民国初广东乡村的基层权力机构.doc

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1、民国初年广东乡村的基层权力机构 近年，研究中国近代史的学者相当关注县以下乡村地区的基层社会，但因为各地的情况差异很大，而且有关资料极为0散，所以，目前对民国时期乡村基层权力机构的研究，尚有不尽如人意之处。(注：闻钧天的中国保甲制度(上海：商务印书馆1935年版)、钱瑞升等的民国政制史(长沙：商务印书馆1939年版)、赵秀玲的中国乡里制度(北京：社会科学文献出版社1998年版)、张静的基层政权乡村制度诸问题(杭州：浙江人民出版社2000年版)等书都对民国初年的乡村基层权力机构有所论及。但在近代中国，不同地域的情况可能有很大差别，以上论著不可能对各地的情况都作比较细致的研究。杜赞奇的文化、权力与国

2、家19001942年的华北农村研究了河北、山东若干县份乡村权力机构的情况。于建荣的岳村政治转型期中国乡村社会政治结构的变迁(北京：商务印书馆2001年版)和吴毅的村治变迁中的权威与秩序20世纪川东双村的表达(北京：中国社会科学出版社2002年版)分别研究了湖南、4川某些村落的百年变迁，其中内容也与本论题有关。关于民国初年广东的乡村权力机构，似尚未有专题研究著作或论文。)本文拟探讨民国初年(大致是19121925年)广东(尤其是珠江3角洲地区)乡村基层权力机构的情况，希望对研究民国时期国家与社会关系问题有所助益。 1 本文所说的“权力机构”，是指实际上而非法定的政权机构。按清朝的制度，最基层的政

3、权建立在州、县，到了民国初年仍是如此。1914年11月，袁世凯在褫职缉拿广东东莞县知事王铭渐的大总统策令中提及“知事为亲民之官”1，就是民国初年仍把县作为法定的最基层政权的反映。但在清末的广东，县以下的乡村地区，已经形成了士绅控制的实际上的权力机构“公局”；从督抚到州县官员，都认可公局的存在和权力(注：关于清末广东的基层权力机构，笔者拟另文详细探讨。)。清末“预备立宪”时，实行地方自治，规定县以下的城、镇、乡设立议事会、董事会，广东各地办理情况不1，有的州县是筹而未办，有的是公局改头换面，有的则把原来的团练地域划分为区。例如顺德县在光绪末年分为10区，所依据的就是中法战争期间筹办团防全县10团

4、的防区2。但无论何种情况，士绅控制乡村基层权力机构的情况没有实质性的变化。 在清末的几年，由于绅权的衰落，再加上革命党人、绿林好汉的活动，在广东很多地方，官、绅对基层社会已日渐失去控制。1911年11月9日，广东“和平独立”，建立了由同盟会员领导的广东军政府。在辛亥革命高潮到来的时候，革命党人在广东发动了数量巨大的民军。这些民军，用胡汉民的话说，以“赤贫农民与其失业而流为土匪者为基本队”3(p46)，其人数曾达到148400人4，还不算那些没有在军政府领取军饷而未列入统计的兵匪难分的队伍。民军的广泛发动，使乡村的士绅在革命高潮中普遍受到冲击，首当其冲的就是公局、城镇乡议事会、董事会这类机构。例

5、如，顺德县乐从镇公局曾经积极协助官府缉拿革命党人和绿林好汉，1911年11月初，几百名民军开到乐从，“向团保局驻扎，遍树党旗，各局绅逃去无踪”5。1912年5月，有人不无夸张地说：“自反正以后，从前士绅，即多遭盗贼蹂躏，逃亡殆尽；其未遭挫折者，亦以亡清头衔，不足以慑服乡里，且鉴前车，不复敢挺身任事，于是地方办事机关，扫灭净尽。”6 革命党人在进行反清斗争时主要考虑的是如何夺取政权，尽管孙中山的革命程序论在1902年已初步形成，他曾设想收复各地后，“则以军政府约地方自治。地方有人任之，则受军政府节制；无则由军政府简人任之”7(p278)。孙中山在1906年主持制定的同盟会革命方略中，关于革命时期

