14. “公车改革”的公共政策路径选择.doc

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1、14. “公车改革”的公共政策路径选择我国各级政府历来把公务用车的管理和改革作为建立廉洁高效行政管理体制的关键举措，近年来公车改革成为了人们关注的焦点和舆情热门话题。公车改革在我国已经经历多年，1997年，广东省首先开始试点实施车改，随后，在1998年，国家体改委启动了部分中央机关的车改试点，并在浙江、湖南、江苏、北京等省市的部分地区同时开展， 2004年出现了全国性的公车改革高峰，多地试点货币化公车改革，期间有的被叫停、有的悄然搁浅，多地的公车改革尝试引发舆论的强烈关注。2013年11月25日，党政机关厉行节约反对浪费条例公布，条例规定，“坚持社会化、市场化方向改革公务用车制度，改革公务用车

2、实物配给方式”，我国的公车改革思路终于明确。笔者从公共政策的角度，对公车改革的实质进行剖析，通过对当今社会中的各种相关利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中作出合理的公车改革政策路径选择。一、制定明确的车改目标选择好的政策目标是政策制定的重要内容，决定着政策制定的成败、影响政策实施的效果。国家配备公务用车的初衷是为了提高公职人员办事效率，确保机关事业单位高效运行。但在实施过程中，公车采购支出数额巨大且仍在持续增长，公车的使用管理制度不规范导致养车费用高昂，部分公职人员利用公共权力谋取私人利益，公车私用现象普遍存在，损害政府形象。所以公车改革刻不容缓，车改的意义，一方面在于

3、节约了我国的财政开支，另一方面更具有政治意义和时代精神，即促进公职人员特权的回归。认清公车使用和管理过程中存在的问题、明确公车改革的意义是制定正确政策目标的前提和基础。公车使用和管理过程中存在问题的根源是制度问题，车改政策的目标应是形成合理的制度设计，从而灵活、高效、公平地配置公车资源，约束权力对公共资源的处置，使其受到规章制度、财政预算和舆论监督的限制。二、设计优化的车改备选方案备选方案是用来解决政策问题、达成政策目标的手段、措施或办法。依据政策目标设计方案是实施车改政策的关键性步骤。根据我国各地目前推行的公车改革试点以及国外公车管理的经验，公车改革方案大致可以分为三种类型，第一类为严格管制

4、模式，在不改变现行公车制度的基础上，通过建立一系列的规章制度对公务用车进行集中统一管理，规范公车使用的每一个环节，使其更加规范；第二类为货币化改革模式，取消公务用车，通过货币化的形式将原来的公车费用转移到使用人的工资中或者以其他补贴形式发放，与个体利益直接挂钩；第三类为社会化改革模式，依据公车使用需求通过社会、市场来配置公车资源，提高效率、减少开支。从公车改革现状看，试点地区较多采用前两类改革模式，而处于实践探索阶段的第三类模式符合当前我国政府明确提出的公车改革思路。采取严格管制模式进行车改的地区主要包括四川成都市、广东中山市等，对车辆的采购、加油、维修、更新、保险等环节实施统一监管，在一定程

5、度上减少了资源浪费、公车私用现象的发生。此种方法无法从根本上解决问题，没有触及到公车管理体制，一方面，处置权没有发生变化，公车资源仍旧是单位所有、单位管理、单位使用，而非由社会、市场按需配置，资源浪费、效率低下的问题无法得到根本解决；另一方面，缺乏对监督管理费用的成本收益分析，此模式下，监管费用是一笔较大的财政支出，不容忽视。浙江杭州市、义乌市、山东威海市、江苏南京市、江阴市等地区率先试点货币化公车改革，试点地区均取消了大部分公务用车，依据机关事业单位人员的级别向其发放交通补贴，以现金形式直接发放或将交通补贴打入公交卡中，鼓励乘坐公共交通。货币化改革在一定程度上减轻了公共财政负担、防治公车使用

6、和管理过程中的问题。此种模式也存在弊端，一方面，货币化改革彻底改变了公车资源的产权，以补贴的形式将原有的公车费用发放给个人，一旦分配不合理，容易导致国有资产的流失；另一方面，将原有的计划分配直接全部转化为货币化补贴，会导致部分思想认识不到位的公职人员将交通补贴视为个人福利，公务用车取消导致出行不便，该出车办的事情不办，影响工作效率。因此，依据社会化、市场化的改革思路，设计公车改革的备选方案。首先，实施公务用车总量控制。严格遵循中共中央办公厅和国务院办公厅下发的党政机关公务用车配备使用管理办法，为将公务用车管理规定落到实处，第一，摸清公车底数是前提，对公车编制和配备情况进行统一登记、全面掌控；第

