毕业论文（设计）我国行政区划整体改革初探.doc

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1、我国行政区划整体改革初探 梁木生，王红卫二十一世纪网络版二五年十一月号作者简介：梁木生，男，1958年生，中国武汉华中科技大学副教授，硕士研究生导师，近年来，在政治学、法理学、经济学等领域发表论文40多篇，编着教材政治学一部，撰写学术专着梯度民主论。代表作有我国法治之路的经济分析、论民主的市场建构、论政治体制改革的产权基础等，主要研究方向为行政学原理、宪政原理及行政法治。王红卫，武汉华中科技大学学生。引言行政区划（regionalism ）是国家结构体系的一种安排，国家或地区根据政权建设、经济发展和行政管理的需要，遵循有关法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因

2、素，按照一定的原则，将一个国家（小国除外）的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域，并在各级行政区域设置对应的地方国家机关，实施行政管理1.行政区划是一个动态的过程，即是国家把其领土划分为各级行政区（administrativedivision）的过程。可见，行政区划和行政区是两个不同的概念，但在通常情况下可以通用2.概括地讲，行政区划有以下几个方面的特徵：体现国家管理意志；综合性；区域性与区域共轭性；系统性与层次性；历史继承性与相对稳定性；可调整性3.行政区划解决了如何对广阔领土、庞大人口和巨大经济的统治与管理问题，但同时一些问题与矛盾也随而来，主要有在：行政区划的具体操作问题，即行政区划的

3、方式、尺度、范围、层级的合理性以及由此带来的管理和统治的有效性问题；行政区划在採取分而治之的方式成功解决了对广阔领土、庞大人口和巨大经济体实施有效统治与管理的同时，也为以此之基础进行国家的分裂提供了根据与可能，从而对国家的统一构成严重的挑战；行政区划是一个十分重要、严肃的政治问题，所以一定要规范、合理，既要重视历史的继承与现实的需要，又要兼顾与现代国际世界的一些普遍规则接轨，使其符合世界规范，便於相互交流与往来。一、我国行政区划的比较分析目前，我国实行的是中央、省（直辖市、自治区、特别行政区）、地区（地级市、自治州、盟）、县（县级市、自治县、旗、自治旗、市辖区、特区和林区）、乡（民族乡、镇、街

4、道办事处）等五级行政区划和管理体制，截至2003年底，全国县级以上行政区划共有：23个省，5个自治区，4个直辖市，2个特别行政区；282个地级市，51个地区（州、盟）；374个县级市，845个市辖区，1642个县（自治县、旗、自治旗、特区和林区）；18064个乡，20226个镇，5751个街道办事处4.乡（民族乡）、镇、街道办事处之下还设有村委会、居委会（社区居委会）之类的一级城乡自治组织，村委会、居委会之下又设有村民小组、居民小组等。截至2003年底，全国设有村委会66.3万个，村民小组519.2万个；居委会7.7万个，比上年下降9.4；居民小组122.2万个5.此外，全国共设市660个，其

5、中：直辖市4个，副省级城市15个，地级市267个，县级市374个。全国共设有乡（镇）级以上自治区域1513个，其中特别行政区2个，自治区5个，自治州30个，自治县117个，自治旗3个，有民族乡1356个。全国有行政人员（吃财政饭的）4700万人，如把村干部1200万人算进来，共5700万人6.（一）我国行政区划的历史演变与比较我国自夏商之际，国家建设初具结构，组织形式以联盟形式为主。西周开始实行分封制，以此为基础建立起强大统一的奴隶制国家，国家建设跃上了新的台阶。战国秦汉之际，开始採用郡县制，以郡统县。至此，中央集权制的国家行政体系开始建立并巩固。东汉开始在郡上加设州一级，三国两晋南北朝时继续

6、沿用。隋朝又恢复了郡县两级的体制，划全国为190郡，1255县。唐时在郡上设道，同时改郡为州，恢复三级设置。宋时设路，路下辖并列的府、州、军，府、州、军之下辖县，仍为三级制。元朝开始採用行省制，设省、路（府）、县三级。明设布政使司，下辖府、县。清朝将全国分为十八省、五个将军辖区、两个办事大臣辖区共二十五个一级行政区域和内蒙古等旗盟，之下设府（州、厅）、县（散州、散厅），形成省、府（州、厅）、县（散州、散厅）三级地方行政管理体制。同时，清代将明代临时派遣性质的总督发展成地方常设机构，总督为地方最高长官，总管一省或二、三省，相当於增加了一级行政建制。民国初年，废除了府（州、厅）一级，实行省道县三级