6、之地方政权，规定了每县设立1个“安民局”，有局长1人、局员10人、顾问10人，“局员择营中人或地方绅士，顾问员皆以地方绅士充之”8(p304305)，对县以下地区则没有提及。对珠江3角洲那些近百万人的大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东军政府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。革命党在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的1些边缘群体如会党、绿林。当革命高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装，造成很大声势，但不可能帮助革命党把影响真正深入到乡村。当革命高潮过后，广东军政府由于军饷无着，加上各界

7、居民的压力，不得不大规模地解散民军，这些民军不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于动乱之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东90多个县，每年平均更换县长3次9(总p618619)，可见，广东军政府对县1级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东军政府共发行了约1800万元没有准备金的 纸币，以广东3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近2亿海关两，1800万元的纸 币应该不算很多。但纸币流通10分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中到省城，造成低折。(注：关于广东1911年前后的外贸额，参看陈华新：近代广东对外贸易史料，广东文史资料第70辑；关于

8、纸币低折，参看邱捷：19121913年广东的纸币低折问题，中山大学孙中山研究论文集第1011集.中山大学学报论集，1994年。)广东军政府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪， 但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，革命党人并没有取得成功 (注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：19121913年广东的社会治安问题与广东军政府的清乡，近代史研究，1992年第3期。)。维持纸币和清乡的失败，很大 程度是因为革命党人在乡村地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。 革命党人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时，“通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡

9、界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋1乡之治理，乡人均受其约束”10。不过，革命党人所设想的乡治，1直到2次革命失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在政府无力监管和控制的情况下进行的。 接替革命党人治理广东的龙济光，在1913年底颁布了广东筹办保甲团练暂行章程，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上，“即以每区所管之地为1大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联

10、为1小团，设乡团长，以乡长兼之”11。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千军队)，而且要全力防范革命党，不可能为章程的实行提供多少军事或财政的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县政府所能控制的。1921年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就是团董绅士、族长、街甲、地保12，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。 1921年8月，广东实行县自治，

11、各地选举县长、县议会。在这1过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922年6月陈炯明叛变，1923年初孙中山依靠滇桂军等外省军队第3次在广东建立政权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。革命政府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各军擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到1928年，广东省制定修正广东省保甲条例，计划建立由县市行政长官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的保甲暂行办法则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”，“各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”1

12、3(p374375)。显然，后1个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。 尽管政府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡14(p9599、p106117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县9江镇的地方权力机构是“9江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924年8月的报道说，“9江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻军，以及“通告各社约”15。由此看来，9江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据1930年的1项调查：番禺县“全县分为4司

13、”(按：与民国番禺县续志所记载清末的建置相同)，“警察区原分为7区，民国以来存者仅第5区第7区而已”；此外，3水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、4会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行政区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为6区，“自治区分为106，旧名为团”16(p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。从近年广东出版的1些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不1的情况，如从化县“清宣统3年，全县划为东、西、南

14、、北、中5个民团局”，“民国元年(1912年)，全县设东、西、南、北4个区，基本沿袭清末建置”，“民国2年(1913年)至民国10年(1921年)全县设20个区”17(p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为102都，由县直辖，都下设乡”18(p52)；梅县“民国元年至19年(19121930年)，县以下基层政区仍沿用清代的保甲约制”19(p78)；潮州“民国初，都改区，初行保卫团制，有乡600多个；继行治安会制，有乡80多个；又行后备联防制，有乡300多个”20(p247)；信宜县“民国初，县的行政区划为区、堡、乡、里”21(p91)。可见，民国初年治理广东的历届政府，

15、都未能在全省建立统1的县以下权力机构的制度。 2 辛亥革命使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级政府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用政府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥革命开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。 在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人，“在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥革命高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912年又被委以参与清乡

