毕业论文：某新城建设的土地供给模式与激励机制研究33649.doc

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1、 编号： 本科毕业设计（论文）题目：某新城建设的土地供给模式与激励机制研究Research on Land Supply Model and Incentive Mechanism for some New Urban学 院 建筑工程与环境学院 专 业 工程管理 班 级 工管07 学 号 074110228 姓名 王岚 指导教师 朱康武 职称：讲师完成日期 2011年5月12日 某新城建设的土地供给模式与激励机制研究王岚摘要：新城建设是一个漫长的过程，期间涉及到多方开发主体的合作。在项目规划初期，新城政府的研究重点在于如何吸引开发商的入驻，而吸引开发商进入的关键则是土地的供给模式。土地供给与开

2、发问题上，新城政府与开发商存在近期发展与持续发展之间的矛盾。阐述了某15KM2新城的建设目标与用地性质，通过列举我国土地供给的主要类型和适用项目，提出适合该新城建设的土地供给模式，并建立相应的激励与约束机制。针对新城建设的土地供给模式，提出依据不同用地性质以及不同建设时期选择不同的土地供给方式，并利用土地分类分批供给、稳定土地政策以及落实税收罚款来达到对开发商的激励与约束效果。关键词：新城建设；用地规模；土地供给模式；激励；约束 Research on Land Supply Model and Incentive Mechanism for some New UrbanWang LanAbs

3、tract: It is a long process for Metro construction, during which it needs the cooperation of the development of the main parties involved in. In the early project planning, the Metro governments research focused on how to attract developers to enter, and the key to attract developers is the pattern

4、of land supply. On the issues of Land supply and development, there is a conflict between the Metro government and developers about the recent development and the sustainable development. This paper describes the goal of the construction of Metro of a 15KM2 and the appliance of land, lists the main

5、types of land supply and application of the project, proposes land supply model for the new town construction, and establishes appropriate incentive and restraint mechanisms. For the supply model of new town construction, the writer propose a different way of land supply according to different prope

6、rties and different period of construction sites and use the classification and partial supply of land, stable land policy and the implementation of the tax penalties on developers to achieve the effect of incentives and constraints.Key words：Metro construction; land size; land supply mode; incentiv

7、es; constraints目录1引言11.1研究背景11.2研究意义11.3研究的主要内容22新城建设目标和用地性质22.1建设目标22.2建设内容22.3用地性质与用地规模42.4建设实施方案43土地供给方式53.1我国主要的几种土地供给方式53.2不同土地供给方式的优势和适用项目63.2.1招拍挂三种方式的优缺点63.2.2各类土地出让方式的适用项目64新城土地供给模式74.1合适的土地开发商74.1.1开发商分类74.1.2开发商选择84.2土地供给对开发商利益的影响94.2.1有偿出让与开发商的利益94.2.2分期土地出让与开发商的利益94.3合适的土地供给模式104.3.1建设前

8、期用地供给模式114.3.2建设中后期用地供给模式125土地供给的激励机制125.1激励机制135.1.1土地分类分批供给135.1.2稳定土地供给政策135.2约束机制146结论146.1建立合适的土地供给模式146.2建立相关的激励与约束机制157展望157.1新城政府与开发商以及开发商之间的博弈问题157.2土地供给模式的拓展15参 考 文 献16致 谢171 引言1.1 研究背景随着我国现代化建设进程的加速，城市化现象已越来越明显，各地政府纷纷对周边地区进行改造建设，以促进当地经济的发展。城市化对社会经济、自然资源和生态环境等都会产生很大的变迁作用和冲击影响, 继而引发一系列与之切相关

9、的矛盾和问题, 其中尤为重要的是土地供给问题1。在改革开放前，土地作为一种重要的生产资料，城市各单位用地长期依赖于政府的行政划拨。用地单位作为需求者，却对用地量和用地位置基本上没有什么发言权，这极大地打击了用地单位的开发热情与积极性2、3。同时，土地开发资金的来源较为单一，公共设施的建设资金纯靠当地政府的财政拨款，大大加重了政府部门的财政负担，继而又导致一些大型建设开发项目无法顺利进行，严重拖延了我国城市发展的脚步。改革开放后，市场调节手段进入了土地供给管理，用地单位在土地供给问题上有了更大的自主权，市场融资手段也被应用到了新城的开发与建设中4。一般而言，新城项目的建设是一个漫长的过程。在这过

