失地农民社会保障问题的研究毕业论文.doc

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1、【内容摘要】失地农民是一个国家在城市化的过程中，由于城市化和工业化的用地而失去土地的农民。目前，全国失地农民总数估计在4000万5000万人左右，每年还要新增200多万人。随着国有企业和集体企业改革的不断深化，企业用工制度逐步市场化，地方政府对失地农民就业安置的渠道越来越少，采取货币化安置成为各地普遍的选择。从短期看，失地又失业的农民可通过一次性安置费维持生计，生活水平不致明显降低。但随着安置费用逐渐耗尽，失地农民社会保障问题势必凸现。因此本文运用理论联系实际、静态与动态相结合、规范分析和实证分析相结合的方法从失地农民社会保障的现状入手，对存在问题的原因深入分析，参照国内外的做法进行分析比较，

2、总结经验，构建切实可行的关于失地农民的社会保障制度。论文认为我国今后对失地农民社会保障问题的研究，要从一般的理论研究和制度研究，不断拓展到具体的社会保障制度研究上来。并从政府的角度出发，探讨了解决我国失地农民社会保障问题的对策，提出六条具体措施。一是建立合理的经济补偿机制，二是建立失地农民社会保障基金，三是将失地农民纳入社会保障体系，四是建立新型的培训就业机制，五是建立和完善失地农民的法律援助体系以及探索建立为失地农民长远生计安排的其他制度性保障，其中建立合理的经济补偿机制是本文的切入点。【关键词】失地农民 土地征用 社会保障【Abstract】 Chinese abstract: land-

3、lost farmers is a country in the process of urbanization, because of the urbanization and industrialization of land for farmers lost their land. At present, the total number of land-lost farmers is estimated at about 40 million 50 million, will add more than 200 200 people a year. Along with the dee

4、pening of the reform of state-owned enterprises and collective enterprises, marketization of enterprise recruitment system gradually, the local government of land-lost farmers job placement channels of less and less, take the monetized resettlement around become a popular choice. Lost ground in the

5、short term, and the unemployed farmers through one-time relocation allowance for living, living standard is not significantly reduced. But as the resettlement fees gradually exhausted, land-lost farmers social security problem is bound to emerge. So this article use of theory with practice, combinin

6、g static and dynamic, normative analysis and empirical analysis method from the current situation of land-lost farmers social security, in-depth analysis of the cause of the problem is analyzed by reference to domestic and international practice, sum up experience, build the feasible of land-lost fa

7、rmers social security system. Thesis think that the future study of land-lost farmers social security problems, from the general theory and system research, expanding to the concrete social security system. And from the Angle of the government, this paper discusses the countermeasures to solve the p

8、roblem of land-lost farmers social security in our country, put forward six specific measures. One is to build a reasonable economic compensation mechanism, the second is to establish land-lost farmers social security funds, and the third is the land-lost farmers into the social security system, fou

9、r is to establish a new mechanism of employment training, five is set up and perfect the legal aid system and exploring of the farmers in the long-term livelihood of farmers by the institutional guarantee, among them to build a reasonable economic compensation mechanism is the starting point of this

10、 article. 【keywords】 land-lost farmers Land requisition The social security目 录一、加强失地农民社会保障工作的重要意义（1）（一）加强失地农民社会保障是建设社会主义新农村的需要（1）（二）加强失地农民社会保障是加快推进城镇化进程的需要（2）（三）加强失地农民社会保障是实现土地保障功能的需要（3）二、失地农民社会保障问题的提出（4）（一）从现实情况看失地农民社会保障问题（4）（二）从城镇化与城乡可持续发展看失地农民保障问题（6）（三）从专家学者的理论看失地农民社会保障制度（7）三、我国失地农民的社会保障现状及存在的主要问

11、题（9）（一）失地农民权益没有得到应有保障（9）（二）失地农民社会保障制度构建存在的主要问题（11）l、没有真正建立规范的失地农民社会保障制度（11）2、 制度的安全性不够（12）3、 保障方式单一、水平过低（12）（三）经济欠发达地区的年轻农民参保积极性不高（12）l、农民投保意愿不强这个在部分地方是主要原因（12）2、 农民承受能力有限（13）3、 各地出台的办法没有体现年龄差别化的设计原则（13）（四）、失地农民容易形成新的社会不稳定因素（14）l、政府部门重视程度有待提高（14）2、 失地农民自身利益的适应性较差（14）四、 失地农民社会保障问题的成因 （14）（一）、我国传统的市场补

