and enhancing the status of philanthropy in social security. On the other hand, various problems have raised in the course. Therefore, Comprehensive understanding of non-public offering foundations is very important to find out countermea

5、sures as well as important to the reality. Moreover, the development of non-public offering foundations has great strategic significance and far-reaching implications for the well-off society and building a harmonious society .Key words: Non-public offering Foundation AttributionCountermeasure目 录引言1

6、一、非公募慈善基金会发展中存在的问题1（一）慈善理念缺失，动机功利性强1（二）地区发展不平衡，资源配置不合理2（三）法律保障滞后，自律和监管困难3（四）管理体制落后，运营模式单一4（五）社会公信力不足，专业化程度低6二、非公募基金会问题归因分析6(一)慈善观念未形成社会文化，宣传教育影响力度低6(二)地方经济实力主导力量大，急功近利思想作祟7(三)政策方针落实不到位，法律规章制度不完善8(四)内部规章制度约束力低，管理制度规范不足9(五)项目运营模式创新力不足，专业人才队伍培养机制不成熟10(六)公信力构筑意识淡薄，可持续发展视野狭隘10三、非公募基金会发展的对策探究11（一）慈善理念应上升为

7、社会慈善文化11（二）发展政府与非公募基金会关系的新模式12（三）加快制定和完善各项法律法规和政策方针13（四）改进和完善现有的管理体制和运营模式13（五）积极推进专业化队伍建设和公信力构筑14注释16参考文献17附录19致 谢非公募基金会问题归因分析及对策探究引言党的十七大将慈善事业列为社会保障体系的重要补充部分，慈善事业在党和政府的支持下不断发展壮大，为扶贫、救灾、教育、医疗、环保等工作作出重大贡献。经过多年发展，各类慈善组织不断增加，慈善事业的参与主体也逐渐多元化。自2004年颁布基金会管理条例允许非公募基金会设立以来，私人及企业纷纷设立公益性慈善基金。截止2008年底，全国各级登记的非

8、公募基金会达到643家，已经成为我国现阶段社会公益事业的积极参与者和承担者。非公募基金会的发展为增强企业和个人的社会责任感，吸引民间资金投入公益事业，增强慈善事业在社会保障中的地位和作用有着重要的意义。从另一方面来说，我们也看到非公募基金会在我国依然属于新生事物，在发展过程中出现了各种问题。因此，全面认识非公募基金会发展中存在的问题和探讨其发展对策具有非常重要的现实意义，对于全面建设小康社会和构建和谐社会具有重大战略意义和深远影响。一、非公募慈善基金会发展中存在的问题（一）慈善理念缺失，动机功利性强1.慈善理念缺失慈善理念在我国源远流长，孔子提倡仁爱和民本思想；孟子主张“恻隐之心，人皆有之”；

9、道家的“乐以养人”，墨子的兼爱论等等。慈善理念表现为一种扶贫救困的意识；一种借助慈善事业完善自身道德的内在要求，并通过个人行为影响他人参与到慈善事业建设的自觉行为。西方很多人把参与慈善和公益活动作为自己生活不可或缺的一部分。全美国的家庭中有90%向国内外的公益机构捐过款，60%以上的青少年、44%的成年人参加过志愿者服务。与发达国家的慈善捐赠80%来自民间的状况相反，中国慈善事业的捐赠只有10%来自普通百姓，普通市民对于慈善事业尚未有足够的自觉和热情1。2.慈善动机功利性从慈善动机出发，企业和个人的捐赠行为可以分为两类：一是慈善理念主导的自觉行为；二是外部政策、舆论、利益主导的被动行为。后者明

10、显带有功利性色彩。有数据显示，在捐赠决策的驱动力方面，国外企业的捐赠驱动力主要来自计划策略、员工发起和领导倡议等内部驱动，比率为80%，而国内企业仅为41%；国内企业的捐赠驱动力主要来自政府动员、社团劝募和社区申请等外部驱动，比率为59%，相应的国外企业为25%2。内、外不同的捐赠驱动力反映国外企业和国内企业慈善动机的偏向性。国内企业慈善行为功利性显著，主要是迎合政府号召，以慈善为旗号与政府搞好关系。这样的行为暴露出企业在“赚取最大利润”和承担社会责任之间的短视选择，不利于非公募基金会的健康发展，更不利于完善社会保障体系的建筑，更不能促进全社会的和谐发展。（二）地区发展不平衡，资源配置不合理