10、程中，包括当地政府、投资开发商商、建设单位在内的多方主体需要相互协调共同合作，才能保质保量地顺利完成该项目。在项目规划初期，新城政府的研究重点则放在如何吸引开发商的入驻，而吸引开发商进入的关键则是土地的供给模式。1.2 研究意义在新城项目开发问题上，新城政府希望能够尽快使项目建设走上正轨，并能够尽快完成该项目。但是，新城的建设项目种类多，占地广，建设任务比较艰巨，完全依靠公共财政进行投资是不可行的，而且该地区经济发展较滞后，能够投入资金有限，必须要广开融资渠道，招商引资。而另一方面，由于该地区尚未形成休闲旅游氛围，项目前期开发投资大但盈利不高，具一定的风险性，后期跟进项目则具更大的盈利空间。因

11、而，土地开发商往往在项目开发前期拖延工程进度，待土地升值，达到其期望空间后才继续开发。这就造成了土地开发商与新城政府在土地供给意愿上的矛盾，即近期发展与持续发展之间的矛盾。政府部门与土地开发商在土地供给与开发问题上的矛盾，在我国类似项目的开发过程中经常出现，具有一定的普遍性。对这一课题进行研究，对现有的土地供给模式进行探索与优化，实现对开发商的激励与约束，有利于政府部门更好地进行公益性公共设施及部分基础设施的公共性开发，有利于其控制和引导商业性开发行为，有效的实现城市经营，保证近期发展与持续发展相互融合，从而更好更快地实现我国城市发展。1.3 研究的主要内容本文阐述了某15KM2新城的建设目标

12、与用地性质，通过列举我国土地供给的主要类型和适用项目，提出适合该新城建设的土地供给模式，并建立相应的激励与约束机制。在土地供给问题上，新城政府希望通过在住宅用地供给方面的优惠措施吸引开发商，但同时又以一定的激励与约束机制牵制开发商，以激励其按照新城政府的规划完成项目开发任务。而开发商则希望通过在开发期囤积大量土地，获取土地的升值价值，以回报其前期投资，并以其投资作为谈判砝码，要求新城政府给予优惠政策。如何解决双方在此问题上的分歧，达到双赢效果，是本课题研究的重点5。2 新城建设目标和用地性质2.1 建设目标该新城位处浙江沿海地区，三面环海，一路通陆，具有独特的地理优势。但是由于交通条件的制约，

13、该地区的发展一直游离于核心发展地带之外，接受区域中心城市的辐射不能和一些区位相对较好的城市相提并论6。如今，随着经济全球化、区域一体化进程的日益加速，该地区周边交通状况得到了很好的改善，各类交通设施的建设使其不再处于交通区域的末端，经济发展速度也得到很好的提升7。在面对如此大好形势下，新城政府如需确立自己的区域发展地位，除了要承担、满足传统的城市内部功能外，还必须承担诸如旅游度假、滨海高尚居住等为区域服务的对外服务功能。而强大的对外服务功能应建立在资源的合理开发、环境的精心营造之上，从而创造极具特色、个性独立的地区8。在这个意义上，新城的建设为实现这种目标提供了极大的可能性。新城政府明确指出，

14、新城的建设不是老城功能的简单延伸，也不是一般性的扩大城市的容量，而是要建设一个具有个性和竞争力的滨海新城，同时也要成为政府财政的重要来源之一。新城的建设要充分利用该城特有的区位及资源优势，以休闲度假产业和房地产业为主导的产业体系，建设具有一流滨海风光，集旅游休闲度假、高尚居住、先进产业于一体的生态型滨海旅游新城。2.2 建设内容由新城的建设目标可以看出，新城的定位不仅仅在于打造一个新的城区，而且应该是构造一个以海洋文化为主题的新型滨海城市。在对新城进行建设规划时，不能只对景区与社区加以简单的结合，而是需要更注重对其未来的休闲度假产业、会议会展产业、房地产业等产业发展空间的谋划。根据这个定位，可