12、偿制度存在的缺陷（14）l、传统的补偿标准过低且计算不够科学（15）2、 征地补偿内容过于简单不能全面反映土地及失地农民的实际（17）（二）土地保障的替代物无法发挥应有的作用（17）（三）失地农民就业能力弱，对社会保障的承受能力不高（18）（四）经费来源不足（19）（五）与以往农民的安置政策难以对接（19）（六）失地农民对社会保障需求多元化（19）五、解决我国失地农民社会保障问题的对策与建议（19）（一）建立合理的经济补偿机制（19）1、政府可采取的主要措施（20）2、政府在征地过程中应注意的其他问题（22）（二）设立失地农民社会保障基金（23）l、失地农民社会保障基金的来源（23）2、 失地

13、农民社会保障基金的测算方法（23）3、失地农民社会保障基金的运营（24）4、失地农民社会保障基金的监管（24）（三）健全失地农民各种社会保障制度（25）l、建立失地农民的社会养老保险制度（25）2、 建立多元化的医疗保障制度（25）3、 建立适度水平的最低生活保障制度（25）4、 建立失地农民就业保障机制（25）5、建立和完善失地农民的法律援助体系（26）注释 （27）参考文献 （28）后记 （30）一、加强失地农民社会保障工作的重要意义（一）、失地农民社会保障是建设社会主义新农村的需要党的十六届五中全会提出了生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主的建设社会主义新农村总体要求。建设社

14、会主义新农村，只有大力推进以城乡一体化为目标的新一轮改革，还农村以公平的发展环境、让农业有公平的产业地位，给农民以公平的国民待遇，进一步解放和发展农村生产力，我国“三农”问题的解决才能真正走向坦途，社会主义新农村的建设才能顺利推进。原中央财经领导小组办公室副主任陈锡文表示，要解决失地农民所引发的矛盾，最终要提出逐步推行征地制度改革。征地最重要的是要处理好如下几个矛盾：一是耕地的减少和确保农业发展的国家粮食安全的问题：二是对被征地农民的经济补偿问题：三是失地农民就业和社会保障的问题。如何解决这三个矛盾，他说，2004年，国务院就加强土地管理，已经作了明确的规定。要求各地要根据当地的实际状况，提高

15、对农民的补偿标准，加强对失地农民的职业技能培训和就业安置，明确提出对失地农民要全部纳入当地城镇的社会保障体系。关于农民社会保障问题，2006年国务院办公厅又转发了劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见。该文件讲，被征地农民就业培训和社会保障工作的对象，主要是因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征用时享有农村土地承包权的、在册的农业人口。具体对象由各地确定。做好被征地农民就业培训和社会保障工作。要以新被征地农民为重点人群，以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训重点对象，以大龄和老龄人群为社会保障重点对象。在实施过程中各地结合本地实际，充分考虑地方政府财政

16、、村集体和农民的承受力，统筹考虑同一地区新老被征地农民就业培训和社会保障问题。各地要从实际出发，采取多种方式，保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民的不同年龄段，制定保障基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。（二）、失地农民社会保障是加快推进城镇化进程的需要近年来，随着城镇化进程的加快，一大批农民离开了土地。他们的离开，一方面为城镇化的加快推进让出了更多的土地发展空间，另一方面，也成为了推进城镇化进程的不可忽视的重要参与力量。作为城镇化的参与者、建设者和贡献者，他们理应成为城镇化的受益者。解决城镇化问题首先要求要解决好失地农民问题，

17、让失地农民在城镇化进程中生产、生活条件得到明显改善，生活环境更优、生活质量更好，让城乡差距在城镇化进程中进一步缩小。这个问题解决得好，就会彻底消除失地农民的后顾之忧，城镇化才会更快更健康有序地进行，成为经济发展的强大动力和社会稳定的坚实支撑。反之，就可能导致社会动荡，阻碍城镇化进程，成为经济社会发展的“瓶颈”。失地农民的产生，从一定的意义上来说，是城镇化进程中的必然现象。农民失地不仅是历史发展的必然，也是城镇化的需要。科学、合理地离开土地，不仅符合政府的愿望，也是多数农民的要求。农民失地并不可怕，但令人担忧的是农民失地的同时又失业，那么这部分农民将会成为贫民。城镇化的一个重要标志是农民数量的减