11、1.地区发展不平衡根据中国非公募基金会发展论坛2009年7月公布的中国非公募基金会发表1：非公募基金会各地分布饼形图资料来源于：2008中国非公募基金会发展报告展报告指出，从非公募基金会绝对数量来看，江苏、北京、福建、广东、上海等五省市分别以115家、75家、71家、54家和50家名列前茅，这五个省市登记的非公募基金会数量之和为365个，占到地方登记的非公募基金会总数的60.6%。非公募基金会数量20家以上不足50家的，也集中在天津、浙江、湖南和山东四个省份。而贵州、甘肃、宁夏、云南、西藏、新疆、黑龙江、山西、重庆等省市的非公募基 金会的数量均未超过5个，相差悬殊。从与公募基金会相比较的相对数

12、量来看，江苏、福建、北京、天津、海南、河北、上海、湖北等8省市的非公募基金会占到了本省（直辖市）基金会总数的一半以上。从表1非公募基金会各地分布饼形图可以看出，非公募基金会地区发展不平衡，凸显地方经济主导的依赖性，严重影响非公募基金会的健康可持续发展。2.资源配置不合理从表2民政部登记的非公募基金会领域分布数量柱形图中可见，非公募基金会资源配置不合理现象严重，资金流向扎推在教育、弱势群体扶助、医疗卫生、科学技术领域，从基金会数量绝对数上看，教育和弱势群体扶助领域的基金会有29个，总数比其他7个领域的基金会多2家；以相对数作比较，用于教育与弱势群体扶助的资金分别是43.60%、30.80%，占全

13、领域的74.4%，远远超过其他公益领域。表2：民政部登记的非公募基金会领域分布数量柱形图资料来源：2008非公募基金会发展报告（三）法律保障滞后，自律和监管困难1.法律保障体系滞后现阶段针对非公募基金会制定的独立法律只有基金会管理条例，其他法律保障制度虽然在相关法律中有所体现，却有明显的滞后性：第一，没有一部系统性的法律作为基本法来统筹和协调各规章条例的关系；其次，相关法律之间并没有严格科学的联系，不能真正规范慈善事业的法律保障环境；再次，税法及相关法律法规对非公募基金会的减免率过低且标准不同一，缺乏可操作性。国家为了鼓励纳税人对一些特殊事业、特殊地区的公益、救济性的捐赠行为，在税法之外又有针

14、对性地调整了部分公益、救济性捐赠减免标准。如财政部、国家税务总局关于金融、保险企业的有关所得税问题的通知（财税1994027号）、财政部国家税务总局关于宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知（财税2006153号）、关于企业等社会力量向红十字事业捐赠有关所得税政策问题的通知（财税200030号）等等通知分别允许1.5%、10%、全额免除的不同扣除比例和标准3。2.自律和监管困难非公募基金会不需要依赖于他人筹款，而是按照内部的资金能力捐赠或开发慈善项目。既然是基金会的内部资金，必然要求基金会的治理结构有良好的自律意识，以促进慈善事业发展为目标。大多数非公募基金会由于其创立的性质依赖于出资者，或多或

15、少存在理事会过于强势，甚至完全控制基金会的问题。理事会既是最大的利益相关方，又是最大的决策者，如此矛盾的关系，非公募基金会要做到自律存在一定的困难。非公募基金会的监管困难主要体现在：一是行业监督困难。因为各个独立的基金会之间并非合作关系，相互不可能掌握其他基金会运营情况，行业之间的监督也就无从谈起。二是政府监管混乱。按照社会团体登记管理条例和基金会管理条例对非公募基金会有监督管理职能的主体包括民政部门、业务主管部门、财政部门和审计部门。两个条例虽然规定了多重主体监督，却没有具体规定监督主体监督的实施细则，这造成了多元监督主体之间相互扯皮、相互推诿的尴尬局面。（四）管理体制落后，运营模式单一1、