15、以先按功能分区，将新城分为休闲度假区与高尚居住区两大部分，这二大功能分区中，以休闲度假区为先导，高尚居住区为主体，实现旅游、休闲、度假、居住、就业的相互配合。在此基础之上，再对建设项目进行分类安排。整个休闲度假区应集成旅行郊游、餐饮娱乐、会议博览、运动休闲、度假地产和形象展示等功能于一体。建设项目主要包括海洋文化主题游乐园项目、滨海度假休闲地产项目以及海洋文化展示公园项目。其中，海洋文化主题游乐园项目中主要包括游乐中心、文化广场、国际会议酒店、海洋会展中心及海洋文化博物馆等。滨海度假休闲地产项目中主要包括浮岛式商务公园、滨海商业街、名流会所、度假村、酒店式公寓等。海洋文化展示公园项目主要包括海

16、洋文化主题公园、时尚运动场、海洋文化展示长廊、企业拓展训练基地等。高尚居住区以社区居住生活为中心，配套以相应的教育、医疗、商业、商务、文化、行政、体育、旅游、社区服务以及少量环境友好型现代都市工业等。其建设项目主要包括海洋文化主题休闲生活中心项目以及健康养生区项目。其中，海洋文化主题休闲生活中心项目主要包括人工湖、行政中心、购物中心、特色商业街、文化中心、邻里中心、中高档公寓、别墅区、动迁安置小区、医院、经济型酒店、学校等。健康养生区项目主要包括老年公寓、美食城、体育中心、山地公园、生态园、休疗养中心等。大致的建设内容如下图所示（图2-1）。图2-1 新城项目结构图2.3 用地性质与用地规模该

17、新城要成为拥有一流水准的生态型滨海旅游城市，必须按照规划目标的指引在多方面体现自身的规划特征。具体而言，新城项目在空间结构、功能结构、用地规划、道路设计、绿化水系等方面都必须体现自己的特色。而如何在用地规划中体现生态型滨海旅游新城的特征一直是规划关注的重点问题。按照新城的建设规划，新城建设用地可分为经营性用地和非经营性用地两大类型。经营性用地包括居住、商业、工业、旅游等用地，其开发主体为非公共部门，进行土地开发的主要目的是赢利；非经营用地包括道路广场、市政、绿地等用地，其开发主体为公共部门，进行土地开发的主要目的是社会福利的提高，并为经营性用地开发提供可能性和一定的约束。通过横向比较分析，可以

18、看出凡定位于生态型滨海旅游城市或具有类似定位的地区都有一个共同点，即存在高于常规比例的大面积公共绿地及公共开放空间。这一点，无论是在深圳华侨城地区，还是深圳大梅沙地区，均不例外。因此，新城在用地规划上必须保证有足够的绿地，尤其是公共绿地。唯有这样，才能保证该地区的高起点、高标准、高品味，才能真正体现生态城市的特征，营造一个良好的生态环境，提升新城周边地区的土地价值。但同时，绿地的面积也必须有一定的限度。因为绿化用地本身属于非经营性用地，没有直接的经济效益产出，反而需要大量的资本投入，规模过大容易造成土地资源浪费，经济效益欠佳。因此，新城的绿化用地应该控制在37左右。根据建设规划，该新城的建设用

19、地约为15KM2，按其功能分区，可将建设用地分配为休闲度假区6 KM2和高尚居住区9 KM2。在这其中，居住用地20%，商业用地3%，市政公用设施用地0.5%、道路广场用地6.7%、绿化用地37%、文化娱乐用地4%、工业用地11.5%、体育用地、医疗卫生用地以及教育科研用地等为混合用地，共3.4%，其余的13.9%则为水域用地。发展储备用地另计。2.4 建设实施方案新城的建设涉及项目众多，对资金需求较大，而对于庞大的基础设施建设，光看公共财政的拨款是远远不够的。因此，广开融资渠道，吸引多种投资、形成多元化投融资格局对于新城的开发至关重要。新城项目的建设，要根据当地政府的财政能力以及基础设施的类

20、型，有针对性地选择基础设施的融资模式。同时，妥善合理的政策保障体系是新城健康顺利发展的基本保障，而在政策保障体系建立的过程中，政府起着绝对的主导作用。新城政府需要结合生态型滨海旅游休闲城市的建设目标，从土地政策、环境政策、旅游发展政策三方面积极主动地建立健全的政策保障体系，保证规划设计能够有效地实施。目前，新城属于尚未开发状态，道路交通及其他市政设施还是一片空白。在这样的情况下，首先应该开发与主城区的道路以及市政系统对接的用地。同时，先期需要建设旅游设施项目和生态环境，以利于集聚新城人气和提高知名度，提升新城土地价值。如此开发，一方面可以给先期入驻新城并以较低价格获取土地使用权的开发商以经济上