7、二，建立刚性的预算约束机制是关键，严格公车采购和使用，建立预算约束机制，提高公务用车预决算的透明度，同时做到信息公开；第三，严控公车配置是保障，严禁政府部门利用预算外资金购置车辆，减少财政开支。其次，全面加强公车监管。一方面，赋予公众对公务用车的监督管理权，每年将公务车使用管理情况，特别是预决算情况进行公示，包括车辆数量、规模、类别、新增车辆计划等；另一方面，利用高科技手段遏制公车私用，安装卫星监控、随时掌握公车的准确位置，控制公车私用现象的发生。然后，成立车辆租赁公司。依据国家规定，对于超标配置的公车进行清理，将清理出来的公车组织起来，以市场化、社会化的方式进行运作，多家车辆租赁公司的成立，

8、不仅提高了公车资源的使用效率，而且方便解决司机的安置问题。租赁公司采用统一的网络调度系统，公务人员通过调度系统实现对车辆的预约和调度使用，车辆租赁费用由政府承担。最后，发放科学合理的公务交通补贴。依据各地经济发展水平、居民收入水平和地方财政承受能力，以及办理公事的需求情况，为公职人员发放一定数额的公务交通补贴，并鼓励尽可能地利用环保节能交通工具出行办理公务。三、公车改革方案评估 政策方案制定完成后，需要进行评估和论证，政策方案的可行性论证是政策方案评估最重要的内容。依据巴达克 美国公共政策学者尤金巴达克(E.Bardach)认为，技术可行性、经济可行性、政治可行性等是影响政策目标实现的最重要的

9、因素。的观点，从技术、经济和政治可行性角度论证上述车改方案的可行性。从技术可行性角度分析，与上述车改方案密切相关的包括高科技的监管手段和方便快捷的网络。目前GPS全球定位系统可以实现全天候、不间断地对公车进行跟踪和监控。网络的方便快捷与无所不在确保了公众的监督权得到更加充分地行使与发挥，对于公车私用等违法行为及时予以曝光，大大强化了公车监管力度。从经济可行性角度分析，包括两个方面，一方面是该政策占有和使用经济资源的可能性，公车改革由中央政府自上而下推动，各项相关政策的出台表明了政府改革公车制度的决心，公共财政资金是实现公车改革目标强有力的保障；另一方面，是衡量实施此车改方案所花费的成本和取得的

10、收益是否划算， 2013年中央本级“三公经费”财政预算为79.69亿元，其中公务用车购置及运行费为43.99亿元，约占到整个“三公经费”的55%，调查显示，一辆公车每年的运行成本至少为6万元，高的甚至超过10万元，若是在公车改革领域取得突破，“三公经费”将会大幅削减，即使节约1/4，中央本级每年财政支出至少能节省数十亿元。从政治可行性角度分析，一项政策能否得到政府官员、利益群体和公众的支持，决定了实施成功的可能性。2013年两会上，李克强总理曾“约法三章”，今后几年内“三公经费”只降不增，表明了中央的改革决心。2012年，中央单位“三公经费”正式公开，不仅引起了公众的广泛关注，针对支出不合理的

11、地方予以反馈。调查研究表明，社会公众对于合理的、能够减少财政支出的公车改革普遍表示支持。四、车改方案的保障与支持公车改革的过程中，要及时发现和解决产生的各类矛盾和问题，不断完善政策以巩固车改的社会经济效果。一是确保改革过渡期的公务出行需要，一方面可以暂时保留机关服务车队，保障机关公务用车的需求，另一方面完善私车公用的责任处理机制，维护公务人员的合法权益。二是信息公开，加大宣传。充分利用网络、电视、报刊等媒体，进行广泛宣传，向广大领导干部和群众进一步明确车改的重要性与必要性，对于公车改革取得的进展，及时予以公示，争取更多干部群众对车改的理解与支持。三是强化纪律约束，加强监督检查。严肃查处车改过程中出现的各类违法违纪行为，纪检、财政、审计、包括人大等都要充分发挥作用，确保公车改革顺利实施。公车改革涉及面广、难度大，制定出良好的政策方案，还需要积极推进配套制度建设，完善监督制约机制，确保改革取得实际成效。在党和政府的领导下，在全社会的共同努力下，我国的公务用车制度改革一定会取得突破。