16、管理体制落后慈善基金会是一种非政府、非营利的组织，拥有自己的资本金，由自己的受托管人或理事会负责管理。但是，长期以来，本土的慈善基金会从成立到运营都离不开政府的约束，管理上也体现行政化色彩，进而影响非公募基金会的公信力、专业化和效率，增加管理成本，也干扰了企业经营。基金会管理体制欠科学还体现在理事会和监事会的厉害关系没有充分而具体的明确依据。依据基金会管理条例的相关规定，理事会是基金会的决策机构，理事会设理事长、副理事长和秘书长。非公募基金会相互间有近亲属关系的不得同时在理事会任职。基金会同时设监事，理事、理事的近亲属和基金会财务人员不得兼任监事。条例就理事的限制是较完善的，却忽略基金会其他相

17、关方的利益冲突，包括主要捐助人、高级管理人员及其近亲属之间的利益。实践中，非公募基金会的章程中几乎都没有关于利益相关方的平衡机制。再者，理事会职责和议事规则形同虚设造成决策的不科学。非公募基金会的决策权事实上还是集中在主要利益相关方手里，有时候会做出一些违背基金会章程宗旨的行为。2.运营模式单一非公募基金会经过五年的发展，成绩是显然的，富人和企业热衷于慈善事业，回报社会。但是，非公募基金会的运营模式还没走出传统的单一模式，主要体现在：第一，项目运营形式单一。大多数基金会参与慈善公益的形式仍然保留单一的捐赠形式，在项目开发方面缺乏发现和探索。少数已经开发慈善项目的基金会在运营上却缺乏科学的程序，

18、项目选择缺乏创新性，项目完成缺乏科学系统的评估机制。事实上，除了直接援助项目外，一些从根本上解决问题的资助项目显得更有意义，如就业、贫困等社会研究项目、先进科技研究项目等等。第二，投资运营形式单一。事实上，国务院颁发基金管理办法和捐赠法，都对公益基金以保值增值为目的的投资行为作了明确的规定。由于国内缺乏成功模式借鉴，大部门非公募基金会对保值增值的投资行为不敢越雷池一步。表3民政部登记的非公募基金会收入构成表显示，非公募基金会收入来源包括捐赠收入、投资收益和其他收入。横向观察，捐赠收入占当年收入的比例远远高于投资收益；纵向观察，2005到2008年，投资收益占当年收入的比例呈开口向下的抛物线状，

19、2005年为3.6%，2006年20.5%，2007年21.7%，2008年又回落到7.4%；其他收入构成比例虽然有了小幅上升，但是依然在1%水平下，情况相当不乐观。表3：民政部登记的非公募基金会收入构成表资料来源：2008非公募基金会发展报告（五）社会公信力不足，专业化程度低1.公信力不足所谓公信力，是指群众对非公募基金会的信任度。群众对于非公募基金会的信任度对于基金会发展有着举足轻重的作用，关系到基金会能否健康持续发展。中国非公募基金会发展报告（2008）专家组指出：“从这次发展报告收集的信息来看，中国非公募基金会还不习惯于将自己透明化，很多非公募基金会没有网页，甚至我们的问卷调查也遭遇到

20、冷遇。”信息公开是非公募基金会主动承担社会问责的体现，如此不公开、不透明，势必影响公信力的提升，不利于非公募基金会的长足发展。由中国青年报社会调查中心与腾讯新闻中心、新浪新闻中心合作的中国慈善调查结果发现，只有21.5%的人曾“主动向基金会、公益组织捐款”，64.5%表示，宁可“自己去找需要帮助的人”，而不是通过基金会4。调查结果进一步印证基金会的社会公信力不足。2.专业化程度低作为新兴事物，非公募基金会的专业化明显不足，主要表现在专业人才培养方面。曾指导中国儿童基金会近10年的顾秀莲在接受公益时报记者采访时强调，专业人才培养是公益组织目前发展最需迫切解决的问题。多从事慈善公益的人空有热忱，但