21、的激励，鼓励其积极进行项目的建设活动，而现状土地价值较高的地区也是目前能够吸引开发商眼球的不可多得的地段，另一方面，新城政府也能够可以通过出让高价值的土地获得高收益的发展资金，为滚动开发提供资金保障，同时也减轻政府财政压力。在项目开发中后期，土地价值已有大幅度的上升，新城项目的收益前景更为明朗。此时，其他开发商会主动聚拢，向新城政府表达开发意愿。而新城政府也因此可以获得更多的资金收益以保持当地经济的持续发展，改善人民的生活水平，并规范新城建设，促进新城发展。3 土地供给方式随着我国经济体制的不断调整，我国城市土地供给制度也发生了一系列的演变。根据城市土地管理事权的演进，我国城市土地供给制度的演

22、变可以划分为四个阶段，即计划经济时代城市土地无偿、无期、无流动供给阶段、城市土地供给批租制度建立阶段、城市土地储备制度建立阶段以及城市土地供给宏观调控体系建立阶段9、10。在演变过程中，中央政府逐步修正了计划经济的土地政府行政审批的供给模式, 确立了除划拨土地使用权之外的协议、招标、拍卖出让土地使用权的供给方式, 从而建立起适应社会主义市场经济体制转型的土地供给双轨模式,对我国土地供给市场的健康发展产生了重大影响11。 3.1 我国主要的几种土地供给方式目前，我国城市土地供给方式主要有行政划拨、有偿出让、补办出让手续等三种方式，而有偿出让又有协议、招标、拍卖、挂牌等四种形式12。 协议出让，是

23、指土地所有者与一家土地使用者商议土地使用金，由于使用性质的改变成为经营性用地，在变更为经营性用地前需每年交纳相应数额的出让金后才可以租赁的形式进入市场。招标出让，是指通过一定的公开平台，召集有资质的土地使用者，在一定期限，通过上报土地用途、土地使用出让金等材料，并在一定时间内公开开标，来争取土地的使用权。拍卖出让，是土地所有者（政府）在一定的时间通过叫价的方式，决定土地的使用者，价高者得。挂牌出让，就是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者。挂牌公示交易其实是土地招

24、标拍卖的一种补充形式，它与招标拍卖的本质区别是:即便是一家机构竞标也可出让，目的是既保证了政府出让土地应坚持的公开公平的原则，又避免了有价无市，导致出现流标的情况13。3.2 不同土地供给方式的优势和适用项目3.2.1 招拍挂三种方式的优缺点经营性用地的出让方式一般集中在招标、拍卖、挂牌三种方式上。这三种土地出让方式各有其优势与缺点，新城政府在选择土地出让方式时，要特别注意其区别，对不同的建设项目采用不同的合适的土地供给方式。在这其中，土地拍卖出让方式能够实现土地价格的最大化，为新城政府提供大量的建设资金。但同时，它也有其缺陷。首先，这种出让方式不利于选择具有开发实力与经验水平的开发商，影响重

25、要项目的开发与建设，间接提高了项目开发的成本。其次，拍卖过程的激烈竞争可能使参与其中的开发商忽视其开发成本与开发能力，非理性进行竞争，这就增加了项目开发的风险，影响新城建设的发展质量。相对的，土地招标出让方式则不存在这方面的问题。使用这种出让方式，获取土地的开发商往往不是最高出价者，而是符合新城政府制定标准的综合实力最佳者。新城政府可以通过这种方式选择出价相对较高，同时开发能力强、经验丰富、管理规范的开发商。而土地挂牌出让方式的优势在于提供开发商相对宽裕的时间，以方便其对土地开发项目进行评估规划，避免其非理性的决策行为。当然，其不足之处也在于此，时间的拖延容易产生未知的负面效应以及机会成本。3

26、.2.2 各类土地出让方式的适用项目随着我国市场体制的逐步完善，我国土地供给方式也形成了一定的模式与制度，不同的土地供给方式适用于不同的建设项目。一般而言，行政划拨较多用于学校、医院等公共福利设施的建设用地，其经营不带盈利色彩，建设资金一般由当地政府划拨。而有偿出让以及补办出让手续的土这类土地供给方式则更广泛地用于盈利性项目的建设用地14。这类出让国有土地使用权的方式，集中体现了公开、公平、公正的市场原则，有利于形成政府主动供地的机制，能够充分发挥市场优化配置土地资源的作用。根据我国的相关法律条款，商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性土地使用权必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，其他土地的供应计划