7、制，后又撤销道一级，增设了行署，作为省政府的派出机构。中华人民共和国建立之后，行政区划屡有调整。建国之初实行大区（直辖市）、省（大区辖市、行署区）、县、乡镇四级行政制度。省县之间设立专区，专员公署为省政府派出机构。1954年，撤销大区建制，实行省、专区（市）、县、乡镇四级制。1967年，专区更名为地区。1983年以后，逐步实行市管县行政区划体制，省下设市（地区），再下设县（市、区），最后为乡、镇、街道，仍为四级制。我国目前的行政区划体制开始形成。表一：我国行政区划的历史演变通过上面的简介可以知道，我国的行政区划从古至今已经历过无数次的变革。然而，为了加强统治和提高管理效率，我国历史上行政区划的

8、变动虽十分频繁，但行政层级多实行三级制。（二）我国现行行政区划与主要发达国家的比较行政区划作为一个政治概念与人的关系密不可分，因此在行政区划中，最重要的划分标准应是人口及与之紧密联系的文化、经济等人文、社会因素，这是划分行政区划最重要的因素。至於作为外在表现形式的地域划分，则只是表现划分的方式，根本还在於地域内的人。因此，行政区划应以人为核心7.但是，综观我国的行政区划不难发现，我国的行政区划在一定范围内倾向於地域划分，而忽视了人文因素。表二：世界十二个国家一级行政区划情况8从上表不难看出，我国单位区划平均人口无疑是最多的，行政区划的人口集中性很大。如果仅考虑6个一级区划城市（京沪津渝港澳）之

9、外的28个省，我国省级单位区划平均人口更达到4492.36万。并且我国某些省级行政区的划分似乎更多地表现为地区的集中与组合，致使我国人口在6000万以上的省就有9个，7000万以上的有5个，8000万以上的有4个，9000万以上的有2个。一个省级行政区域管辖相当於一个德国、英国或法国的人口。机构的庞大繁琐，权力的专一集中，造成极大的管理难度与弊病。表三：各国行政区层级划分统计9可见，目前世界上的大多数国家实行的是二级制和三级制，合佔总数的2/3以上。採用四级制及以上的国家仅佔其中的约1/9，数量很少，且大多为发展中国家如中国、泰国、印度、坦桑尼亚、塞内加尔等。其成因主要是长期的殖民统治和封建统

10、治，複杂的地理环境、人文环境、社会发展水准低下和地方自治发展程度不高10.二、我国行政区划存在的主要问题从前面的简要介绍及对比分析中发现，我国目前的行政区划与我国市场经济的发展要求、运行方式愈来愈不适应，并对我国社会转型的正常演变构成了愈来愈明显的制约作用，其主要表现的问题主要有如下几个方面。（一）省级规模过大我国目前共有34个省级行政区设置。通过上面的分析比较我们知道，我国现行的省级行政区数量较少，规模过大，与历史上大多数时期和世界上其他国家相比，均可以得出这个结论。秦朝初期，国土面积只有现在的一半左右，人口更是只有现在的几十分之一，但也设有36郡。西汉初年全国郡的数量已经增加到60多个，西

11、汉末年全国郡的数量更是达到100多个。隋朝初年，全国一级行政区州的数量为190个。宋朝的一级行政区路，在元朝统一中国时也已达到180多个。建国初期，省级行政区的数量也曾达到53个；就国外情况而言，美国的面积和我国相当，人口只有我国的1/4还不到，一级行政区联邦州的数量为50个。俄罗斯面积相当於我国的2倍不到，人口只有我国的1/10左右，一级行政区的数量有81个。日本的面积只有我国的约1/30之一，人口只有我国的1/10不到，一级行政区的数量也达到了47个。法国面积和人口均约只有我国的1/20左右，与我国一个中等省的规模相当，但一级行政区的数量达到了95个。我国一级行政区的平均管辖范围达到了28

12、.24万平方公里，与韩国、英国、德国、日本的国土面积相当；人口更是达到近4000万，高居世界首位，约相当於世界上一个中等规模还偏大的国家，因为联合国规定人口超过5000万的国家为世界人口大国11，而我国人口达6000万以上的巨型省区就有9个。同时，省区之间规模也十分悬殊，例如面积最大的新疆分别是江苏、浙江两省面积的16倍，宁夏的24倍，台湾、海南的45倍，北京的100倍，上海的270倍，香港的1600倍，澳门的64000倍。面积居二、三位的西藏和内蒙古也分别是这些省区市的12倍、18倍、35倍、70倍、200倍、1200倍、48000倍。人口方面也是如此，我国已有人口6000万以上的巨型省区9