21、没有专业知识，所以运营起来比较吃力。要运作好一个慈善组织，需要有专业的训练和经验，了解如何管理及其重要性，对项目进行系统规划和评估，并配合基金会自身的使命和社会需求，这样才能让每一分钱的捐款都发挥最大的效益5。目前非公募基金会的从业人员普遍缺乏公益领域的从业经验和专业知识。不仅缺乏高级的职业经理人，也缺乏投资管理、税务、法律、财务营销、公关、社会工作等方面的专才，致使基金会在资金分配和管理、品牌策划以及公益项目设计上都存在不少问题。未来她希望能够将黄奕聪慈善基金会发展为中国慈善公益的十大品牌之一。二、非公募基金会问题归因分析（一）慈善观念未形成社会文化，宣传教育影响力度低纵观我国历代慈善事业发

22、展史，统治者或政府在社会救助中一直存在“垄断”现象，使我国慈善理念发展受到限制，导致群众对于慈善公益存在认识上的偏差。长期以来，慈善思想没有形成公共意识，没有上升为群众的自觉行为进而成为慈善理念。慈善文化缺乏了先天养分，也就无法扩大成为有影响力的社会文化。具体来说，有以下原因：1.个人和社会对政府依赖心理重新中国成立初期，计划经济体制使得政府在慈善事业中扮演主角，包揽全体社会成员的就业、救助。改革开放以来，政府的“全能”形象虽然有所弱化，但是社会成员对于政府的心理依赖并没有大幅下降。出现天灾人祸的时候，人们期待的还是政府的第一反应和及时救助。事实上，从过去一些灾难性事件中，我们可以看到政府抢灾

23、救险工作也抢在第一时间做出反应和应对措施，政府统一指挥、统一部署、统一协调，群众依赖政府的心理也就坚不可摧。2.宣传、教育影响力低当全国GDP在迅猛发展的同时，市场经济的趋利性，强调了利益至上，弱化了“仁爱”的传统道德意识，造成了慈善文化缺失。各地政府在公益行为和慈善事业的宣传和教育力度上没有投入足够的资源和支持，社会上并没有形成良好的慈善文化氛围。加大宣传教育，才能引导社会各界广泛参与，才能带动群众捐赠热情，增强群众社会责任感，才能更大程度促进慈善事业的发展。(二)地方经济实力主导力量大，急功近利思想作祟根据2008非公募基金会发展报告公布的数字显示，江苏、北京、福建、广东、上海等五省市登记

24、的非公募基金会数量之和为365个，占到地方登记的非公募基金会总数的60.6%。2008年中国省份经济实力的排行榜显示，我国经济强省十强包括上海、北京、天津、浙江、广东、江苏、福建、辽宁、山东、黑龙江。可见，非公募基金会地区发展不平衡并不是偶然现象，而是地方经济实力主导所致。具体来说，笔者认为原因有三：1.经济实力强大的企业本部集中分布由于国家政策倾向、地理环境优势等因素影响下，经济实力强大的企业本部普遍扎根于大城市，形成集聚效应。在2008中国企业500强发布会暨中国大企业高峰会上，中国企业联合会、中国企业家协会首次发布了中国500强企业十大总部所在城市。北京市以94家名列第一，其次依次是上海

25、29家，天津26家，杭州23家、无锡19家、深圳18家、广州16家、苏州13家、南京11家、青岛11家。发达省份有了经济上的优势，给非公募基金会的成长提供了一片沃土，这是一种必然现象。2.慈善观念更容易在发达城市中形成慈善文化慈善观念上升成为社会慈善文化是需要一个积累和渐变的过程。这个过程主要依赖群众素养的提高和社会慈善认知的广泛传播，而真正把慈善文化扶住行动又要求群众有从事慈善公益的条件，包括资金捐赠和物资捐赠。发达城市的群众的生活水平比乡村生活水平高，无疑比乡村农民更有条件出钱、出力做好事。3.急功近利思想作祟从表2可以看出，慈善资金流向领域扎堆在教育和扶贫两方面。归根到底，是急功近利思想

