城市化进程中的社区建设路径探索.doc

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1、城市化进程中的社区建设路径探索 以苏州市金阊新城和白洋湾地区为例高 立【内容摘要】改革开放30多年来，中国经济社会持续快速发展，农村城市化的转型升级步伐不断加速，大量农村人口转户进城，促使社区建设工作内涵加快拓展，服务和管理范畴进一步延伸。同时，在社区功能定位、社工队伍建设、综合管理能力等方面也面临一些新情况和新问题。本文结合国内外相关研究成果，以苏州市金阊新城和白洋湾地区为例，从硬件、组织、服务、管理等多个层面试作剖析，对抓好城市化进程中的社区建设工作提出一些对策思考，以期化解困难，助推发展。一、导论：社区建设在中国方兴未艾与苏格拉底、柏拉图并称为“古希腊三大哲人”之一的亚里士多德曾说过很多

2、至理名言，其中有一条“从本质上讲人是一种社会性动物”令人印象深刻。这段公元前328年发表的名句在2000多年后被一位美国学者艾略特阿伦森引述到专著社会性动物之中：“那些不能过公共生活，或者可以自给自足不需要过公共生活，因而不参与社会的，要么是兽类，要么是上帝”诙谐的语言，为我们揭示了人的社会属性和群居特征。那么，承载这一属性的基石是什么？答案就是社区。“社区”一词最早由德国社会学家斐迪南滕尼斯（Ferdinand Tonnes）于1887年在其著作社区与社会(Gemeinschaft and Gesellschaft)中提出，表述为“由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、存在

3、一种富有人情味的社会关系的社会团体”。通俗来讲，社区是社会建设的基本单元，是公众社会生活的共同体，也是各类社会组织的聚集体，公共服务和社会管理的结合体。一个成熟的社区，应该具备政治、经济、文化等多种功能，能够满足社区成员的多元化需求。对于印有浓厚农业生产和计划经济背景的中国而言，现代意义的社区建设起步较晚。直到上世纪七八十年代，改革开放的帷幕徐徐拉开，“社区”一词才逐步为国人熟知。据学界相关研究报告分析，新中国的社区建设事业经历了前奏期、启动期、试验推广期等多个阶段，进入21世纪以来随着民政部关于在全国推进城市社区建设的意见出台，又跨入了全面推进的新时期。在此过程中，政府发挥了主导作用，落实了

4、一揽子重点任务和保障措施：一是在制度上给予保证。国务院于1998年7月赋予新组建的民政部基层政权和社区建设司“指导社区管理工作，推动社区建设”的职能。二是将原有的市、区、街纵向城市管理体制引入社区，初步形成了以“两级政府、三级管理、四级落实”为主要特征的社区建设组织方式。三是确立了街道办事处在社区建设中的主导地位。以北京市为例，明确提出了“一确立、两赋予、三分开”的改革思路，即：确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；统揽辖区内的地区性、社会性、公益性、群众性工作；实现政企、政事、政社分开。四是各地区积极探索基层社区组织的制度创新。而上述社区建设的诸多探索与实践，恰恰耦合了中国城市化和经济市场化

5、变革的加速“齿轮”。劳动力从第一产业向第二、第三产业转移，城市人口比重上升，城市用地规模扩大据国家统计局2012年8月发布的数据显示，党的十六大以来，我国城镇化发展迅速。2002年至2011年，城镇人口年均增长2096万人，2011年城镇化率已达51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，同期城镇人口69079万人，比2002年增加了18867万人；乡村人口65656万人，减少了12585万人。在这一增一减之中，大量农村并入城市，农民变为市民，也通过村改居、村居合一等多种途径形成了一批新型社区。由于产生时间较晚，这些社区的改制工作仍处在探索阶段，存在着一些亟待研究和解决的问题。可以说，

6、社区建设在中国方兴未艾，并正在不断的磨合与摸索中走向成熟和完善。二、现状：社区建设在白洋湾街道的实践与探索之所以选择白洋湾街道作为城市化进程中的社区建设研究样本，主要是由其特殊的地理区位、人口结构、产业结构等因素决定的。众所周知，苏州是一座兼具深厚文化底蕴和现代时尚气息的名城。小桥流水、粉墙黛瓦的古城拥有着吴越春秋以来2500多年的文脉传承，而古城之外，那些高楼林立、流光溢彩的诸多经济开发区，则犹如一只只强劲的引擎，给苏州发展增添了鹰击长空、展翅飞翔的动力。白洋湾街道位于苏州西北城乡结合部，也正处在古城区与经济开发区的交界地带，她南与“吴中第一名胜”虎丘风景区接壤，北与浒关开发区相连，东与平江