27、公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让15。目前，我国土地供给市场上，土地拍卖出让方式一般适用于房地产经营项目的用地。地方政府运用这种方式以获取大量的资金以补贴财政支出。土地招标出让方式一般适用于道路工程、绿化工程等工程类项目的非经营性用地，或者是房地产项目等其他经营性项目用地。而土地挂牌出让方式则往往适用于大规模、大工程项目的用地。协议出让的方式则比较容易出现暗箱操作、权钱交易等问题，一般在引进外国投资项目或重点投资项目中采用，但在新城建设中并不适合采用。4 新城土地供给模式从国外成熟的土地市场发展经验来看，城市土地开发、基础设施建设所需的大量资金往往来

28、源于土地，并用之于土地，而且土地收入将再投入到城市土地开发及城市基础设施建设中，从而使城市建设资金进入一种良性循环16。目前，新城发展的“瓶颈”之一是资金的短缺，而土地供给工作的展开则直接影响到开发商与投资商的入驻问题，因此，这一问题能否顺利解决将直接影响到新城的成长发展，提出合适的土地供给模式至关重要。4.1 合适的土地开发商新城项目的建设是新城政府发展当地经济的一个重要措施。为了能使当地经济能更好更迅速地发展，人民生活水平能够更快地提高，新城项目需要在保证质量的前提下，尽快完成。因而，新城政府在开发商选择策略上要结合自身条件与需求，在不同的开发商类型中选择合适的合作者。4.1.1 开发商分

29、类按照开发商的开发实力、品牌规模等特性，可以将开发商分为两类：一是大型开发商，二是中小型开发商。大型开发商指在全国范围内具有一定品牌影响力，在专业领域中拥有良好实力与信誉，在公众中具有优秀的口碑的开发商。一般情况下，具有一定品牌实力的开发商能够保证工程项目建设中施工队伍的专业素质与工程的完整性，这就为工程项目的高质量完成提高了一定的保证。同时，这类开发商更注重信誉及其工程在社会上的影响，因而能够在保证工程质量的前提下，按合同约定完成项目建设任务。同时，引入这类开发商，能够产生品牌集聚效应，吸引更多的投资方与开发商关注新城项目，有利于新城项目的融资、后期工程的开发建设以及未来新城的健康发展。但这

30、类开发商由于其综合实力比较强，人际关系面较广，在与地方政府进行关于项目开发等问题的谈判过程中，往往占据有利地位，讨价还价能力强；同时，其在项目开发过程中，往往以其自身开发思路做引导，容易与地方政府的管理引导产生冲突，尤其可能产生“土地绑架”行为。中小型开发商指在全国一定区域范围内有一定影响力，在专业领域拥有一定的开发资质与实力，但在公众中并不闻名的开发商。这类开发商的开发实力不如大型开发商，也缺乏资金，进行大型项目开发的风险较大。但是，这类开发商往往只参加一定地域范围内的项目开发任务，对当地环境比较熟悉，能够较为方便地解决项目开展中遇到各种各样的问题，不致使其影响工程进度与质量，进而影响工程成

31、本。而且，此类开发商讨价还价能力不强。当地政府在与其进行谈判时占据有利地位。在土地开发过程中，新城政府引导其开发行为也较为容易。4.1.2 开发商选择不同类型的开发商具有其自身的优势与劣势（见表4-1），新城政府需要结合不同开发商的不同特点以及新城项目开发的需要，在适当的时期选择合适的开发商。表4-1 不同开发商的优劣势比较表开发商类型开发实力资金实力讨价还价能力品牌集聚效应等附加价值大型开发商强强强有中小型开发商中中中无在新城项目开发问题上，新城政府首先面临的困境就是融资开发问题。如前所述，新城所在地域原本经济发展水平不高，新城项目开发氛围也尚未形成。此时，新城政府急需资金的注入，同时，要逐