26、在作祟。教育作为国家的重要基本国策且利于与高校建立合作关系，培养和引入高端人才，取得双赢格局，非公募基金会都乐于在教育上成立基金会，在做公益的同时为个人或企业赢得“利益”。以直接捐赠方式扶贫能取得立杆见效的效益，企业或个人取得社会舆论的好感，赢得群众的赞誉和信任，这是企业或个人无价的无形投资。（三）政策方针落实不到位，法律规章制度不完善1.政策方针落实不到位党的十七大将慈善事业列为社会保障体系的重要补充部分，政策上一直强调慈善事业的重要性，但慈善事业的发展依然缓慢，非公募基金会的发展不断产生引人反思的问题。政策方针落实为何不到位，笔者认为原因如下：第一，慈善事业没有上升到基本国策，政策执行力度

27、低。慈善事业作为我国社会保障体系的重要补充部分，并没有上升到基本国策的地位，并不能引起各级政府的重视，在政策落实过程中贯彻不到位，敷衍了事。我国目前的基本国策包括计划生育、环境保护、耕地保护、科教兴国和对外开放。只有上升到基本国策地位，慈善事业才能受到政府的重视和支持。第二，慈善事业发展没有作为政府绩效考核的指标，缺乏激励性和推动力。长期以来，政府绩效考核与GDP挂钩，导致片面追求经济效益，忽略了社会效益和生态效益的平衡。慈善事业发展没有作为政府绩效考核指标，那么在慈善公益上，政府没有动力也没有压力去有所作为。再者，非公募基金会的发展在地域以及资金流向方面存在极大的不平衡，难于作为地方政府绩效

28、考核的标准。既然没有绩效压力，各地政府的工作积极性必然比不上与政绩工程挂钩的工作。2.法律规章制度不完善中华人民共和国公益事业捐赠法、社会团体管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会管理条例的有关规章，主要就基金会的界定、分类、性质、理事会和监事会的资格、职责和报酬有所明确。但不同法律法规之间如何具体操作、如何衔接却没有进一步明细和完善，原因在于：第一，非公募基金会实行的是“双重管理体制”，分别在民政部门申请注册以及业务主管部门登记；对基金会进行监督管理的部门很多，除业务主管单位、登记管理机关外，还有税务部门、审计部门等。多头管理，却没有统一法律依据或相互补充、协调的法律体系。第二，法

29、律法规明细缺乏具体操作。基金会的界定、分类、性质、理事会和监事会的资格、职责和报酬在具体实施过程中，没有长效机制，缺乏具体操作的程序。我们需建立一套透明、规范、细化的慈善事业工作程序，规范劝募、受赠、转赠、捐赠、受益等行为的权利和义务，并建立相应的审计监督机制，对善款的来源和使用，对慈善机构运作经费进行有效的监管6。（四）内部规章制度约束力低，管理制度规范不足1.内部规章制度约束力低基金会日常管理和运作除了法律规范，更直接的指导思想来源于基金会内部的规章制度。但由于非公募基金会的“私人”性质，日常管理和运作主观性比较大，内部规章制度约束力相对单薄，具体原因归纳为以下几点：第一，基金会章程法律效

30、力有待商榷。如同企业设立必须草拟公司章程一样，基金会章程很大程度上是申请人向登记管理机关提交的材料而已。基金会管理条例明确基金会章程应当载明的事项包括：名称及住所、设立宗旨和公益活动的业务范围、原始基金数额、理事会（组成、职权、议事规则、理事资格、产生程序和任期）、法定代表人的职责、监事（职责、资格、产生程序和任期）、财务会计报告的编制和审定制度、财产的管理和使用制度以及终止条件和处理。基金会章程尽管罗列了很多，却并没有正式的法律效力，对基金会的运作并没有实质性的指引。第二，基金会管理制度过于“内部”化。非公募基金会内部管理制度一般内容包括：目的、宗旨、成员资格、基金理事会和监事会、基金筹集方

