第九讲-规章制度的写作课件.ppt

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1、第九讲 规章制度的写作,第一节 法规与规章文书概说 第二节 条例与规定 第三节 办法与细则,第一节 法规与规章文书概说,一、法规、规章的含义法规是国家或地方立法机关、国家最高权力机关，为实施行政领导和管理，在其权限范围内按照法定程序制定并发布实施的、具有普遍约束力和强制执行性的规范性文书的总称。法规文书，主要包括条例、规定、办法。规章是各级领导机关及其职能部门、社会团体、企事业单位，为实施管理，规范工作、活动和有关人员行为，在其职权范围内制定并发布实施的、具有行政约束力和道德行为准则的规范性文书的总称。规章文书，主要包括章程、规定、办法、细则、规则、规程、制度、准则和守则等。,二、法规、规章的

2、特点,(一)执行上具有强制性(二)内容上具有周密性(三)表达上具有条款性(四)运行上可以有依附性,三、法规与规章的类型及区别,(一)法规和规章的类型【法规】法规包括行政法规和地方性法规两种。行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，由国务院及其各主管部门制定并经国务院批准发布的法规。地方性法规是地方国家权力机关根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定的本地区的法规。,【规章】,规章按其性质、内容，可分为行政规章、组织规章、业务规章和一般规章。1行政规章。按作者及其权限，可分两类：(1)国务院部门规章。是由国务院所属各部、各委员会制定、发布的规章。(2)地方政府规章。是由

3、省(自治区、直辖市)、省和自治区政府所在市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章。行政规章常用规定、办法、细则等文种。2组织规章。是指对一个组织或团体的性质、宗旨、任务、组织原则、成员及其权利义务、机构及职权、活动及纪律等做出系统规定的规章。组织规章的常用文种是章程。3业务规章。是指对专项业务的性质、内容、范围及其运作规范等做出系统规定的规章。业务规章的常用文种为章程。4一般规章。一般规章是各级各类机关、团体、企事业单位，为实施管理、规范工作和活动，在其职权内制发的规章。这类规章便是通常所说的规章制度。一般规章的常用文种有规定、办法、准则、细则、制度、规程、守则、规则等。,(二)法规与规

4、章的区别,1.效力大小不同 2.制作主体不同 3.制发程序不同 4.使用文种有所不同,1.效力大小不同,法规从属于宪法和法律，具有强制执行的法律效力，违反法规就是违法行为，法院可以将之直接作为法律适用的依据。而规章则具有行政约束力，违反规章是违规行为，要受到相应的行政处罚或批评教育。,2.制作主体不同,法规的作者有严格的限定，不是任何机关都能制定法规的。按照中华人民共和国宪法、中华人民共和国国务院组织法、中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法及行政法规制定程序暂行条例的规定，行政法规由国务院制定；地方性法规由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会、省会所在市和经国务院

5、批准的较大的市(一般为计划单列市)的人民代表大会制定；民族自治地方的人民代表大会则可制定自治条例等单行地方性法规。规章的制定主体的范围十分广泛，但也有规范性要求。国务院各部门、省(自治区、直辖市)、省会所在市及经国务院批准的较大的市的人民政府可制定行政规章；党的各级领导机关、民主党派、社会团体可制定组织规章；企业可制定业务规章；所有的机关、团体、单位都可制定相应的一般规章。,3.制发程序不同,规范性公文的起草由法制部门或政府的主要部门负责，组成有各有关部门参加的起草小组进行工作。法制部门初审 常务会议审定规范性公文的发布行政法规的发布 国务院发布行政法规，由国务院总理签署发布令；经国务院批准，

6、部门（含部、委、署、直属机构、国家局）发布行政法规，由部门主要领导签署发布令。地方性法规的发布 地方性法规由省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会常务委员会发布“公告”予以公布。刊登于人大常委会的会刊和同级党报。规章的发布规章由制定规章的国务院部门和有立法权的省、市政府用“令”发布。发布的规章，在同级党报上全文刊载，与规章正式文本具有同等效力。没有立法权的省属市及县政府和省直各部门规章性公文的发布，可参照规章，用“令”发布。,4.使用文种有所不同,法规使用的文种有条例、规定、办法等，其中条例只能用作法规(党务文件例外)。规章使用文种较多，除规定、办法兼用作规章文种外，其他规章文种有章程、