32、渐形成开发氛围，以吸引其他开发商的参与。因此，新城政府在开发初期需要选择一些大型开发商，引入资金，尽快使项目开始建设。在新城土地经历一定的开发后，土地价值逐步上升，新城项目发展前景良好，此时，新城政府需要使房地产等经营性项目的用地进行开发，以拉动当地经济的迅猛发展。因而，在中后期项目的开发中，新城政府对开发商的引入并没有那么严格的要求，只需能带动经济发展，并能在政府引导下进行合理的土地开发。在这里，选择中小型开发商有利于新城政府在谈判中占据优势地位，也有利于引导当地房地产市场健康成长，保证当地经济持续健康成长。同时，在新城项目的建设中，不仅存在新城政府与开发商之间的博弈，也需要不同开发商之间的

33、良性竞争与博弈。新城政府在对开发商进行选择过程中，要注意引进同类型不同品牌的开发商，使不同的开发商之间相互牵制、相互竞争，这有利于建设项目健康良好的发展，也有利于加快项目建设进度，以尽快达成项目开发目标。4.2 土地供给对开发商利益的影响4.2.1 有偿出让与开发商的利益大部分的经营性项目用地以及小部分非经营性用地需要通过有偿出让的方式进行土地供给。在这样的条件下，参与的开发商都有机会获取土地使用权。而土地价格是市场竞争形成的，对开发商而言，是公平的。但是，由于土地拍卖出让方式存在 “价高者得”心理，当房地产价格一定时，对同等实力的开发商而言，地价上升将引起开发商利润的下降。这对实力不强的开发

34、商来讲是个挑战，他们如果想投标成功，则可能获取的利润会大大低于其他有实力的开发商，甚至舍弃利润，而只为了获取在外的声誉。对具有一定实力的开发商来说，则是一项约束，他们需要对项目进行周密的策划规划，才能保证在投标成功、完成项目的同时尽可能获取更大的利润。土地招标出让方式则对那些综合实力较强的开发商而言，比较有利。在这里，评标的标准由新城政府内部制定。通常而言，这类标准包括，土地出让金、建设开发资质等级、规划建设发展方案等。并不是土地出让金越高，中标的可能性越大。新城政府极可能要求投标的开发商的报价需在一定范围内，低于或超出都不中标。而且，标书的制作在招标方式中显得极为重要，要想中标，就必须花费一

35、定的时间与资金进行考察规划。因而，采用招标方式，更能体现开发商的开发实力与发展理念。对大型开发商而言，可能其自身本来承接项目较多，事务繁忙，在此次招标中表现不佳而失去机会。而中小型开发商则志在必得，为此次招标做了充分准备，故而能获得青睐。土地挂牌出让方式则更为严谨。新城政府不仅需要公示项目用地面积，还要公示其目前的出让金、参与开发商的资质等各个方面的信息。这就在初始就限制了部分开发商的参与。而且，由于挂牌期较长，而出让金时有跟新，参与的开发商也能在结束期前不断更改自己的出让金。这就会在不同的开发商间产生一定的博弈心理。只有志在必得的人才会出具十分高的价格，一般而言，参与的开发商都会小心试探其他

36、开发商的底线，并与自身的做比较，尽可能以最低的代价获得土地使用权。4.2.2 分期土地出让与开发商的利益开发商囤积土地的情况在我国城市发展中是十分普遍的。由于从长期来看，我国土地资源升值空间较大，而从短期来讲，房地产价格起伏变化较大，因此，在房价急速上升的情况下,开发商会将土地和房产视为一种资产来囤积或惜售,以一步提高房地产市场的价格，获取更大的利润。而新城政府对土地采取分期供给开发的方式，对开发商的利益有一定的影响。在新城项目开发前期，新城土地资源还未开发时，其项目发展前景不明，投资风险较大。此时入驻的开发商往往压低土地价格，并要求新城政府提供大量土地，以保证未来收益，平衡其风险。这时，开发

37、商的讨价还价能力在谈判中十分重要，大型开发商在这方面占又独特优势，从新城政府手中获得更多价格低廉而收益前景良好的土地的可能性更大。而在新城项目开发中后期，新城土地资源开发到一定程度时，未来前景较明晰，开发商收益空间能有所保证，此时入驻的开发商承受风险较低。但由于项目前期新城政府与开发商之间的协议，后期入驻的开发商可能无法获得地理位置较好的土地，或者获取土地开发权的代价较大，所受牵制较多。4.3 合适的土地供给模式如前所述，新城属于尚未开发状态，道路交通及其他市政设施还是一片空白，新城建设的氛围很难一下子形成。因而，新城政府在进行土地供给时，在开发前期，需要考虑引进大型开发商，以活跃新城建设，吸