18、少，如果一方面农民数目在减少，另一方面部分改变了户籍性质的失地农民又成为了新的城市贫民，其结果必然造成关系着我国经济发展和社会稳定的失地农民和城市贫民两大难题互为掣肘，难以圆满解决的不利局面。党的十六大提出一个新的思路：解决失地农民问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，提高农业的竞争力，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径。要做到这些，就必须创造条件，让更多农民离开土地，从而在工业化、城镇化的牵引下完成人口和资源的优化组合。所以，城镇化要有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地又失业。要有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。在具体工作

19、中要认识到：农民失去土地时，便是政府引导农民建立长久生活基础唯一的也是最关键的“历史性时刻”。土地是农民的命根子，大量土地被征用后必须做好补偿工作。与此同时，要考虑到失地农民今后的经济来源和生活保障问题，建立行之有效的社会保障制度便成为当务之急。（三）、失地农民社会保障是实现土地保障功能的需要土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农民家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后一道生活安全保障线。要让农民完全放弃土地的承包经营权，起码要保证农民得到的经济补偿不低于耕种土地的收益，这里的收益不仅要包括土地自身的产出，还应包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益，这是农民土地承包经营权利在经济上的实现

20、方式，也是保障失地农民利益的底线。然而现行土地的补偿标准过低，根据土地管理法及有关政策规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍，最多不超过30倍，大都采用单一的货币安置方式，对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题考虑较少。从社会公平的角度看，理应由国家给予失地农民保障补偿，这是其一。其二，由于农民缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能低下，失去土地后，实现由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，有一个较长的磨合期和适应期，造成他们在社会上的竞争能力十分有限，从社会正义的角度看，

21、国家理应给这一弱势群体提供社会保障。其三，农民得到的补偿费用极为有限，一旦补偿的钱被花光，基本生活没有经济来源时，生活就失去保障，从以人为本的角度看，也需要国家建立失地农民社会保障体系。二、失地农民社会保障问题的提出（一）、从现实情况看失地农民社会保障问题失地农民是一个国家在城市化的过程中，由于城市化和工业化的用地而失去土地的农民。据国土资源部最新调查显示，19872001年，我国非农建设占用耕地3394.6万亩。其中70以上是政府用行政方式占用土地，这就意味着3400万农民因征地而失去或减少了土地。据估计，目前中国失地农民有4000多万人，今后每年还会有200多万的农民失去土地。按照全国土地

22、利用总体规划提要，2000年2030年的30年问，我国占用的耕地将超过5450万亩，失地或部分失地的农民将超过7800万人。失地农民失去的不仅仅是土地本身，还有一系列直接或间接地与土地相关联的权利和利益。他们面临着一系列的问题，如：生活保障问题、养老保障问题、就业保障问题及民主权益保障问题等。出现这些问题的原因为：土地产权关系模糊、我国的二元社会经济结构状况、政府对农民利益的不够重视、政府的以地生财行为、对“公共利益”界定不清，征地范围无限扩大，价值衡量的不对称等造成农民失地又失业。面对失地农民存在的诸种问题各级政府积极进行社会保障改革实践，形成了具有地方特色的改革模式，另外，许多专家学者也对

23、此进行了研究，提出了许多有创见性的见解和建议。但是，鉴于我国经济发展现状和历史遗留问题等，目前把失地农民全部涵盖于社会保障制度框架下，实行与城镇居民同等的社会保障待遇是不切实际的。因而，现阶段理性的选择是切实解决因城市发展而产生的失地农民的利益，让他们也能从土地的增值和城市的发展中获取群体性的利益。失地农民，尤其是未就业的失地农民是一个介于农民与城市居民之间的特殊的中间群体。其特殊性在于既丧失了赖以生存的土地，不具备传统意义上的农民身份，但同时又没有完全融入城市并享有城镇居民应有的一切权益。因此，建立失地农民社会保障制度已经成为当务之急。第一，由于中国目前城市的社会保障体系尚不完善，对失地农民

24、的社会保障更是无暇顾及，往往是给予一定的经济补偿了事。探讨对失地农民的社会保障问题无疑对我国的社会保障制度建设和城市化建设是大有裨益的。第二，从现在起，逐步把失地农民的社会保障问题纳入城乡统筹发展的规划中，及早纳入城市社会保障体系中，这也会对我国建立小康社会是一个极大的促进。本文从失地农民社会保障的现状入手，对存在问题的原因深入分析，参照国内外的做法进行分析比较，总结经验，构建切实可行的关于失地农民的社会保障制度。同时各地在建立失地农民社会保障制度方面。无论理论认识还是实际操作都呈现出不同的特点，本文就一般的层面上，总结分析和研究建立失地农民社会保障方案，希望能给政府部门在拟定相关政策法规时提