16、的重任22；1913年初，刘出面“办理3106乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆3106乡之旧绅”23。1912年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征政见”24，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。 除了旧日的绅士之外，参加过革命党或充当过民军军官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到，“近查遣散民军官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍军人要当乡绅需经过县长选委25。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写信勒索。)，“间或列队出行，俱荷新式洋枪，行前者

17、喇叭铜鼓，手持5色国旗”26。从报道的描述看，这支队伍当也是民军，建立了自封的基层权力机构。有些地方，原来的士绅与这些新产生的乡村实力人物为争夺基层权力机构的控制权进行较量。例如顺德县容奇镇，在辛亥革命高潮中，民军首领梁茂等占据乡局，“初尚文明，转瞬即故态复萌，寻仇勒索，抢劫掳掠，应有尽有。继而又有匪首麦锦带民军1队，互相寻衅，闯入乡局，抛掷炸弹，局绅狼狈奔逃。此时秩序大乱，乡人为饮鸩止渴计，将乡内公款供奉著匪周4党羽数10人为护符，于是匪风暂息。久而野性难驯，先因索饷，继而辞差，卒至纵横大掠，呼啸而逸”；此后由绅士关勤补垫出巨款出面办团，维持了此地的秩序27。 不过，民国初年，广东乡村的士绅

18、、土豪和绿林、民军勾结以建立权力机构的例子甚多。例如，1912年，东莞县的李炳华等人以民团正副团长的名义，“招土匪数百，占据团所”，以武力抗拒来清乡的军队28。东莞县厚街的民团局“开台拜会”29。同年，潮汕地区“各县土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，政府在清乡时就下令解散各地擅自组织的武装30。 1些商业城镇，商人也成为基层权力机构的重要角色。商业、手工业发达的佛山，在清末民初是南海县境内的1个镇，原设有士绅管理的团防局，下领16团局，是佛山镇各街区和附近乡村实际上的基层权力机构。民国元年，“废所属乡局及绅士名称，官衔、匾额、旗杆等类皆除去，另图规制。俄而盗贼蜂起，各乡乏士绅主持，乃令

19、各属设保安局，取合议制遂由商会主办，举定办事人员”，“(民国)2年，(镇)议会散，团局复更名保卫局”，“得设团兵以保卫地方，辅官力所不隶，教育、慈善、风教、卫生，其大端焉”31。珠江3角洲的城镇在民国初年纷纷成立商团，在其中起主导作用的是兼有绅、商身份的人物32。有的商团团长出而掌管了地方权力机构，如曾任商会会长的彭础立(注：彭础立是廖仲恺的亲戚，1924年指使凶手暗杀农民协会执行委员长林宝宸，廖仲恺具函要求胡汉民将彭扣押。)，1924年任南海县崇文两堡联团局局长33(p728)。东莞县茶山乡袁敬义，出身于“富甲1乡”的旧士绅家庭，长兄袁敬仁毕业于北京国立法政专门学校，历任广州、中山等地的审判

20、官；袁敬义出任了商团团长、5106乡联团局局长，后来还任东莞第6区公所所长34。从1924年5月广州商团联团大会的报道看，出席的多数是珠江3角洲县城以及商业发达的乡镇商团的代表35。这些商团的团首，无论是否兼有乡镇自治机关职务，都是在地方说了算的人物。而且，在县以下，商团、乡团往往很难划出界限，如东莞县龙溪附近乡团联防总局，就设立在石龙商团团部，并借用该商团印信36。 在基层社会，有军事经历的人更容易在权力机构中崭露头角。 在1924年商团事变中大出风头的陈恭受，清朝时是秀才，后又“警察学校毕业”，民国后任过警官、当过警察厅长魏邦平的秘书，“曾代行第3师师长及市政公所所长事”37，后出任莲华佛