13、个，人口最多的河南省和山东省已达9000多万，而人口较少的海南、香港、宁夏、青海、西藏只有几百万，最少的澳门更是仅有44万人，为前者的1/20还不到。这导致我国省级行政区的设置十分不规范，引发出很多问题，给统一管理带来很大不便。（二）管理层级过多与历史上各时期和世界上其他一些国家对比，我国目前的行政区划层级过多且混乱，省、地两级的管理幅度又偏小。我们知道，期间虽然有过很多变化，但省和县两级已被公认为是国家基本的政区设置，这应该已经成为定论了。12但是，我国目前省与县之间存在中间层级，县下也设有行政层级。县下的乡镇一级在世界上其他大多数国家都是非正式建制的自治地方，在我国历史上也是一直如此，直到

14、清末的宣统元年（西元1909年）颁布的城镇乡地方自治章程里，才第一次以法律形式明文规定乡为县以下的基层组织。1939年9月，民国政府公布县各级组织纲要，正式确定乡镇为县以下的基层行政区域。至此，我国开始多出了乡镇这一级地方建制13.其正式建制不足百年。目前，我国省与县之间普遍设了所谓的地级市，并且这一级的行政管理层次设置的时间更短。1983年以后，我国开始实行了市管县行政区划体制，我国宪法规定的省（自治区）县（市）乡（镇）的省和县之间又增加了一个行政层级，形成了现在的省（自治区）市（自治州）县（市）乡（镇）四级制。行政层级的增加，浪费了行政资源，降低了行政效率，助长了官僚作风，加重了社会负担。

15、工人日报1997年12月17日发表专文，对我国的官民之比作了一个简要的历史比较：汉代1：7945，唐代1：3927，清代1：911，到1991年我国的官民比例达到1：30.而我国政府的最新资料表明，到1998年初这一比例已变为1：24，而50年代都是1：600014.截至2001年底，全国共有各级各类干部4051万人，这不包括大量不在财政预算里拿工资的超编人员，他们实际上也在行使做官的权力。目前，我国的行政人员比例达到了历史上的最高点，由此导致的GDP 消耗过大已经成为一个日益严重的问题。（三）设置不规范我国行政区的设置极为混乱，省一级有省、自治区、直辖市、特别行政区四种类型，地级设置有市、地

16、区、自治州、盟四种类型，县级设置类型就更多，有县、市、自治县、旗、市辖区、郊区等形式和名称。乡镇一级也是如此。这种设置的极不规范，给统一管理带来很大不便，也增加了交往的困难。尤其是市制的阿设置表现的更为集中和明显。从直辖市、副省级市、地级市、副地级市到县级市都称为市，其中既有整县改的带有广大农村的市，也有切块而成的纯粹市，有大到重庆那样人口达3100多万、面积8.2万多平方公里，比全国许多省区、甚至是世界上许多国家还大的城市，也有许多面积仅几百、几十平方公里、人口几万、甚至几千人的城市。同样是市，相差数百倍、千倍级甚至是甚至万倍。市的功能和概念不断被扩大，几乎成为万能单位，可以随心所欲的设置，

17、以致由此造成许多混乱，最典型的就是市管市。在近年一拥而上的市管县体制建立的过程中，普遍出现市（地级）管市（县级）的混乱情况。现在，当我们说某市的时候，常常不知道实际指的是什么。比如说苏州市，可能有四个大小不同的概念。（1）包括周围昆山、成熟、吴江等县级市，即原来苏州地区的范围；（2）不包括周围昆山、成熟、吴江等县级市，但包括原来的吴县市（现改为吴中区和相城区）；（3）不包括原吴县市，仅指沧浪、金阊、平江三城区。在2002版的一张苏州交通旅游图上，对前三个圈儿分别是这样表示的：苏州市全图；苏州市市区图；苏州城区交通旅游图15.在吉林省实用地图册（哈尔滨地图出版社，2000年）中，长春市地图包括了

18、该市所辖的榆树、九台、德惠、农安四市；长春市城区图不包括上述四市，但包括郊区的双阳区；长春市区图则是有两幅，一幅是朝阳、南关、宽城、二道、绿园五城区的街道图，另一幅是双阳区16.上述混乱现象就是由行政区划设置混乱造成的。拿苏州图和长春图比，市区和城区的概念正好相反。查现代汉语词典，市区是：属於城市范围的地区，一般人口及房屋建筑比较集中；城区是城里和靠城的地区（区别於郊区）。这里不论孰对孰错的问题，我们要指出的是，这样一个本属常识性的名称，竟成了十分困难的学术问题！可以说这都是由我国行政区划设置不规范、统一、科学导致的17.此外，市管县市体制增加了政府管理的难度，错乱了城市的职能，阻碍了相互间的