25、供一点参考。确实，征地补偿标准在法律上向来是以被征地前三年平均产值的若干倍来确定的，2004年8月新修订的中华人民共和国土地管理法也只是把补偿的标准提高了。提高的目的是让补偿标准尽量贴近市场。在征地实际工作中，由于征地范围不限于“公共利益”需要，而是包括所有的新增建设用地，因此，在绝大多数省市，特别是东南沿海商品经济发达的省市，征地实际上是向集体征购土地。集体往往是根据其周围农地转为建设用地后的增值或市场售价，来确定和要求征地单位的补偿额度。这一额度，往往超过法规上的补偿标准几倍或几十倍。目前，在广东省、浙江省或其他一些大城市郊区，按产值补偿一般为每亩4万元8万元，但实际的补偿额一般为每亩20

26、万元60万元。这种补偿额，实际上就是在一定程度上由土地供给与需求决定的土地价格，尽管这种价格还不是完全的市场价格。中国的征地行为也需要逐步引入市场机制。第一，应严格征地的范围。征地应真正是“国家为公共利益的需要”，不是公共利益用地，就不能动用国家征地权。征地体现国家意志，带有强制性，但补偿标准也应尽量贴近市场。第二，公共利益以外用地，实行征购制。即仍保持征地的强制性，但价格由市场来确定。建立合理的经济补偿制度已成为当务之急。要让农民完全放弃土地的承包经营权，起码要保证农民得到的经济补偿不低于耕种土地的收益。这里的收益不仅要包括土地自身的产出，还应包括土地为农民提供的养老失业保障的利益，这是农民

27、土地承包经营权利在经济上的实现方式，也是保障失地农民利益的底线。（二） 、从城镇化与城乡可持续发展看失地农民保障问题中国在20世纪末基本实现了广大人民生活达到温饱问题的发展目标后，正在推行可持续发展战略，向全面建设小康社会的新目标迈进。在当今世界，特别是在拥有13亿人口的中国。追求社会的进步必须把经济、社会、资源、环境问题结合在一起，制定可持续发展的战略、政策和行动措施，充分利用市场机制、经济手段，并合理地运用政策调控职能，提高广大农民收入水平、解决就业不充分和区域经济发展不平衡、控制人口增长和提高人口素质。实现上述目标的核心是转变不合理的社会经济结构，从根本上解决“三农”问题。加快推进城镇化

28、建设，不仅是推动经济发展的重大举措，同时也是推动地区社会发展的重大举措。解决好失地农民的社会保障问题，已经成为我们当前和今后一段时期内面临的一项紧迫而艰巨的任务。实行积极的“就业保障”政策，解决失地农民的就业问题。相对于城市下岗职工和失业人员而言，失地农民更是就业的弱势群体，因为农民就业意识和纪律行为与工业化、城市化的要求有一定距离。因此，要力争把城乡统筹就业纳入政府经济社会发展规划中，通盘考虑，完善就业服务措施，创造有利于失地农民就业的机制和环境。要制定公平的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。同时，大力引导村民走股份合作道路，促使农民进城务工、市民下乡创业，以市场为导向

29、，建立现代企业制度，因地制宣建设特色农副产品批发市场及生态产品综合示范基地。促使城区经济与农村经济走区域化道路，协调持续快速稳定发展。在培育城区支柱产业及培育特色农业产业中，充分吸纳农村富余劳动力和城区下岗失业人员就业与再就业。各级劳动保障部门要充分发挥职能作用，一是建立一支责任心强、业务能力好的职业指导队伍。二是加强对失地农民创业的管理与服务，提供有利于创业的大环境。三是构造有效、畅通的信息服务网络。增加投入，加强城乡沟通的劳动力市场硬件、软件建设。积极探索建立统一规范的社会保障机制，把失地农民纳入到城市保障体系中（三）、从专家学者的理论看失地农民社会保障制度国内研究成果及存在问题：第一，长