7、细则、制度、规则、规程、守则、准则等。,第二节 条例与规定,条例一、条例的含义和特点（一）条例的含义 中国共产党机关公文处理条例将条例列为党的机关公文的主要种类，并对其功能作了如下的界定：用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。1997年，中共中央发布了中国共产党纪律处分条例（试行）。,行政公文中的条例,国务院办公厅制定的国家行政机关公文处理办法中没有列入条例。但是，国务院在制定一些重要规章时，常常使用条例这种文体。跟党的公文有所不同的是，行政公文中的条例，一般不独立发布，而是在制定出来之后，由国务院用命令的方式予以发布。如中华人民共和国国务院公报2000年第8号，刊登

8、了国务院第278号和279号令，分别发布了中华人民共和国森林法实施条例和建设工程质量管理条例。而党的中央组织所制定的条例，都是作为独立文件发布的。,（二）条例的特点,1制发机关的法定性 条例是规章制度中的最高样式，无论是党的机关公文还是行政公文，都对其制发资格有严格的规定。中国共产党机关公文处理条例规定，只有党的中央组织才能制发条例。国务院办公厅在行政法规制定程序条例中也规定，国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称为“条例”，只有国家及其最高行政机关和地方立法机关，才有制发条例的资格。国务院的各个部门所制定的与自己职权有关的规章以“条例”命名时，必须经国务院批准并以国务院的名义发布，不能擅

9、自制定发布。,2内容的法规性,对于党的机关公文来说，条例是规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。对于行政公文来说，条例是对国家的某一政策、法令所作的全面、系统的补充说明或辅助规定，如中华人民共和国森林法实施条例；或者是对某一项经常性的重要工作所颁布的规章制度，如中华人民共和国人民币管理条例。条例一经颁布，在特定的领域中就具有强制性和约束力，相关的组织、人员必须遵照执行，不得违反。,3格式的条款化,条例的正文，一般都要采用分条列款的方式组织表达，往往是篇下分章，章下分条，条下分款，便于查找，便于引用。,二、条例的分类,（一）组织规章性条例（二）法律实施条例（三）行政管理条例,（一）组织规章

10、性条例,作为党的机关公文的条例，都属于这一类型。它主要用来规范党组织的工作、活动和党员的行为。1997年发布的中国共产党纪律处分条例（试行）（中发19977号），共分为三编十三章一百七十二条，共计两万四千字左右。可以说，它是党内的法律，任何党组织或党员违反了其中的规定，都将受到严厉的党纪处分。中央纪律检查委员会成立以来，也发布了若干条例，对纪检会的工作程序、方法、要求等作出明确规定。,（二）法律实施条例,国家的法律制定颁布之后，在执行时往往还会有许多不够具体明白的地方，有时需要用条例进行补充说明或作出辅助规定，以保证法律得到准确的执行。法律实施条例可以对法律中的概念进行解释说明，可以把某些条文

11、细节化、具体化，还可以对法律进行必要的补充。例如中华人民共和国森林法实施条例中的第二条：森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。森林，包括乔木林和竹林。林木，包括树木和竹子。林地，包括郁闭度在0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。这样的解释和补充说明，使法律中的有关规定更清晰、更具体，对法律的实施显然有着重要的作用。,（三）行政管理条例,国家行政部门在行使行政职权进行管理的时候，针对某项长期性工作制定的规章制度，属于行政管理条例。例如国务院制定的中华人民共和国人民币管

12、理条例，分别就人民币的设计和印制、发行和回收、流通和保护以及违反规定的处罚等，都作了详细的规定，共计四十八条。从2000年5月1日起，人民币的管理就有法可依了。,三、条例的写法,（一）条例的标题和制发时间 1条例的标题 条例的标题，有两种基本写法。第一种写法，由施行范围、主要内容、文种组成标题。如中国共产党纪律处分条例这个标题，施行范围是全党，主要内容是纪律处分，文种是条例。党的纪律检查机关案件审理工作条例，实施范围是党的各级纪检部门，主要内容是案件审理工作，文种是条例。第二种写法，由主要内容、文种组成标题。如建设工程质量管理条例，省略了施行范围。不过，这种写法需要一个前提，那就是施行范围不说