19、交流。市管县市使所谓的市既要管理作为城区的城市，又要管理一般来说要更为广大的农村地区。这样，市就需要具有管理城市和农村这两种截然不同的职能，致使其既增加了管理难度，又增加了社会成本。城市级别的广泛存在和市管市体制的形成，影响了不同级别城市之间的交往，以至於在在我国经常出现一个副市长带领几个市长访问其他城市的事情，从而上造成了很大的困惑和不解。（四）行政区划不尽科学我国的行政区划不科学、不合理，存在很多问题。省级行政区划规模普遍偏大，辖县数目普遍过多，容易导致管理不善，不利於国家的长治久安；省区之间规模悬殊过大，设置混乱；行政区域边界犬齿交错，破坏了自然一经济区域的完整，容易引起边界纠纷，不利於

20、安定团结；管理层级太多且複杂，造成管理成本上升，加重社会负担；行政区划层级、名称设置混乱、含糊、複杂，给管理和相互交流往来造成了困难。市制设置问题突出，尤其是市领导县市体制的弊端日益显现；因此主张缩小管理规模、减少管理层级，并使其统一规范，提高管理效率。三、我国行政区划改革的总体思路根据我国行政区划体制存在的问题和社会的发展趋势，本文认为我国的行政区划改革应本着小政府、大社会、统一、规范的指导思想进行和展开，其具体方案为分省、撤地、并县、虚乡、协调、统一、规范，其目的就是要减少管理层级，缩小管理规模，统一设置规范，提高管理效率，降低管理成本，有效维护国家统一，推动地方相互往来交流和共同发展。（

21、一）调整管理规模（1）分省。省是国家的基本行政单位，一般具有三个特点：一是地盘比较大，人口较多；二是下辖若干层级的地方行政单位，实行层级管理；三是省机构直接面对中央政府，它能代表中央管辖、领导、制约地方，又能代表地方抗衡中央。具有这三个特点的地方行政单位，不管用的是什么名称，如我国的省，美国的州，日本的县、府、道，英国的郡等，实际上都是最高一级地方行政单位18.中华人民共和国成立后，省级规模经历了几次变化。1950年，全国辖29省（含台湾省）、13直辖市（含中央直辖市和大行政区直辖市）、8行署区以及内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区，共53个省级政区，比1949年以前多2个。此时，省级政区的数量

22、达到了历史最高点19.1954年6月19日，中央人民政府委员会第32次会议通过了关於撤销大区一级行政机构和合并若干省、市的决定。决定指出：在大区一级机构撤销之后，为了便利中央对於省、市的领导，特别是为了适应国家经济建设的需要，合并一些省市，减少一些中央直接领导的行政单位，是很必要的。20根据决定，辽东、辽西两个省的建制均撤销，合并改为辽宁省；松江省建制撤销，与黑龙江省合并为黑龙江省；宁夏省建制撤销，与甘肃省合并为甘肃省；渖阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、哈尔滨、长春、武汉、广州、西安、重庆等11个中央直辖市均改为省辖市，分别并入辽宁、黑龙江、吉林、湖北、广东、陕西、四川省的建制；省级政区一下子减少

23、为32个。建国初期的缩省运动此时转变为扩省运动21，而且随着改革开放以来各省人口规模的愈来愈大，经济发展水准的迅速上升，各省特别是发达省份的实力愈来愈强22.最近十几年，学术界建议继续分省的呼声愈来愈高，有代表性的着名学者有地理学家胡焕庸教授、华东师大的刘君德教授、复旦大学历史地理研究所周振鹤教授等，政府部门也时常有继续分省的消息传出，如民政部部长多吉才让、民政部地名司司长戴均良等，均对此表示支持。一些副省级城市如大连、青岛、深圳、武汉等也一直有意成为中央直辖市。而且事实上，改革开放以来广东省已经分出了海南省，四川省亦已经分出了重庆市。近年来，民间各种研究更是几乎达到白热化的程度，网上流传的各