30、期以来国内的一些专家学者都在积极探索和研究建立农村社会保障体系的方式，提出了一些有意义的政策思路，但大多是针对农村的，缺乏全局观念，笔者认为解决农民的社会保障问题不应该只是着眼于农村，按照地理界限分割城市和农村的社会保障体系，而应该着眼于农民这一农民社会保障体系的主体，将农民分类为失地农民、农民工和传统的以耕地为生的农民，按照其不同特点为其分别建立有针对性和适用性的社保制度，这三种社保制度有机结合，共同构成了中国农民的社会保障体系。而建立失地农民社会保障体系就是其中一个很重要的方面。失地农民如果没有一系列的社会保障，就无法安居乐业，所以要建立失地农民社会保障制度，这些社会保障包括最低生活保障、

31、养老保障、医疗保障、提供受教育和培训的机会、提供法律援助等。保障资金由政府、农民集体组织、农民个人按适当比例分别从土地出让金、征地补偿费、安置补偿费中共同出资筹集。由于失地农民的特殊性，其社会保障不同于一般城市居民的社会保障。将失地农民纳入社会城镇社会保障体系，既要与现行的社会保障内容相协调，又要考虑失地农民的特殊性，以确保失地农民在社会保障范围内能够与城镇居民享受相同的待遇。第二，国内文献对于发达地区失地农民社会保障的研究比较深入，而对于欠发达地区失地农民社会保障问题的关注较少。由于工业化梯度转移，欠发达地区农地征用压力越来越大，失地农民的数量也将不断增加。比较发达地区而言，探讨欠发达地区失

32、地农民社会保障模式就显得尤为紧迫和非常重要。第三，目前已有的研究和各市已制定或实施的细则，普遍将重心定位在养老风险的防范与保障上，对医疗和失业风险的保障与管理问题涉及较少。如何在当前普遍资金供给短缺的形势下。建立健全失地农民医疗和失业风险保障，应该引起学者们和各方的关注。第四，研究大多以定性研究为主，主要涉及的是制度上的改革和创新，而对于失地农民社会保障体系完整构建的居少，因此有必要增加实证研究。第五，现有研究成果对国外相关研究成果和举措的引进与参考还寥寥无几。国外在失地农民及其社会保障问题的解决方面，有着非常丰富的经验教训。我们应该拓宽视野，充分合理地借鉴他国经验教训，使我国失地农民问题能够

33、更加顺利地得以解决。综上所述，由于城市化迸程速度加快，农村集体土地大量被征用是我国社会发展中一个不可忽视的问题，加上征地补偿不公导致大量失地农民转化为城市贫民，生活出路缺乏足够保障，因此，妥善安置失地农民，是我国社会发展过程中一个不可忽视的问题。随着西部大开发如火如荼地进行，中西部地区失地农民也越来越多，由于没能解决好失地农民长远生计问题，导致该问题由发达地区的局部社会问题逐渐演变为全国性的社会问题。可喜的是，当各级各地都很重视并在为此不断积极探索，寻求良方。虽然做法各有差异，但目标都是一致的。三、我国失地农民的社会保障现状及存在的主要问题（一）、失地农民权益没得到应有保障l、在建设用地审批上

34、存在不少漏洞，违规圈地事件屡见不鲜各地为加快自身经济发展纷纷圈地建开发区，将大量良田用作开发区用地。但往往是规划用地的面积少于实际征用面积，大量征用土地并未用于建设，而是在抛荒。国土资源部的资料显示，全国在建和已建的各类开发区中约43处于闲置状态。同时，城市非农业部门其本身就缺乏安置失地进城农民的就业岗位，造成了失地农民的实际失业的扩大，而即使当初安置了部分失地农民的企业也存在诸多问题。2、征地权运用不规范，无法保障农民应得利益。我国宪法明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。宪法第十条还规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这

35、里的“土地”，显然指集体所有土地。而土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地这与宪法精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权滥用的问题。同时，对宪法中提到第二章第19条我国失地农民的社会保障现状及存在的主要问题的公共利益，其内涵和外延至今还没有明确而具体的法律规定，作为转轨时期的地方政府，往往把自身的行政行为及其主导下的经济行为都视作公共利益，一些企业法人、利益集团或个人也经常把其商业谋利活动描述成“公共利

36、益”，以便于大量租用行政权力，这样很容易导致公共利益被无限扩大以至于滥用的情况发生，从而更使处于弱势的农民群体的利益在所谓的“公共利益”下得不到应有的保障。3、现行征地制度下，农民的土地经营权没有得到充分尊重。根据农村土地承包法规定，承包方可享有的权利是：（1）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品：（2）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；（3）法律、行政法规规定的其他权利。这些权利是法定权利，即使在承包合同中没有约定，承包方也依法享有这些权利；同时，也不得在承包合同中限制这些权利，如果有限制这些权利的条款，则该条款无效。明确了农民是