21、山4107乡镇联团保卫局局长、佛山商团团长。东莞县龙溪附近乡团联防总局局长姚洪阶是“前清武进士，久供军职者”38。何江是清末绿林头目，后来加入同盟会，民国初年是民军首领之1，此后同国民党要人如李福林、胡毅生等1直保持密切关系。1922年后出任佛山忠义乡乡团总局团长39。 尽管有些县划分了区、乡，也可能在乡、镇建立了警察局，但乡村地区真正的权力机构乃是这些商、乡团，而主要是后者。控制这些机构的人物，通常像清朝时那样也被称为“绅”。 民国初年广东乡绅控制下的乡村基层权力机构，较之清朝士绅的公局更少关心公益事务，对乡村居民的剥夺和压迫也更严重和粗暴。1926年广东省农民协会的宣言指出了“土豪劣绅”的

22、祸害：“平日假借功名，或恃其财势，勾结官府，包庇盗匪，盘踞团局，把持乡政，侵吞公款，鱼肉良民”。40(p578)这些话，让人回忆起清末广东舆论对劣绅的抨击。可见，民国后“绅”的构成虽有变化，但“绅”的社会形象却仍与清末时差不多。 政府对这些地方豪绅武装的态度和政策是矛盾的：1方面鼓励各地建立民团以防御盗匪，另1方面也担心这些商、乡团演变为破坏其统治秩序的力量。民国初年陈炯明的1个命令曾指出，“各属设立民团，漫无限制”，“入为乡团，出为劫匪，抢掳勒索，无所不至者，比比皆是”；于是规定“嗣后各属乡团，必须呈县委派团董，发给任用状，方许成立。责成该团董慎选本乡殷实良民，取具保证，方准充当团勇”41。

23、1921年陈炯明曾“通饬绅民整顿团练”，希望改革“军队不良、民团腐败”的情况，“养成地方自卫之力”42。次年，他却以各地公安局已经成立，打算裁撤保卫团，因为“各县保卫团、局，多为地方上有势力之绅士所主持，其潜势力非常雄厚”，乃决定把这些保卫团解散43。但不久陈炯明就同孙中山发生冲突，他自然没有可能把解散全省各地保卫团的决定付诸实施。 乡村地区的实力人物本身就有办团的积极性，民国以后广东社会治安更加混乱、兵匪横行的局面，进1步促使各地乡团恢复、创办和联团。1916年底有人提出，“今日急务，首在恢复自治机关，使乡与乡联络办团，而后内匪可清，外匪不得而入”44。东莞、番禺等县1些乡村在清末实行过联乡

24、办团，在民国初年停办，1918年，该处乡民“以时事多故，特欲实行自卫，援照前清成案，再行举办”45。1921年，南海、番禺、顺德3县团保局绅董，筹商联团自卫办法，决定将3县的团额再加扩充，未办之乡镇1律拨款筹办46。1923年，有人批评省长徐绍桢招抚绿林的政策，认为“盖今日吾粤各属，实已变为庄严璀璨之贼世界，亦即变为光怪陆离之兵世界”；要求“先清乡，后办团”，“当先驱与民拼命之兵，驱与民争命之贼，清1乡，则民团办1乡，清1县，则民团办1县，对于已办民团地方，复不容军队驻扎”；办团的次序是“先市镇，后乡村”，先办商团，在此基础上再办4乡的乡团47。到了20年代，商团、乡团几乎遍布全省，尤其是珠江3角洲的城、镇、乡。 这些地方武力不仅常常挤压政府的权威，而且还会同政府发生权力和利益的冲突。民国初年珠江3角洲的“护沙”机构的变化，就是政府与基层权力机构、军队与民团争夺缉捕权和征税权的典型事例。 位于珠江口的“东海106沙、西海108沙，膏田万顷，向为盗匪出没之所”48。清朝咸丰年间，顺德县豪绅罗衍、龙元僖建立东海106沙护沙公约，又称护沙局。顺德士绅控制的东海护沙局主要靠向农民抽收经费维持，成为顺德士绅维持其特权地位的武力。东海护沙局，号称有勇丁千人，超过清朝驻守顺德的巡防营兵额。但到了清末民1