13、人们也是很清楚的。,2制发时间,独立发布的条例，要在标题之下正中位置，加括号标明制发机关和制发时间，如：“（中共中央纪律检查委员会1994年3月25日印发）”。用命令、通知等文种予以发布的条例，条例本身不显示制发时间，以命令或通知的发文时间为准。如建设工程质量管理条例是2000年1月30日由国务院第279号令颁布的，该条例的制发时间就是2000年1月30日。,（二）条例正文,条例正文由三大部分组成，分别叫做总则、分则、附则。1总则 总则的内容包括制定条例的依据、目的、意义、指导思想、基本原则、基本概念、适用范围等，根据情况分为多少不等的若干条款。总则独立成章，书写为：“第一章总则”，然后分条撰

14、写。内容过于复杂的，还可在章上分编，第一编为总则，第二编为分则，第三编为附则。2分则 总则之后、附则之前的所有内容，都属于分则。分则部分是条例的主体，实质性的规章制度都在分则中表达。分则分多少章、多少条，依内容而定。中国共产党纪律处分条例（试行）的分则共分为七章一百二十多条。中华人民共和国人民币管理条例的分则共分为三章四十一条。3附则 附则是对前面内容的补充说明，内容一般比较简单。主要包括对概念或有关问题的解释，明确上述规定的解释权、修改权、实施时间等。附则的内容也要分条排列。条例正文各条的序码从总则到附则都要贯通排列，为执行和引用提供方便。内容相对简单的条例，也可以不分编、章，直接分条，总则

15、、分则、附则之间没有外部标志，但三者之间的层次感应该还是清晰的。,规 定,一、规定的含义和特点（一）规定的含义 中国共产党机关公文处理条例第七条第十二款对规定的功能作了如下表述：用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。如中共中央1998年发布的关于实行党风廉政建设责任制的规定（中发199816号），中央办公厅1997年印发的关于领导干部报告个人重大事项的规定（中办发19973号）等等。行政公文中也大量使用规定这种文体，只是行政公文中的规定跟条例一样，都不作为独立的公文发布，所以国家行政机关公文处理办法中没有列入规定这一文种。行政公文中的规定，可以由命令来发布，如：1999年12月

16、18日中华人民共和国司法部长签发第56号司法部令，发布了未成年犯管教所管理规定；行政公文中的规定，也可以用通知的方式来发布，如：1999年9月7日信息产业部以通知的方式发布了电信网间互联管理暂行规定；1999年11月8日新闻出版署以通知的方式发布了出版物市场管理暂行规定。,（二）规定的特点,1制发机关较宽泛 这是跟条例相比而言的。前面强调过，条例的制发是有严格限定的，对于党的公文来说，只有中央组织才有制发条例的权力；对于行政公文来说，高级别的立法机构和行政机构才有权制发条例。而规定的制发机关就没有那么严格了，各级领导机关和职能部门都可以制定和发布规定。,2内容比较局部、具体,规定的内容一般没有

17、条例涉及面那么大，有较明显的局部性。如地震行政执法规定、地震行政复议规定，还有电信网间互联管理暂行规定等，就具有行业性和局部性的特点。因此，规定中的条文要比条例更具体一些。,3行动约束力更强,与条例的概括性、原则性较强的特点相比，规定的内容比较具体，对某项任务和工作所提出的要求和标准都比较明确，操作性更强，因而在实际工作中规定比条例有更明显的约束力。,二、规定的写法,（一）规定的标题和制发时间 1规定的标题 规定的标题有两种写法。一种是制发机关名称适用对象或主要内容文种组成，如中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定。另一种省略制发机关，由适用对象或主要内容文种组

18、成，如教育部1999年12月颁布的中小学校长培训规定，司法部1999年12月制发的未成年犯管教所管理规定。规定的标题，不能采用制发机关文种的写法和只有文种的写法。,2规定的制发依据和时间,独立发布的规定，在标题下方正中加括号标明什么会议于什么时间通过，或什么机构于什么时间批准，如监察部发布的监察机关参加特别重大事故调查处理的暂行规定，题下标明“1990年第九次部务会议通过”。随命令、通知等文种发布的规定，以命令或通知的发布时间为准，规定自身不再标明制发时间。,（二）规定的正文,规定的正文一般由总则、分则、附则 组成。1总则 总则是规定的第一部分，用来交代制发规定的缘由、目的、意义、指导思想、基