24、种中国行政区划图多达数十种，因此，许多学者认为我国行政区划改革的时机已经成熟，主张应及时展开具体工作。笔者认为，分省是可行的，甚至是不可避免的，但是应当充分吸取历史上分省的经验教训，不应当仅仅是历史循环的继续，更不应当是新一轮历史循环的开始。因此，第一，要分就要分彻底。第二，分省要有利於减少机构和地方层级。第三，分省的同时要在管理方法和管理思想上进行革命，告别金字塔式的管理传统，建立扁平化的管理新模式，以防止省消亡后以别的名义复辟。做不到这三点，继续分省就没有意义23.（2）并县。县制在我国有非常悠久的历史，出现於春秋时期，秦统一中国后以郡县制的形式在全国全面推行，之后历经两千余年，几经改朝换

25、代和社会变迁，期间行政区划变动也相当频繁，但县制一直延续至今。可见，县制是我国现存各级行政区中最为稳定的一级，是我国影响最大，延续时间最长的行政区设置，有着相当深厚和广泛的社会认同。24县制建立之后，在漫长的古代社会，县的数量和设置一直比较稳定，变化不大。秦朝县制建立之初，全国设县将近一千个。后随着版图的变化而略有所增减。唐时为一千五百多个。清朝末年，全国设县共一千三百余个25.新中国成立后，县的数量上升很快，到2003年底，全国共有县级行政设置2863个（包括县、自治县、县级市、旗、自治旗、特区、林区和市辖区），是秦朝的近3倍，唐朝的近2倍，清朝的2倍多，达到了历史的最高水准。即使除去845

26、个市辖区外，其他的正式县级建制仍达2018个，数量也是较多的。如果再加上单置的地级市282个（很多由整县升级而来），总数就达到了2300个，较清末多出1000多个26.也就是说，在近一百多年的时间里，我国净增加了新的县级设置1000多个，这为我国置县之初全国县域数量的总和。县级设置过多是我国目前行政区划的另一个明显特徵和问题。其带来的一些问题弊端也已经开始显现出来。首先，县级设置的增加导致了行政效率的降低和管理成本的增加。我们知道，县级设置数量过多连同省级设置规模过大，是导致地级设置出现的两大主要原因。省的规模过大，辖县数量过多，导致省级管理任务繁重，工作量过大，有时往往无法兼顾，严重影响行政

27、效率和品质。以前为了解决这一问题，国家就採取了增加地级设置的办法加以应对。然而，这种治标不治本的办法，虽解决了管理效率和品质的问题，但行政层级的增加，又极大的增加了管理成本，加重了社会负担，我国目前的行政成本高居世界前列，这不能不说是一个十分重要的原因。因此，要从根本上解决问题，必须从源头上入手。即在缩小省级行政区划规模的同时，减少县级行政区划的数量，使各级行政区的管理规模与设置数量趋向於合理，从而有效解决行政管理的效率与成本问题。其次，县级行政区的数量与社会的发展趋势愈来愈不相容。我们知道，我国现在已经进入了现代化与城市化的快速发展时期。从现在到未来的一段时间，我国将迅速实现城乡人口的倒置。

28、具体来说，到2020年，我国的城市人口可能达到总人口的60%以上，农村人口将下降的40%以内27.也就是说，未来15年内，我国的农村人口将大规模减少，期间我国会有近3亿的农村人口完成向城市的转移，伴随着这个过程的将是作为农村人口承载主体的县域管理规模将会急剧减小。并且，这一过程还会继续延续，据预测到2050年时，我国的城市人口将会达到总人口的80%左右，农村人口缩减到20%以内。如此，我们如果继续维持现在的县域数量，那将极大的浪费社会资源，加重社会负担，这与我们建立协调社会的目标是背道而驰的。因此，宜採取科学的态度，顺应社会发展趋势，减少县级行政区的数量，调整县域管理规模，使县级行政区的数量与

29、社会的发展趋势协调相容。总之，我国目前的县级行政区的数量偏多，规模偏小，加重了社会负担，影响管理效率和品质，且与社会发展趋势不符，成为我国行政区划设置整体不合理的重要原因和表现之一。因此，可以说我国目前的县级行政区划有很大的调整空间，并且调整的时机也已成熟，应该着手科学规划和调整县域数量与规模，展开并县工作。（二）减少区划层级（1）撤地。我们知道，由於一系列的原因，地级设置成为我国目前争议最大的一个行政设置层级，其基本原因在於，地级市的出现主要是为了应对我国省级管理规模过大和县级设置数量较多而採取的一个临时性措施，但缺乏宪法根据。我国宪法明确规定，我国的地方政府为省（自治区）、县（市）、乡（镇