7、、相城等城区联通，西与苏州高新区毗邻。辖区面积18.24平方公里，常住人口44959人，其中，户籍人口15500人，外来人口29459人。设有长泾、西站、路南、富强、宝邻、藕巷、南山7个社区和新城、自由、张网、新渔等8个行政村。白洋湾街道地理位置优越，京沪高速公路、沪宁铁路、312国道、京杭大运河等交通干线贯穿全境。为充分发挥这一交通优势，2004年开始，该街道绝大部分地块辟为11.2平方公里的金阊新城，按照集物流仓储、行政商务、宜居地产等功能于一体的城市副中心定位进行开发建设。经过八年不懈努力，累计完成项目建设总投入30多亿元，主次路网实现环通，总注册资本10亿元、总投资50多亿元的传化公路

8、港、机电五金城等项目相继投运，60万平方米的RBD城市综合体正在形成，白洋湾街道居家养老服务中心、残疾人综合服务中心、社区卫生服务中心相继建成，消防特勤站、垃圾中转站、物流服务大厦等项目陆续竣工，昔日的城郊乡村正在经历一场华丽的蝶变。随着城市化的迅速推进，大批涉农地块被征用，村居结构发生了相应变化，可以区分为三种类型：一是“农转非”的生产组、行政村。这类村已经没有或只有极少数的农业人口，无法用传统的行政村模式进行管理。二是“亦农亦居”的行政村。这类村由于土地被征用，农业人口与城镇居民混居，处于一种“亦农亦居”的特殊状态。三是传统意义上的纯农业人口行政村。主要是高速公路以北的村落，地理位置相对较

9、偏，大多由纯农业人口构成。针对不同类型的村居，白洋湾街道实施了三种管理模式：（一）村居合一。例如路南社区。该社区的前身是路南村，位于苏州城区高架新庄立交的北侧，面积0.54平方公里，居民2190户，户籍人口2248人，外来人口7824人。从2009年10月份开始，路南村的大部分区域陆续纳入动迁征收范围，进行了村居合一改造。村委会与居委会“两块牌子、一套班子”，成立社区党委，村党支部隶属管理，既参与社区工作的集体领导，又承担村务工作的领导职能。成立社区工作站，实现公共服务向基层的延伸。村居合一的优点在于可对城乡二元体制下各类资源实施整合，人们足不出村就能享受到民政、计生、劳动保障、医疗卫生等公共

10、服务，为进一步打造成熟社区提供准备。当然，村居合一模式因其改造的不彻底性，也存在一些不足，例如社区管理人员绝大部分是由原村干部担任，沿用传统管理手段，往往滞后于城市社区建设的实际需求。（二）村改居。村改居有多种方式，可以从管辖角度分为两类：其一，管辖范围和管理对象不变化。即撤村建居后，新建社区的管理对象、区域面积不发生调整。其二，有变化。即因为地块拆迁，原住民改变了居住地点，在撤销原有行政村的同时，在其他区域新建社区。这种情况大多发生在定销商品房或经济适用房安置小区，往往是若干行政村的被征地农民在某一小区集聚，形成新的社区。对于第一种类型，“村改居”的历史遗留问题少，改造难度小；而对于第二种类

11、型被征地农民重组新社区情况则要复杂许多。由于小区居民来源复杂，既有由农民转化而来的，也有从外地搬迁过来的，还有大量的外来租住或务工人员，给人口管理带来相当大的难度。（三）村庄整治。对于短期内不会实施征地拆迁的行政村，例如高速公路以北的张网、申庄、新渔三个村，则主要以村庄改造和环境整治为抓手，以加强村委会建设为重点，着力完善配套设施，提高农民生活质量。三、问题：面临的矛盾与困惑身处城市化的时代大潮之中，农村变城市、农民变居民已是大势所趋，也是民心所向、发展所需。但由于诸多原因，在社区建设的过程中，也面临一系列矛盾和困惑。（一）动迁安置小区管理难度大。以白洋湾街道的春馨园小区为例。该小区始建于20

12、03年8月，占地面积约11万平方米，共有定销房1970套，总面积17.8万平米，属于贫困人口、外来人口、老年人口占比“三高”小区。据调查，该小区居民主要由沪宁高速沿线工程、西环路高架工程、苏虞张公路延伸工程等六大工程的拆迁安置于此，初中及以下学历的占比高达83.1%，失业、待业人员占比达27%，人户分离比例超过40%，房屋出租占比超过11%，60岁以上老年人占比达37.8%，低保户、残疾人、社会困难户约占7%。近年来春馨园小区的环境、生活氛围不尽如人意，邻里矛盾、结对上访等事件屡有发生。究其原因，除了以上“三高”人口因素外，还有三点：一是硬件问题。定销房小区设计标准低、建设成本低、设施档次低的