19、本原则、适用范围等等。总则一般自成一章，分为若干条。如中小学校长培训规定，第一章为总则，共五条，第一条交代目的和根据，第二条明确适用范围，第三条要求各级教育部门有计划地培训校长，第四条说明培训的宗旨，第五条规定校长每五年必须接受一次培训的时限。,2分则,分则分为若干章，每章有小标题，下列若干条款。如中小学校长培训规定的分则是：“第二章内容与形式”，“第三章组织与管理”，“第四章培训责任”，每章列条不等。分则是规定的主体，规定的实质性内容和要求都在分则部分集中表达，是写作的重点所在。,3附则,附则是规定的结尾部分，主要用来作补充说明以及交代执行要求，如：还有什么单位和个人适用这一规定，规定的解释

20、权属于哪一部门，规定何时生效等。需要说明的是，规定一般采用通篇章条式的写法，但也有在章条前加绪言的。另外，如果内容简单，也可以不分章，直接分条，总则、分则、附则三部分不作外部标定，但三部分必须仍然是清晰的。,第三节 办法与细则,办法(一)办法的含义和特点 办法，是机关单位为实施法规或管理工作的需要而制定的具体法则。行政法规制定程序条例规定：办法是“对某一项行政工作作比较具体的规定”。办法的制发机关一般是行政机关及其主管部门，企事业单位也经常使用。,办法主要有三个特点：,1内容上的管理性。办法是对某方面的工作提出管理法则，对实施文件的办法、措施做出具体规定。可以说，办法侧重于对有关事项、问题的落

21、实和执行制定标准、做法。2写法上的具体性。办法因其内容要求的具体化，写法上也要求侧重于对某项工作的做法、措施、步骤、程序、标准一一做出说明，要求条文清晰，表述明确具体。3效用上的实践性、试行性。办法的涉及面比条例和规定窄，同时，不少办法属于实践探索阶段的产物，成熟程度比其他法规性文书要低，其现实效用多在于指导实践、规范某项工作。有些管理办法，是针对某方面的工作尚无条文可依的情况而制作的，这种管理办法，往往可以作为制定条例、规定的试行文件发布，一但条件成熟，即用条例甚至法令来行文。在这个意义上说，办法确带有一定的试行性。,(二)办法的类型,1实施办法。实施文件的办法通常叫“实施办法”，它以实施对

22、象为成文的主要依据，具有附属性，是对原件的一种具体化，或对原件整体上的实施提出措施办法，或对某些条文提出施行意见，或根据法规精神再结合本单位实际提出实施措施。从与原件的关系看，常见的有实施法令、实施条例、实施规定几种。2管理办法。这类办法是各类机关单位在各自的管理权限范围内，在实际管理工作尚无条文可依的情况下制定的。这类办法没有附属性。,(三)办法的结构和写法,1实施办法。实施办法是对法规文件的实施提出办法，多数需要结合实际，写得比较具体。(1)标题。实施办法的标题一般由规范对象加“实施办法”构成，如“生猪、鲜蛋、菜牛、菜羊、家禽购销合同实施办法”。也有不显示“实施”二字的，如“婚姻登记办法”

23、。此文是民政部为实施中华人民共和国婚姻法而发布的，实际上也是实施办法。这类标题写法，往往只就原件的某方面提出实施意见，其内容范围比原件窄。另一种标题写法是由施行区域(单位)、规范对象加“实施办法”构成，如广东省科学技术进步奖励实施办法。原件明令由下级机关或有关部门另行制定实施办法的，都用这种标题。还有一种标题写法是由原件标题加“实施办法”构成，如中华人民共和国学位条例暂行实施办法。和原件同时产生、对原件全面实施的办法，用这种标题。(2)正文。实施办法的正文一般由因由、规范和说明三大部分组成。,2管理办法。,管理办法是根据管理需要制定的工作规范，内容相对要概括一些，写法上近似于条例和规定。(1)