30、）三级，同时地级设置始於80年代以后，在我国也缺乏有力的历史根据，并且与世界惯例与潮流不符。根据对目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约佔67，超过三级的只有21个国家，佔11。如印度和我国人口相当，实行邦县区三级制；美国国土面积与我国相近，也实行州市二级制与州县镇三级共存制；日本是一个有1亿多人口的大国，也只有都、道、府、县与市、町、村二级制。在我国历史上，秦至民国末2100多年中，290年为二级制，佔13.6；610年为虚三级制，佔28.7；600年为实三级制，佔28.2；276年为三、四级并存制，佔13.0；350年为多组制，佔16.5。可见，自秦汉以来，多

31、级制（超过三级以上）的年限仅有350年，佔所有年份的16.5。少层级的年代佔多数，长达1700余年。至於地级市出现后，省县之间的层次由虚变实，地方行政层次变由省市县（市）乡（镇）四级组成的情况，在中国历史上从未有过28.地级市和市管县体制的出现是时代的需要和产物，在我国省级规模过大、县级数量过多的情况下，它确实有效地解决了管理的效率和品质问题，也起到了发挥中心城市功能、加快城市化进程的作用。但随着市场经济体制的确立，区域经济的形成，城市化进程的加快，市管县体制所产生的初始效应日趋式微，并逐渐偏离其改革初期的目标，其弊端和局限性愈来愈突出。首先，地级城市规模小、辐射功能弱，小马拉大车现象普遍存在

32、。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但许多城市发挥不出这一作用。事实上，除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱和由县级升为地级规格的城市就很难有力量来带动县乡的发展。这些地区城市化水准低，经济社会发展相对落后，而其所带县（市）的数量也较多，据2001年统计平均每个地级市管近6个县市。撇开管理幅度因素不谈，相当的地级市与县（市）同处发展初始阶段，根本没有能力带动周边县区，中西部地区问题更为严重。即便经济发达的江苏，苏北五个地级市中，除徐州人口规模、经济实力较突出外，其他几个皆为中小城市，综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，几乎难当带县的重任。苏

33、中的泰州、苏北的盐城、宿迁均不足50万人，依靠它们来辖县，不仅仅是小马拉大车，而且不符合较大的市分为区、县之法律规定29.其次，地级市和市管县体制的出现，使地县级的矛盾加剧。本来，地级市和市管县体制的出现，是为了统筹地方发展，培育和壮大中心城市，但随之却出现市卡县、市刮县的现象。在地区行署领导县时，中心城市和所在地区的县往往就资源和专案等相互争抢，国家工业化的政策也倾向於城市。实行市管县体制后，中心城市更是利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种权益，县市发展受到很大抑制。如东部沿海地区经济较发达的福建省，除了9个地级市外，中小城市发展严重滞后，县级市与县的数量之比是14

34、：45，县级市数量不仅与东部沿海兄弟省份有较大差距，（江苏、浙江、广东、山东、辽宁等省县级市与县之比分别为27：27，22：36，26：45，31：60，17：27），同时也与其经济地位不符。县级城市不仅数量少，而且规模小，区域城镇化结构呈现规模差距，这给推进福建省的城市化带来了诸多不利因素。同时，市管县体制往往由原来的市带县、工农互补异变成了重工抑农、厚工薄农。一些地方的三农问题迟迟不能解决，不能不说与此有一定关系。据孙学玉、伍开昌二位学者统计，实行市管县体制之前的1980年，流向农村地区的财政净值为正308亿元，而实行市管县体制之后，其数值即变为负数，且有增大的趋势。在国务院再一次作出扩大

35、推进市管县体制改革范围的1999年，负值竟达1169亿元。再拿江苏来说，1999年前，支农等各项支出费用基本高於城市维护支出，但2000年在投资方向和重点发生变化后，城市维护支出开始明显增大，在总量上一举超过了支农等各项支出费用。2001年，全省财政支出总量为782.64亿元，支农等各项支出43.30亿元，仅佔总支出的5.53，比城市维护费64.54亿元还少21.24亿元30.实践表明，市管县的效果也并不理想。据周一星等学者对市管县体制影响辖县经济的问卷调查分析表明，在被调查的辖县中，只有19%的县认为市管县对辖县经济发展是利大於弊，25%的辖县认为弊大於利，另外有56%的辖县则认为利弊参半。

36、可见市管县的体制并未受到辖县的普遍欢迎31.究其原因，非常重要而又明显的一点就是市县之间的利益冲突。最后，管理层次过多，行政管理成本高。实行市管县体制之前，行政层级由中央省县（市）乡（镇）四级组成，这是宪法确认的基本结构体系。省县之间的地区行署只是省级派出的虚级建制。市管县（市）后，省县之间的层次由虚变实，行政层次变由中央省市县（市）乡（镇）五级组成，这在中国历史上从未有过。大量的理论研究成果表明，行政组织每多出一个层次，资讯的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，资讯传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便於上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一