13、“三低”情况似乎是个通病，雨水管道几成摆设，路面凹凸、屋顶渗漏等问题也有发生。二是人的素质。拆迁安置户小农意识强，生活习性难以改变，乱搭建、乱停车、乱改造等现象屡见不鲜。三是经费因素。主要问题在于物业费收取率低，不到10%，易陷入“不缴物业费物业管理差更不缴物业费”的怪圈。（二）职责和功能定位不明晰。主要体现在两方面：一是行政化倾向偏重。传统村委会的职能主要是管理本村事务，对象是本村的村民，行政色彩较浓。而社区的职能主要体现在服务上，管理的对象也不仅仅是原来的村民，还要面对很多的外来人口；而且，社区对于经济组织的职能则不再进行统一管理。目前大部分村改居、村居合一的社区并未真正实现由行政职能向服

14、务职能的转变，即便是城市化地域的新建社区，也存在明显的行政化倾向。究其原因，主要源于政社合一、职责不清的层级管理模式，直接导致了社区功能的错位。各级各类创建、检查、评比、考核特别是台账制作使得社区不堪重负，社工无法腾出更多时间与居民加强沟通。此外，社区自治参与程度不深。志愿服务、文体表演往往成为老年人唱主角的“夕阳红”活动。邻里之间缺少沟通，从“天涯若比邻”变成“比邻若天涯”。（三）社工队伍现状堪忧。由于历史原因，无论是村委会干部还是社工队伍，其年龄偏大、文化偏低等结构矛盾比较突出，工作岗位的开发设置不足，选拔渠道有待拓宽，人才培养与使用脱节。社区专职工作人员编制数基本处于满额状态，而且持有全

15、国社工职业水平证书的比例偏少。最为关键的问题是，虽然通过财政补贴支付，社工劳动报酬已有所提高，但在用工协议、退休养老等问题上仍然面临困惑。目前国家行业分类和职业分类中尚没有“社区工作者”或“社会工作”的职业分类，社工还不是一个正式职业。不仅如此，据有关资料显示，与社区工作有些关联的“社区服务人员”的职业声望排在邮递员、公共汽车司机之后，略高于商店售货员、保姆，月收入在1400元左右，社会保障也没有法律保证。但这支队伍关系到国家政权的基础建设，还负有政府工作和社会工作的重担，关系到社会的和谐与稳定。如果社工的职业种类认定长期得不到解决，势必影响未来的社区建设和发展。四、对策：全面加强城市化进程中

16、的社区建设综上所述，建议从以下各个层面系统深入地加强城市化进程中的社区建设，完善服务，创新管理，为经济社会发展提供有力保障。（一）加快项目建设，推进硬件提档。优化服务、强化管理必须依托于实实在在的硬件载体来实现，社区工作的提质增效也要以硬件项目的提档升级为基础。而且，随着经济社会发展，居民对社区硬件设施的要求、标准也在不断提高。要努力克服场地、资源等方面困难，多方整合，盘活存量，加快推进和谐社区建设工程。在此基础上，突出三个重点，抓好三类工程：一是安居工程。要加快推进危旧房改造、居民家庭“改厕”等民生工程，改善人民群众特别是旧城区、涉农地区居民的生活环境。二是养老工程。我国当前老龄化程度相对较

17、高，而且老人空巢独居或失智失能现象比较突出。因此，要抓好养老服务特别是老年人日间托养所、助餐点等养老机构建设，拓展信息化养老服务、居家养老服务的内涵，不断提高社区养老水平。三是便民工程。要以社区居民需求为导向，合理调整和完善辖区现代化教育、公共文体、医疗机构设置，进一步加强社区卫生计生服务中心和站点的改造建设，打造便民服务圈。（二）围绕民生热点，优化品牌服务。要以市、区、街、居四级服务网络为载体，条块联动，凝练品牌，为社区居民提供更丰富、更优质的公共服务产品。具体来说：一是优化创业就业服务。健全社区就业服务网络，拓展社区创业基地，促进居民收入结构逐步从工薪为主向工资性、投资性、资产性收益有机组