24、标题。管理办法的标题常有两种写法：一是规范范围、规范对象加“办法”构成，如“国家行政机关公文处理办法”。二是规范范围、对象、文种修饰语加“办法”构成，如“广东省音乐茶座管理暂行办法”。管理办法标题的撰写，有时要选择好“办法”的修饰语。使用较多的是“管理办法”和“暂(试)行办法”。对于“管理办法”，有时也应根据规范内容加以变化，如“奖励办法”、“处理办法”、“征收办法”，这时如再加“管理”反显累赘。至于“暂(试)行办法”，也不宜滥用，因“办法”的实践性很强。不久将有比较完善或其他同类法规出台的，可以加“暂行”二字，否则没有意义。(2)正文。管理办法的正文也由因由、规范和说明三部分组成。,(四)办

25、法写作的注意事项,1明确两类办法的不同写法。实施办法依附性强，围绕实施原件来写作，着重对原件实施提出具体意见，多是诠释、说明有关条款，或结合实施范围的实际情况补充一些条款。要求写得比较具体，不求全面系统，只为指导实施。管理办法则是独立行文的，根据管理对象的内容来确定，一般比较全面，往往就管理的范围、原则、规范、责任和施行要求做出规定，要求写得比较系统周全，针对管理对象制定条款。2条款具体明确。不论是实施办法还是管理办法，其条款都要订得具体明确，不能含混笼统。特别是规范项目，应对概念、范围、措施、方法、界限、要求做出具体的规定、表述。3结构严谨、清晰、合理。办法的写作，因篇幅长短、内容多少而确定

26、结构方式，若内容比较丰富，则将规范内容适当分章，每章再冠以章目。如果内容不多，则可以用分条结构，按照先叙因由，后列规范，再说明有关情况的顺序，依次编条排列。不论用哪一种方式，都要较好地反映内容之间的联系，方便阅读、引述和检索。,细 则,(一)细则的含义和特点 细则，是机关单位及主管部门为实施法规或管理工作而制定的详细法则。党政机关及其部门、企事业单位均可使用细则。细则常常用来对有关法规规章加以具体化。行业或企事业单位较多使用工作细则。细则的成文依据和办法相同，即主要是为实施法规规章，对原文件提出具体详尽的实施意见，这类细则依附性强，不能离开实施对象而任意发挥。为管理某项具体工作而提出的详细法则

27、，则是根据管理需要而制定的指导性条文，用以约束有关单位和人员。细则行文之目的因使用情况不同而有所不同。实施法规的细则，其行文目的是为便于贯彻实施，而将原条文进行必要的解释、补充，并结合本地区、本部门的实际情况提出实施意见。而管理工作的细则，则是为了使管理工作规范化、标准化、程序化，而制定的详尽具体的法则。,细则主要有三个特点：,1细致性。细则，顾名思义，就是详细法则。其条文表述往往比较详尽、细致，以对某个法规或管理工作的适用范围，某些条文的具体含义，对某些规定或管理工作的实施要求一一做出注解。凡是实施过程中可能出现的疑难、争议或特殊情形都应加以说明，以方便实施。2实用性。细则是对实施法规或管理

28、工作的具体解释和补充，对地方及基层单位工作有很强的指导性和应用价值。条文表述的细致性为实用性奠定了基础。3依附性。细则较多地因贯彻执行有关法规而行文，依原件的规范框架而定，对原文不详、执行起来可能遇到的情况加以说明，一般不能另加过多的内容，只围绕实施对象作解释和说明。即便是工作细则，也要对照、依附有关文件精神而制定，不能另立炉灶，重构框架。,(二)细则的类型,细则制定的依据和目的之不同，决定了细则可分为实施法规细则和管理工作细则两类。实际上，管理工作细则较少。多数细则属实施法规细则。根据与所实施文件的内容关系，实施细则主要可分出下列三种类型：1整体性实施细则。这是职能部门对立法机关或行政机关制