37、个中间层级，省县之间的权力被被截留，资讯沟通受到阻滞，这在资讯网路高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜32.总之，地级市和市管县体制的弊端已经愈来愈明显，非常有必要顺应时势，在缩省和并县的同时，将其纳入到我国行政区划改革的总体规划中，加以裁撤。恢复我国宪法规定的省辖县体制，提高行政效率。（2）虚乡。乡镇政权是我国政权序列的基础部分，是农村经济建设和社会发展的组织者。它上连国家，下连农民，在农村社会政治中发挥着关键性的作用。因此，国家历来都十分重视乡政建设33.乡镇机构建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。现行乡镇体制在历史上是应该肯定的

38、。改革开放后，撤销人民公社，乡镇政府在实行家庭联产责任制、调整农业结构、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面无疑是有功绩的。它在这一特定的历史时期，对於推动农村经济的发展和社会的进步以及农村的政治、社会稳定发挥了非常重要的作用。但是时至今日，随着农村经济、政治改革的深化及社会主义市场经济体制的确立，现行的乡镇机构设置和运行机制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。乡镇政府的存在已经是弊大於利，现行的乡镇体制已经明显阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。因此，本文主张尽快撤销乡镇政府，虚化乡镇建制，恢复农村自治。理由是：（1）符合市场经济发展的要求。市场经济要求

39、官退民进、小政府大社会，只有这样才能形成正常的市场、健康的社会，否则，政府机构庞大，公权力强大，农民容易受到公权力的侵害。正因如此，发达国家的乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。我国撤销乡镇政府，将有利於活跃农村经济，有利於改善农民的生活状况。（2）符合中国传统和中国国情。在中国古代就有皇权不下县的传统，县以下的农村是由家族、乡绅治理的。改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员，那时的农村也并没有乱。目前，撤掉乡镇政府，代之以自治性质的乡公所、农民协会、专业协会，以保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等种种不合理的管制，根除地方领导的短期行

40、为和形象工程，都会起到积极的作用34.（3）符合社会改革的发展趋势。乡镇是农村基层政权组织，随着农村税费改革的进行，农业税业已取消或即将取消，乡镇政权的职能被大大弱化。再加上社会的进步和人们观念的解放，计划生育管理的职能也被大大弱化了。乡镇的职能进一步下降，管理范围愈来愈有限，乡镇政权已经缺乏继续存在的现实依据。（4）符合社会发展实际需求的需要。我们知道，乡镇是农村基层政权组织，而我国未来将是一个农村人口大量减少的时期。在这种情况下，农村的管理任务将大大减少，乡镇建制存在的合理性将不断下降。（5）能极大降低农民负担，缓和社会矛盾。乡镇建制的存在，使乡镇一级养活了大量行政人员，加重的农村财政负担

41、。更重要的是，乡镇建制的存在，造成大量的乱收费、乱摊派现象，极大的败坏了社会风气，加剧了社会矛盾，影响着社会的稳定。因此，撤销虚化乡镇建制后，这些问题将会极大缓解。（6）能有力地推动各种社会深层次的改革。目前，我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自於乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府改革举步维艰。如果能够一劳永逸地撤销乡镇政府，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革35.总之，乡镇一级区划建制已经愈来愈不适应我国社会发展的需要了，宜顺应我国行政区划体制改革的需要，撤销乡镇正式建制，虚化设置，使其朝着精简、自治的方向发展，利国利民。（三

42、）统一设置规范（1）省级设置。我国的省级行政区有省、直辖市、自治区、特别行政区四种，名称混乱，宜加以统一规范。我们知道，这四种区划设置只有省制在我国拥有悠久的历史，有着广泛的社会认同，其他的都始於现当代。所以，在规范我国省级区划名称时，应该以省制为参照，将后三者统一规范为都市省、自治省和特别省，保留其原有的行政特徵，在名称上加以规范，维护国家的统一庄严性。（2）市级设置。通过前面的分析我们知道，目前在我国地方行政设置最为複杂和混乱的就是市制设置这一块。在行政层级上，有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市，还有一种如徐州、大同等所谓较大的市。在组成上，既有带有广大农村的乡村市，也有切块而成