38、引其他开发商入驻，而在开发中后期，需要考虑引入中小型开发商，以保证当地经济持久稳定的发展。根据新城建设规划和用地性质，可将新城土地供给时间分为项目建设前期以及项目建设中后期，并依次归类（如图4-1所示）。图4-1 建设用地归类图4.3.1 建设前期用地供给模式按照图4-1以及分期开发的建设方案，先期建设的项目包括与主城区的道路、市政系统对接的用地以及旅游设施项目。其中，与主城区的道路、市政系统对接的用地属于非经营用地，其开发主体为政府公共部门，进行土地开发的主要目的是社会福利的提高，并为经营性用地开发提供可能性和一定的约束。只有形成新城区基础设施的基本框架才能改善投资环境、促进土地增值, 吸引

39、更多的投资者进入新区开发建设17。因而，该项目的土地供给方式为行政划拨，并由当地政府提供开发的资金。而旅游设施项目属于经营性用地，需采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。在这一项目的土地供给方式的选择上，要考虑两点问题，一是新城项目需要尽快开工，二是开发资金需要周转。新城的建设是一个漫长的过程，而如今正是我国城市化进程发展最快的时期，要赶上这个发展浪潮，促使当地经济良好发展，就必须尽快开始新城的建设，改善当地的城市面貌。同时，新城的建设需要大量的资金供应，而光靠当地政府的财政拨款也是远远不够的。新城政府必须吸引大量资金的入驻，以保证项目的启动资金的流动周转。因此，在土地供给问题上，新城政府可以选择拍

40、卖出让的方式，以更好地发挥地价的杠杆作用, 调节城市土地资源的配置18。首先，拍卖出让的方式是三种有偿出让方式中耗时最短的，而且出让成功率较高，能够较快地使项目开始建设。其次，拍卖出让方式的“价高者得”原则有利于新城政府获得更充足的资金，以支持新城的建设。最后，由于在项目先期建设中，新城政府只考虑引进大型开发商，其资金与建设实力雄厚，可以保证项目的建设质量，这样就避免了拍卖出让方式可能带来的质量隐患。同时，在对旅游设施项目用地进行供给时，新城政府还需要注意把不同用途土地进行分配，捆绑式出让。在项目前期建设中，新城政府急需大型开发商进行大面积土地的开发，以尽快提升土地价值，形成良好的新城开发氛围

41、。从图4-1中可看出，经营性用地主要包括三个大的开发项目用地，而这三个大的开发项目用地中，又包括了国际会议酒店、商业街、酒店式公寓等经营性项目用地。而在中后期开发用地中，则包括了这三大开发项目用地中的非经营性项目用地。新城政府可以将前期的经营性用地与中后期的非经营性用地捆绑起来，作为一组用地直接通过拍卖的方式进行供给。这虽然会拉低每平方米的土地价格，但是却能有效地使各块用地前后相继地连接起来，也能带动开发商的投资开发情绪，最终更好地为新城项目服务。4.3.2 建设中后期用地供给模式针对中期及后期建设项目，新城政府则需要考虑引进其他中小型开发商。新城项目前期的顺利开发建设能够很好地发展当地的投资

42、环境，带动周边地价的上升，并有着良好的升值发展空间。此时，各类开发商、投资商都能看到其投资的前景，能够主动地联系新城政府，表达其开发意愿。而相对于大型开发商的强大的讨价还价能力，新城政府在中小型开发商面前更能把握谈判的主动权，也能够更好地按其意愿建设发展新城。因此，对商业用地、住宅用地等营利性项目的用地，可采取拍卖出让的方式。若采用挂牌出让的方式，则可能达不到预期的土地收益，无法满足新城政府资金需求。而由于中小型开发商的开发建设能力参差不起，若采用拍卖出让的方式，其“价高者得”原则极可能导致开发商为节约开发成本而在建设质量上有所克扣。土地招标出让方式充分引入市场竞争机制，使得土地资源向开发能力