37、农村集体土地的经营者，相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度在承认农民拥有集体土地经营权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的使用权、收益权和处分权，使农民的权益得不到充分保障。4、政府出资部分没有规定到位期限，且资金到位率低。在目前出台的办法中，一般都是三方负担。即政府、村集体和农民共同出资筹集，如浙江省规定政府负担不低于30（个别地方出台的方案中未能达到该比例），地方出台的办法中也都承诺了政府出资数。据笔者了解，现阶段地方政府真正拿出现钱来参保的不多，即政府资会到位率低，做得好的也就是承诺每年出少量的资金充入，且也往往以实现当年保障资金平衡为目的。的确，对一个地方

38、政府而言，其所承担的出资数目不是一个小数。如就一个县按1至6万人的被征地农民，政府补贴人均1.5万元计算，也要2.4亿元，若加上对被征地农民支付的培训费及创业补助金，即至少要3亿元。这么大的金额对于目前建设资金异常缺少的地方政府来说，显然是不大可能将保障资金真正到位的。政府出资不到位，这样的结果是现政府开了一张空头支票形成了一个巨额的直接显性债务，而给未来的政府留下了隐患。留下了大量的债务。因为到时大量农民到龄后就要享受其待遇，农民出资资金支付完后，这个时候还是要当时的政府有真金白银来支付。即作为三方共同出资之一的现政府未尽到出资者的责任，势必给未来政府带来巨大的支付压力。5、土地使用违规操作

39、严重损害了失地农民的利益。不少地方特别是乡镇一级，为降低项目的前期开发成本和减少开发中的劳动力安置费用，往往未按征地标准实施补偿，即未能及时对部分失地农民实施“农转非”。农民在土地的所有权丧失后，仅获得按失去土地使用权的补偿，损害了他们的实际利益。并且部分地方土地征用通常是在手续不全或未办理土地正式报批的情况下立项的，因此无法按国家规定给予应有补偿，使得该部分农民缺乏基本的社会保障。（二）、失地农民社会保障制度构建存在的主要问题l、没有真正建立规范的失地农民社会保障制度。既有的有关实践只能称为“生活保障”制度，其与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特征的“社会保障”相差甚远。如浙江省嘉兴市

40、的措施实际是把失地农民的安置补偿费分期发给达到退休年龄的农民，集体、政府没有积极参与、履行其在社会保障中的作用，而且各村甚至各组的保障待遇差别非常大，可以说是一种自己保障。目前。各地为推出所谓的独创性的改革措施往往不顾农民的真实意愿和利益，强制性地扣留农民的土地征用补偿费，实行政府主管型的保障措施。另外，把农民纳入社会养老保障体系的试点，目前处于小范围和缺乏标准与规范之中，基层政府与失地农民之间缺乏沟通。还有一种最让农民担心和不满的做法是，征用补偿费由村集体组织提留，用于继续发展村集体经济投入，失地农民则从将来的利润中获取红利，以此达到“由集体安置”的目的。农民对此自然很不放心，除了可能出现腐

41、败之外，投入本身就是一种带风险的市场行为。这些形式上表现为农民资源参与的保障措施或投资行为，隐含着一定程度的意志强制。而且当农民权益遭受损失时，目前尚缺乏通畅、有效的权利救济机制。2、制度的安全性不够。主要体现在：一是社会保险的统筹层次太低，除利用商业保险外，各地试行的社会保险措施仅停留在村级范围，参与“协办”的人太少，就会降低分散危险、消化损失的经济功能，也有损于支付能力等制度本身的安全性。二是缺乏统一明确的监管机制、运行机制。有关失地农民的社会保障制度目前尚缺乏法律的明确规定。各地的具体措施有差别，尤其是其中的运行、管理、监督等制度处于混乱、无法无据的状态，更不能实现基金的保值增值。3、保