43、的严格意义上的城市。至於城市规模的差别就更是悬殊。本文认为，宜顺应我国行政区划改革的发展需求，结合省地县的改革，积极探索我国市制改革工作，规范我国的城市设置。在行政层级上，将其统一为中央辖市、省辖市、县辖市三种；在城市区划组成上，恢复城市的本来意义和面貌，以城立市，实行城乡分治；在城市职能上，简化城市职能，使其职能专一，不再负责管理农村地区的职能；在城市隶属关系上，城市间不存在行政隶属关系，市与市之间不行使直接管辖权，彼此做的都是本辖区市政管理工作，各市不论大小法律地位一律平等。四、我国行政区划改革的实施方案当然，我国既定的行政区划形成的历史负担重，问题繁多且複杂，各方利益冲突明显，处理起来十

44、分棘手和困难，相应地我国行政区划的改革将是一项非常庞大的工程，工作千头万绪，一旦真正展开，矛盾和阻力一定会很大。这决定了我国目前全面推行地方行政区划改革的时机尚不成熟，如果强制推行可能会给社会发展造成相当的混乱。所以，本文认为，我国行政区划改革实施的总体方案应该是：在成熟地区先行试点，再予逐步推广。这里，主要以分省、并县、撤地三项改革的试点提出一些设想。（一）分省的方案设计我们来看一组资料。表四：我国34个省、市、区人口、面积位次及其平均值以人口和面积为主要依据，判断省域的行政规模，我们可以求出其位次的平均值再加以排序，这样我们就可以初略得出其行政规模的大小情况。按学术界普遍认为的，我国适合设

45、置50个左右的省级行政区来计算，我国至少应该有一半的省级行政区划要有所变动。通过上面的列表可以得知，我国人口、面积位次平均值 15的规模较大的省区恰好有17个，依次为四川、湖南、河南、河北、广东、广西、安徽、山东、黑龙江、云南、湖北、内蒙古、新疆、陕西、江苏、甘肃、江西等，佔我国目前省级行政区总数的刚好一半。这些省区大多人口庞大，或者地域广阔，经济活动量一般也比较大，因而管理压力十分大，且行政区划变动也一直较频繁，内部关系複杂，所以理应成为我国省级行政改革的首选对象。前面说过，行政区划最主要的根据和标准就是人口、地域、历史传统、风俗文化和经济等因素。在这17个省区当中，有很多地区有良好的再划分

46、基础。如四川西部和云南北部的西康地区，战略地位重要，民族、文化、地理环境特殊，又有独立建制的传统，宜先行试点36.广东、广西的北部和湖南的南部地区，即岭南地区的地域、文化也十分相近，有着很好的单独析置基础37.江苏、安徽的北部、山东的南部、河南的东部地区，即以徐州为中心的淮海地区，在社会发展水准、自然环境、人口、文化等方面也十分相近，有很好的单独析置建省基础38.此外，河南南部、河北北部和山东西部的平原地区（曾经有过平原省的建制），内蒙古东部四盟市和黑龙江西北部的兴安岭地区（曾经有过兴安省的建制），湖北西北部、河南西南部以及陕西东南部的古南阳地区，新疆的南部地区即南疆地区，也都有着很好的单独析

47、置建省基础。山东的青岛、广东的深圳等也有着很好的设立中央直辖市的基础。综上所述，省级行政区划的改革首先在这些地区进行是完全可行的，也是很有必要的。（二）并县的方案设计我国现有2018个县（市），县域平均人口45万，面积4500平方公里。但由於自然条件和历史的原因，大县和小县相差十分悬殊，人口最多的县170多万，与人口不足万人的县相差300多倍；面积最大的县20多万平方公里，与面积只有一二百平方公里的县相差千倍39.总之，我国的县数总体偏多，且规模悬殊，规模过小的县（市）普遍存在，具备有选择的优先合并一些县（市）的基础。具体来说，我国东中部省份一些平原或丘陵地区，人口密度不小，交通也比较便利，但

48、有些县的规模却很小。如福建省共有61个县（含县级市，下同），其中30万人口以下的县（市）有25个，佔40以上；江西省共有县（市）86个，其中30万人以下的县（市）有36个，也佔40以上。河北、山西两省是中东部地区县规模最小的两个省。河北省与江苏省人口相近，但县（市）的个数是江苏省的两倍。1997年江苏省人口为6948万，设64个县（市）；河北省人口为6508万，设138个县（市），正好是江苏省的两倍。山西省县（市）的规模更小，全省3091万人，设了101个县（市）。1997年河北省县（市）均人口40万，山西省县（市）均人口24.7万，分别是江苏省县（市）均人口90.7万的44和27。河北省二十几万人口的县（市）有39个，其中只有十几万人的县有11个；山西省二十几万人的县（市）有72个，佔全省县总数的70以上，其中只有十几万人的县有20个，有11个县只有几万