31、式、基金用途、实施办法、审批程序及其他事项。由于是内部的制度，在操作上并没有法律上的限制，基金会在运作上往往不完全按照流程，很大程度上依赖理事会和董事会的决策，基金会管理制度形同虚设。2.管理制度规范不足依据基金会管理条例精神，基金会的组织结构主要体现在理事会和监事会层面。理事会作为基金会的决策机构，责任明确。监事会作为基金会监督检查机构，依法监督基金会财务、会计资料以及遵守法律和章程的情况。这些都是原则性的法律要求，并没有进一步规范基金会的管理制度，完善基金会管理体制。基金会管理制度的制定和实施必须规范化，标准化，把企业管理模式引入基金会，才能更好地经营基金会。目前，对于基金会行政管理制度、

32、人力资源管理制度、项目运行制度、评估考核制度、监督管理制度等等没有做到精细化、规范化，基金会日常管理和运行主要依靠经验和社会效应，导致管理上的滞后。（五）项目运营模式创新力不足，专业人才队伍培养机制不成熟1.项目运营模式化创新力不足美国的公司基金会最大的责任就是发扬企业家精神，从社会上争取更多的利润来支持慈善事业。目前我国的大多数非公募基金会在运营上仍然从事捐赠和救助为主，缺乏开发专项项目和创新运营模式的能力，笔者认为可以从以下三点作反思：第一，募捐方式相对落后。非公募基金会不能公开募款的性质决定了它们似乎没有必要改变募捐手段和募捐方式来吸引更多的资金。内部募捐仍然过于保守，不能增加和开发良好

33、的资金流。第二，专项项目见效低。大多数基金会的项目在开发和管理上缺乏科学严格的程序，项目选择缺乏创新性，项目完成缺乏科学系统的评估机制。除了直接援助项目外，没有注意开发一些解决根本问题的资助项目，如就业、贫困等社会研究项目、先进科技研究项目等等。第三，基金保值增值渠道少。目前大多数基金会是以存入银行获得利息或者购买国债来实现基金保值增值。源于对国内资本市场和金融风险的不可预料，基金会理事在购买股票、进行房地产投资等实体性投资上仍然保持观望状态。2.专业人才队伍培养机制不成熟专业化人才队伍的匮乏已经成为非公募基金会发展的障碍之一。基金会自身管理和公益项目的策划、运行、管理和监督也是一项系统工程，

34、必须有职业化的人才队伍来支持。尽管专家学者都指出专业人才对于非公募基金会发展的重要性，但是专业人才队伍仍然规模小，凸显了专业人才队伍培养机制的不成熟。首先，专业人才队伍培养投入少。条例规定，非公募基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10。就目前的经济形势，通货膨胀加剧，专职工作人员享受的工资和福利待遇变相降低，无法激励专业人才投身慈善事业，更不能投入相当资金进行人才队伍培养。其次，基金会从业人员缺乏主动学习、主动出击的意识。国外的非公募基金会有着成熟的机制，不论是管理还是项目的运营，在我们看来都有可借鉴之处。但很少看到基金会从业者主动寻找学习和借鉴的机会，严重阻碍人才队伍的

35、向“专业化”演变。（六）公信力构筑意识淡薄，可持续发展视野狭隘1.公信力构筑意识淡薄第一，基金会创办初期必须依赖出资人或企业的资助，因此基金会的出资人、工作人员，社会群众都认为基金会是出资人的“财富”，有绝对的决策权和执行权。工作人员认为自己不过是雇佣工作者，执行必须服从上级。而群众认为非公募基金会是企业或个人的个别行为，除了非营利外，与民营企业管理区别不大，外界不需要参与其中，也没有参与其中的权利。这些都是对非公募基金会性质的曲解。第二，信息公开化不到位。非公募基金会点对点式的操作使得信息只在组织内部与接受捐赠的单位或个人之间流走。同时，非公募基金会就内部的治理结构、运营模式、公益活动情况、

36、财务审计未能与公众或同行分享，使得非公募基金会的认知度和公信力不足。2.可持续发展视野狭隘非公募基金会的可持续发展的实质是指建立一种非公募基金会的长效发展机制，实现项目开发，基金保值增值，项目效用性等方面都有一个良性的发展和循环。大多数的基金会缺乏可持续发展视野，是因为没有一个长远的战略目标。首先，认为慈善是短期行为竞逐。部分非公募基金会的成立初衷并不是扶贫济困，而是谋求一种企业竞争优势的短期行为。利用慈善来达到认知度和美誉度的传播，在竞争中取得廉价的宣传和公关成本，最终还是为个人利益服务。其次，运营模式简单化。简单化的运营模式是基金会可持续发展的障碍之一。慈善如果只为了直接捐助，对于受赠者来