18、合的层次提升。二是优化社区教育服务。进一步加大课程开发力度，深化教育内涵，建设一批现代化社区市民学校，拓展社区科普学校、老年大学等特色服务。三是优化卫生计生服务。组织社区卫生服务人才的专业培训，大力推进公立社区卫生服务中心建设，促使居民“小病进社区、大病进医院”。在此基础上，积极推广03岁科学育儿项目，推进好人口计生服务、妇幼权益保障等工作。四是优化社会援助服务。继续完善城镇企业职工基本养老、失业、医疗等保险制度，加快实现城乡保障并轨。开展定期援助、主题援助、应急援助、法律援助、心理援助、就业援助，增强社区慈善救助的影响力。（三）凝聚各方力量，强化社区管理。应该进一步明晰社区职责，理顺区条线部

19、门、街道与社区的工作关系，总结提炼试点经验，全面推行“一委一居一站一办”管理模式，构建以社区党组织为核心、居民自治组织为主体、社区工作站和综治办为依托的新型管理体系，促使社区职责更明确、服务更高效、办事更快捷。要发挥好社区党组织核心作用。按照“支部设在片区，小组设在楼栋”模式，纵深优化党的基层组织设置。按照“五好”即班子好、队伍好、机制好、业绩好、反映好的要求，探索和扩大社会化招聘、人性化管理、专业化培训、规范化使用的有效方式。要注重整合社会力量广泛参与，发挥好经济组织、专业合作和协作组织、业主委员会、物业管理等各类机构的作用，构建社会组织和居民群众共同参与的社区治理平台。要切实加强老新村、定

20、销房、经适房小区管理。重在创新办法、长效管理。以街道为主体，组建物业管理机构，建立和完善社区与物业的定期沟通联系制度，加大小区保安、保洁、保绿等督查力度，针对意见集中的违建、毁绿、停车等问题，落实整改措施。同时，确立小区公共配套用房、营业性用房的比例和政策，探索多元投入机制，鼓励和吸引更多社会力量、民间资本参与小区管理。（四）强化分类指导，创新人口管理。具体应该做好三方面工作：一是加强实有人口动态管理。建立以公安人口信息为基础，计生、人社、住建、民政、教育、工商、税务、统计等部门相关信息为补充的基础数据库，实现人口信息的资源共享和动态更新。重点加强社区综治办建设，各社区都要有专抓综治工作的干部

21、负责调解和重点人群管理。在此基础上，加强群防群治资源的整合，健全社区私房出租户管理机制，定期排查，及时化解矛盾纠纷、处置隐患问题。二是创新流动人口教育、管理和服务。全面执行居住证登记制度、流动人口承租户分类管理制度和用工单位负责制度，切实做到从源头上、制度上以证管人、以房管人、以业管人。重点做好“三无” 即“无正当职业、无合法居住场所、无稳定收入来源”流动人口的日常管理。三是完善特定人群管理和服务工作。认真开展社区矫正规范化建设活动，落实风险评估、分类管理等制度，强化对重点对象的帮教管控，减少重新违法犯罪。抓好公益性安置基地建设，推动刑释解教人员尽快融入社会，重点通过帮困助学、就业培训、心理疏

22、导等方式，加大对闲散青少年的教育力度，强化对精神疾患人员、吸毒人员的管控工作，化解消极因素。（五）调优队伍结构，提升人才素质。努力改善在社区建设方面人员和投入不足的现状，选优配强社区工作者队伍。具体来说，要抓好三个重点：一是完善机制。完善有关人才招聘、使用、培训、激励、保障、评价、退出机制，积极探索政府、社会、用人单位多元投入机制，加大从社区工作者中选聘公务员和事业单位工作人员的力度。二是培养人才。有计划、分层次、多角度地加强社区工作者专业教育和职业培训，不断提高工作技能和水平。选取部分机关、公益服务类事业单位、社区和公益性民间组织开展试点，开发和设置社会工作岗位，配备专业的社区工作者开展服务

23、。重点在司法矫正、职工维权、婚姻家庭服务、青少年教育、残疾人服务等领域开发社工岗位，开展专业服务。探索建立社会工作实践训练基地，加强在岗培训，提高队伍素质。三是发展机构。培育和监管并重，适时引进国内外成熟规范的社工组织，鼓励和引导社会资金向社会工作投入。总而言之，全面加强城市化进程中的社区建设，意义非凡，至关重要。我们应努力把社区建成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，为推进和谐社会建设奠定坚实基础。【参考资料】1严振书，转型期中国社区建设的历程、成就与趋向，成都行政学院学报，2010年第2期。2何静，中国城市化进程综合研究，西南财经大学论文，2010年。3梁慧、王琳，“村改居”社区居委会管理中的问题及对策分析，理论月刊杂志，2008年第11期。4任映红,城郊结合部和谐社区建设研究，中国社会科学出版社，2012年。