42、障方式单一、水平过低。从目前各地推行的失地农民的社会保障方式来看，最主要的是提供一定程度的养老保障。在白银市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到1/3。白银市失地农民参加各种养老保险的仅0.86万人，占失地农民总数的29.6。失地农民中已领取各种养老金为0.26万人，仅占己达到领取养老金年龄标准失地农民总数的43。而医疗等其他保障方式则鲜有涉及为失地未就业农民提供专业培训、知识技能学习等非农产业素质的保障制度也只是极个别地方实行。（三）、经济欠发达地区的年轻农民参保积极性不高l、在部分地方农民投保意愿不强是主要原因。农民是很现实的，讲究实惠，看重的是快速利益、眼前利益，而往往缺乏

43、长远考虑，对将来的事考虑相对较少。有的被征地农民认为参加保险，还不如现在多拿现钱，这样一方面可以改善生活，如建房子。还可以搞点三产之类。如甘肃白银区选择纺织路街道的一个村搞试点，符合参保条件的有892人，但截止目前已缴纳或表示要参保的只有266人，仅占29.8，主要原因是由于该村紧邻白银西区（新区）。农民认为这笔钱不如投资房子升值快。有的农民认为除非缴了钱后，马上能够享受，则参保；有的农民甚至还担心最终能否享受（有两层含义：担心中途出意外；担心政策能否兑现）；有些地方的年轻人则认为现在参保尚早。到45岁参保也来的及（因为他们知道参加职工基本养老保险的参保人员过法定退休年龄后且缴费年限满15年的

44、，即可按月领取基本养老金）。2、农民承受能力有限。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金规定“政府承担部分不低于保障资金总额的30；村（组）集体经济组织和个人承担70”，这样的表述与原规定的“集体承担部分不低于保障资会总额的40”相比，笔者认为现行的规定更符合目前村（组）集体经济发展不平衡的实际情况，可以给地方政府在操作时留有较大的回旋空间，是一个很好的修改。集体经济好的，集体可多出一点。但由于欠发达地区的村集体经济普遍较差，这样事实上，剩余的70基本上是由农民个人出资。这对于经济欠发达地区的农民来说，要一下子拿出这么多钱，农民感到难以承受。而在发达地区，由于集体经济好，农民个人实际

45、负担不多，农民也就乐意。3、各地出台的办法没有体现年龄差别化的设计原则。目前各地出台的办法缺乏激励机制，没有体现年龄差别化的设计原则。年轻人的享受标准偏低、回报率偏低。这是一个重要原因。即无论年龄大小，投保金额都相同。只要达到最低参保年龄的（16周岁以上）到享受年龄后其待遇也一样。这样规定，其结果是不少地方年纪轻的农民积极性就不高，他们认为现在参保不合算。但年龄大的尤其是越接近享受年龄的农民参保积极性就越高，因为其参保后很快就能享受保障，若男60岁、女55周岁以上，则即参即享受，其参保积极性就很高。与此同时，同样的出资额在不同的地方其待遇差距较大，这主要就在于经济发展状况。经济发达的，政府补贴

46、相对较多，享受标准也高，农民对此也就不计较了。（四）、失地农民容易形成新的社会不稳定因素l、政府部门重视程度有待提高。政府部门规划各项事业的时候往往重城市、轻农村，二次分配政策也大多向城市倾斜。城乡之间就业和用工、社会保障和福利等制度差别很大，农民权益得不到有效维护。认为只要土地征了、赔付兑现了就完事，更多关心的是投资项目、企业的发展，而对失地农民的生产生活缺乏深入关心，对农民生活方式的转变缺乏有效的引导和帮助，加之很多地方的征地拆迁补偿费不能在农民失地后及时到位，严重影响了失地农民的生活质量，造成较多的集体上访事件的发生，形成新的不稳定因素。2、失地农民自身利益的适应性较差。农民因在短期内失

47、去土地而成为“突发性转轨对象”，没有做好充分的准备，不少失地农民只顾眼前利益，没有从长久的生存角度考虑，把安置补偿费用于补贴家庭的日常开支，改善生活住房，吃光用光，因而失去了从事其他产业的资金基础，生存难以为继。部分素质、技能低下的失地农民“高不成低不就”，只好闲置或待业，生活质量下降，引起失地农民对社会的不满。四、失地农民社会保障问题的成因（一）、我国传统的市场补偿制度存在的缺陷在我国土地作为农村集体和集体成员最重要的财产，在法律安排要求土地所有权人牺牲权利时，法律更应做出对牺牲者有利的安排，使其生活得到保证。而事实并非如此，甚至恰恰相反。目前，我国土地制度实行的是公有制，土地归国家和集体所有。在农村实行以农民家庭承包经营