29、定的有关法规做出全面的实施性说明。如中华人民共和国居民身份证条例经人大常委会制定通过后，经国务院批准、公安部公布的中华人民共和国居民身份证条例实施细则，便是对该条例的实施做出的整体性实施细则。2部分性实施细则。这种实施细则只对某一部分条款提出实施性意见。如国营企业、外贸企业成本管理实施细则，是为实施国务院国营企业成本管理条例中有关条款而制定的，它只是对国营企业中部分条款提出实施意见。3地方性实施细则。这是地方政府或部门结合本地区实际实施有关法规文件而制定的实施细则。省、市、县及基层单位制定的实施细则属于此类。,(三)细则的结构和写法,细则的写法与上节“实施办法”的写法大体相似。细则，主要是对法

30、令、条例、规定、办法提出实施意见。由于与实施原件的内容关系不同，细则的写法也不大一样。1整体性实施细则。整体性实施细则，其结构写法和其他法规性公文略有不同。以下介绍标题与正文的写法。(1)标题。整体性实施细则的标题格式为：实施法规标题+“实施细则”，如“中华人民共和国居民身份证条例实施细则”。(2)正文。正文，内容为对有关法规文件做出全面的、详尽的实施意见，一般由三部分组成，即行文依据、具体细则、施行日期。,2部分性实施细则。,部分性实施细则，其结构内容和整体性与实施细则大致相近，具体写法略有区别。(1)标题。部分性实施细则，实施法规文件标题不出现，而是将实施部分的内容范围写入标题，其格式为：

31、内容范围+“实施细则”。如“商业、外贸企业成本管理实施细则”。如果将原文标题写入实施细则标题，那就变成整体性实施法规了。(2)正文。部分性实施的细则，其正文只针对法规文件的某一部分条款提出实施意见，可以分章，也可以只分条排列。,3地方性实施细则。,这种实施细则需要结合本区域或本单位实际提出实施意见，其写法与前两种实施细则略有不同。(1)标题。地方性实施细则标题格式为：实施区域范围+实施内容+“实施细则”。如“广东省婚姻登记办法实施细则”。(2)正文。地方性实施细则，其正文内容与本区域或本单位的实际相关，由行文依据、具体细则、施行日期三部分组成。,(四)细则写作的注意事项,要注意：1要完善细致。

32、2要切实可行。1要完善细致。细则写作要做到完善细致，途径有三：一是对原件有关概念、范围进行必要、适当的诠释。法令、条例、规定一般写得比较概括，只做出原则性规定，需要细则对范围、概念加以解释，才便于实施。二是对原件的某些没有反映出来的某些例外情况进行必要的补充。实施对象往往针对大多数情况而定，对一些特殊的例外情况无法一一界定，需要细则加以补充，使原件更趋完善和严密。三是对原件的概括性条款进行具体化表述。条例、规定多用概括性语言表述，细则需对一些内容加以展开，才有助于实施。,2要切实可行。,细则最大的行文目的是为组织实施提供具体的条文依据，使人们有所依照而便于执行落实。因此，细则应对原件不够明确处

33、加以诠释；对不够具体处加以展开；对不够完善处加以补充，使条文切合实际，可以操作。细则要做到切实可行，除了要认真调查本地区、本单位的实际情况，切实摸清有关情况，科学地预见到实施中可能出现的各种情况外，还要在具体写作时力戒形式主义，避免空泛的一般性说明，并且，要侧重于对原件的具体规范加以诠释说明，特别是对职责、任务、标准、要求、程序、方法要做出具体的规定，做出必不可少的补充，使之具有较强的操作性，否则，细则就会失去制定的意义。,(五)细则与条例、规定、办法写作的比较,细则的写作和条例、规定比较起来，有三点不同：一是条文写法不同。条例、规定写得比较概括，一般是对规范内容做出原则性的规定，突出依据性、指导性；而细则较多的是对条文或工作规范做出详细解释，突出其操作性、说明性。二是行文依附、依据不同。条例、规定也有为实施法律法规而行文的，但使用情况不多，大多是独立行文的，没有依附性；而细则则较多地是为实施文件而行文的，有依附性，有人据此将细则直接称为“实施细则”。三是制发机关不同。条例、规定大多是一级机关制发，特别是条例，制定的机关级严格规定；而细则较多是业务部门或下级机关为实施上级法规而制定的。,