37、说那只是解决当前的问题，是“治标不治本”的陈旧模式。如果基金会理事和从业者也安于这样一种服务性质，基金会必然是没有长远的发展。再者，行业内缺乏合作意识。非公募基金会在运营上有相当的独立性，但并不意味个体之间是竞争的角色。目前大多数基金会没有“联合公益”的慈善意识，使得基金会不能更充分、更广泛地影响的社会各个阶级投入到身边的公益活动中。三、非公募基金会发展的对策探究（一）慈善理念应上升为社会慈善文化慈善事业的发展归根结底还是需要激发起人们的关爱之心和社会责任感，把慈善理念上升为全社会的慈善文化，进而转化为全体公民的自觉行为。个人或企业的基金会慈善组织形式是公民社会责任感的重要表现，如何发扬和传播

38、慈善的理念，如何改变不利于慈善公益事业发展的种种陈旧观念，既需要实质性的行动，也需要大力的激励和积极的宣传以及全民参与意识。慈善文化既是慈善事业可持续发展的重要保证，也是构建和谐神会的必要条件。1.建立广泛的宣传教育网络政府应该是慈善文化的倡导者。政府推动对慈善文化建设是至关重要的，如果没有政府的倡导，慈善文化是难以广泛地获得公众的支持。政府应该在完善政策法规方面为各种慈善主体提供一个良好的制度环境；有更多利民惠民的激励政策，为非公募基金会的发展提供保障。2.积极开拓自身宣传资源非公募基金会完全有义务利用和开拓自身的宣传资源，向公众传播慈善的意义。慈善的发展需要一种社会氛围的支持，非公募基金会

39、在做好事的同时应该注意投入资源把慈善宣传作为一项经常性的工作，与媒体建立合作平台，加深全社会对于慈善的教育。3.号召全民参与只有全民参与，才能构筑慈善事业建设大军。提高公民的社会责任感和对慈善文化意义的认知，是全民参与的前提。从中小学教育做起，树立强烈的公民社会责任心；从社区做起，营造良好的人文环境，唤起人们内心对于慈善的共鸣。（二）发展政府与非公募基金会关系的新模式政府在非公募基金会发展中应该扮演什么的角色？政府与非公募基金会应该建立什么样的关系？只有明确政府在非公募基金会发展中的地位和作用，理顺和发展两者之间的关系，才能实现非公募基金会的良好运作。1.政府是非公募基金会的规范者顾名思义，政

40、府对于非公募基金会的发展必须是有所作为的，但是这种作为并不能简单理解为出台相应的政策法规，把门槛降低、把资格限制放宽、把税收优惠进一步降低而已。政府更应该作为规范者和引导者，规范非公募基金会的日常行为、项目运作、保值增值方式等等，引导其良性发展。同时，政府兼有对基金会监管的责任。不仅对准入门槛、资格限制这些刚性指标中履行监督管理职能，更应该鼓励设立独立的、专业的监督机构，构建独立的评估体系，及时跟踪并公开相关信息，盘点和整合全国的公益资源。2.非公募基金会是政府社会保障职能的重要补充 作为“政府的助手”，非公募基金会应该深化自己的角色，在社会保障上履行自己的责任，推动贫困社区建设、发展民办教育

41、、提倡环保等等公益领域上引起政府的关注和支持，进一步促进慈善事业的长远发展。3.两者既分工又合作非公募基金会的发展离不开政府的支持，政府要注意把握干预的程度。干预是为了明确分工，推动非公募基金会在项目开发和运营上有所创新，以进一步推动慈善事业发展。两者应该建立合作伙伴关系。英国政府与慈善组织的合作关系必须基于政府与志愿者及社区组织合作框架协议展开。通过成文的协议，双方在执行过程中有据可循，有利于保持合作关系，促进共同发展。（三）加快制定和完善各项法律法规和政策方针加快制定和完善非公募基金会的各项法律法规和政策方针，为非公募基金会发展提供一个健康的法制环境，对依法行善有着重要的意义。1.制定慈善