43、强、资金雄厚的土地使用者集中，并避免了非经济因素对土地交易市场的干扰，有利于新城政府获得最大的经济效益和社会效益，也有利于形成城市土地合理利用和集约利用的格局19。同时，对其他公益性的文化用地，如，休闲度假区的核心区板块、高档住宅区的行政办公用地、国际学村用地等，可采取协议出让的方式，来吸引文化、教育、医疗等机构，强化配套导入。这类用地虽然是零收益类项目用地，但在新城健康地进行建设发展中，是必不可少的。良好的基础设施建设，为新城长久发展奠定了良好的基础。5 土地供给的激励机制由上文所述可知，新城项目的建设关键在于建设初期引进大型开发商，而吸引大型开发商入驻的关键在于选取合适的土地供给模式，以优

44、惠的政策鼓励其投资行为。在土地供给问题上，政府部门往往会以较为低廉的价格，提供开发商大量的廉价土地，以补充开发商的先期投资。但是，开发商在以低廉价格获取土地后，往往选择囤积大量土地的方式，等待合适时机继续开发。这使得大量的土地存在潜在闲置和浪费现象。同时，由于我国土地供给市场的垄断性，土地价格水平不高，不能体现其市场价值，大量的土地闲置现象导致土地无法带来政府预期的社会效益以及经济效益。而城市土地市场发育的不完善，导致地方政府无法很好地约束开发商的开发行为，继而也加重了土地闲置现象20、21。因此，新城政府要建立合理健全的激励与约束机制，完善土地供给模式。5.1 激励机制5.1.1 土地分类分

45、批供给在新城政府与大型开发商关于土地供给问题的博弈中，大型开发商具有较强的讨价还价能力，占据极大优势。他们在同意新城政府进行大片土地开发的背后，是大面积囤地的打算。因而，在达成土地大面积供给的共识背景下，新城政府需要对土地供给与开发的时间面积进行控制，并以此激励开发商进行大片且多类项目组合开发，并防止囤地。土地的分类供给指按照土地的不同性质，对土地进行分类，并搭配供给。在新城建设的规划中，先期建设的项目包括与主城区的道路、市政系统对接的用地以及旅游设施项目。其中，旅游设施项目属于重点引擎性项目，存在着巨大的示范带动效应和后续发展潜力，这类项目包括国际会议酒店、商业街、游乐主题公园等。在中、后期

46、开发中，非盈利类公益项目包括文化主题公园、休闲公园、道路、绿化等。在进行土地供给的安排时，新城政府可以把重点引擎类项目与部分公益类项目用地相搭配，打包供给。非盈利类公益项目的建设，能起到很好的广告效应，有利于开发商提高其社会知名度，树立良好形象。而且，非盈利类公益项目的建设完工，有利于增强市场跟进心，完善当地基础设施，提升周边地价，这又为重点引擎类项目的后续发展创造了有利条件。土地分批供给指建设用地按一定的建设进度时间供给，而不是一次性供给，要提倡“宁少勿多，相对集中”的原则。新城政府需要结合新城建设规划和开发商的建设施工方案，结合优先发展地区的开发，对新城项目的建设进度做总体规划，并划分出不

47、同项目用地的建设开发时间，再告之开发商大致的入驻时间，稳步推出土地，避免土地供给过剩。针对中后期开发的土地项目，新城政府需要对其进行统一的土地整理等工作22，以备后续开发。开发商若先于约定时间入驻开发，则由新城政府补贴进行土地整理的补助费并补足地价差价，而开发商若迟于约定时间入驻开发，则除去要缴纳一定的违约金外，还需对新城政府支付地价升值的差价。5.1.2 稳定土地供给政策新城政府可以考虑实行不变的土地供给政策。地方政府在城市建设初期往往急于使项目上马而与开发商的谈判中处于劣势地位，土地供给政策宽松，而当项目建设有了起色后，又对后续跟进开发商实行较为严厉的政策，这就大大打击了后续入驻开发商的积

48、极性，也使得在新城建设先期入驻的开发商存在懈怠情绪，及其不利于新城的建设发展。新城建设是一个漫长的过程，其涉及时间可能是二十年，也可能是三十年，新城政府在进行建设规划时，必须考虑到新城的长期建设发展问题。新城建设的土地供给，可以根据一段时间里当地居民收入与经济的增长状况与城市建设发展的可能，制定出稳定的土地供给计划与政策，并进行公示，使由于土地供给政策可能存在的不稳定不利因素下调到最低限度23。 5.2 约束机制新城政府除了需要制定一定的激励机制以鼓励开发商进行土地项目的开发，防止发生囤地现象外，还需要制定相应的约束机制，以惩罚开发商的违约违规行为，保证新城项目的顺利进行。从减少土地闲置出发，