42、基本法制定慈善基本法应该提到国家工作的议程，进一步规范和营造健康的慈善事业发展环境。作为慈善事业的基本法，除了规定其基本任务和原则以外，还应该包括规范政府的职责范围、个慈善主体的准入标准和活动制度以及慈善纠纷和违法行为的裁量方式。基本法必须强化法律法规对基金会的监督作用。既是对非公募基金会行为的系统约束，也是判断其行为正当性的基本标准。制定出适合我国国情的法律监督体系，加强程序立法，增强法律法规可操作性，是解决基金会监督体系弊端的首要条件。2.出台非公募基金会的激励政策非公募基金会的不断扩大，有赖于政府的支持和法律法规的保障。政策方面，增设企业和个人承担社会责任的积极性的税收减免优惠措施和奖励

43、政策，防止企业或个人借慈善名义搞产品促销或不正当竞争。在法律法规方面，统一目前各部条例之间的口径，厘定调整内容，进一步细化规范，避免法律实施过程中的冲突问题。3.慈善事业发展并入政府绩效考核指标非公募基金会作为慈善主体之一，是国家社会保障体系的重要构成部分，在政策方针上却一直落实不到位，根本原因是各地政府并没有充分重视和支持其发展。把慈善事业发展并入政府绩效考核指标，能最大程度上激励和推动政府官员围绕慈善做实事、办好事。（四）改进和完善现有的管理体制和运营模式在管理体制和运营模式方面，中国的非公募基金会应该汲取先进国家的丰富经验，逐步实现管理和运营的现代化、科学化、专业化。1.强化内部规范管理

44、非公募基金会的内部管理不仅仅是理事会和监事会的改进和完善。基金会的管理体制完全可以吸收现代企业的管理理念，建立比较严格的资金管理、项目运作、财务审计、社会监督等各项制度。完善理事会的功能是首要任务，满足决策制定、计划执行的战略要求。完善基金会内部的治理结构，防止系统风险和个人道德风险的发生。2.大胆开发运营项目在项目管理上中国可以借鉴美国公司基金会的经验，在项目选择上，除一些直接援助的项目外，应重点开发一些解决根本问题的资助项目，尤其是社会问题、医学和科技研究领域。同时成立专家队伍，从资助领域、项目计划、考察项目意向书到资助文件的形式，再到项目的具体实施、跟踪管理，以及项目完成后的评价反馈，形

45、成一个科学的管理系统，对项目资助进行严格的程序管理。3.创新保值增值渠道美国公司基金会的投资范围相当广泛，包括购买股票、进行房地产投资，甚至可以开办信贷业务、投资实体等，以赚取大量免税资本收益。目前，随着中国资本市场、产权市场以及信用体系的逐步发展和完善，中国基金会可以借鉴美国公司基金会投资运作的方式，大胆进行高回报的风险投资尝试。（五）积极推进专业化队伍建设和公信力构筑1.建立完整有效的培训体系不论是从基金会理事层面还是干事层面，完整有效的培训都是必须，使其熟悉业务完成从业专业化的转变，并制定培训规划，采取理论知识学习与外地实践体验相结合的方法，不断地提高从业者的职业道德和专业业务素质。基金会也可以通过高校合作关系搭建人才培养渠道，与国外专业人才共同交流学习，不断丰富和发展适合本土专业人才的培训体系。2.拓宽人才引入渠道，发展人才多样性非公募基金会应该规范人力资源管理制度，在人才引入渠道上不断开发和利用，目前比较常用的方式有猎头顾问引入、网络招聘筛选、跨国招聘。与基金会业务和事务工作相对性，满足基金会对财务、审计、策划、公关的需要，发展人才多样性。3.构建公关体系是公信力构筑的第一步公共关系对基金会的资金募款、保值增值、公众形象都具有重要的战略意义。基金会的经营应该与公司经营一样，树立口碑，