我国地震应急预案的编制和完善对汶川地震事件地震应急预案运行的思考.doc

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1、我国地震应急预案的编制和完善对汶川地震事件地震应急预案运行的思考张勤，高亦飞（河北省地震局，河北 石家庄 050021）摘 要：地震应急预案是针对可能发生的地震事件，为迅速、有效、有序地开展应急行动而预先制定的方案，是政府和社会抗震救灾工作的行动指南。本文通过对汶川地震应急响应的分析和思考，认为现行各级政府和 部门地震应急预案尚存在诸多问题，并提出了修订完善现行各级政府和部门地震应急预案的建议。 关键词：汶川地震；应急预案；完善中图分类号：P315.9文献标识码：A文章编号：1673-8047(2009) 03-0077-040引言2008 年 5 月 12 日，四川省汶川县发生了 8.0 级

2、特大地震，这次地震是新中国成立以来破坏性最 强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。地 震共造成近 7 万人死亡，经济损失达 8541 亿元。 汶川地震发生后，全国上下立即开展了抗震救灾工 作。中国地震局启动了地震应急预案一级响应，救 援队和现场工作队迅即集结飞往灾区。与此同时， 各级政府和部门纷纷启动了一系列应急预案，全力 投入抗震救灾。立相应的指挥机构，领导协调抗震救灾工作。5 月 12 日 14:38，中国地震局收到中国地震台 网中心四川汶川 7.6 级地震速报后，立即启动地震 应急预案，派出了第一批地震灾害紧急救援队和现 场工作队。地震发生后，四川省政府第一时间启动了地震 应急预案级

3、响应，在省公安厅指挥中心成立了抗 灾救灾指挥部，在都江堰成立了前线指挥部，立即召开会议部署工作，统一调度，指挥抗灾救灾工作，并按照预案成立了十几个小组。甘肃省政府、陕西省政府也都启动了省级地震应急预案和响应， 成立指挥部召开会议部署抗灾救灾工作。各省级抗 灾救灾领导小组成员单位也随后启动了地震应急 预案，成立了相应的指挥机构，召开会议部署抗灾 救灾任务。四川省地震局在震后 8 分钟对此次地震进行了 速报，并在震后第一时间做出了快速反应，22 分钟 后派出了第一支现场工作队奔赴震区。震区市、县政府也都在第一时间启动了地震应 急预案，成立指挥机构，召开紧急会议部署工作， 开展抗灾救灾工作。震区市、

4、县地震部门都在震后快速反应，启动 相应地震应急预案的响应，开展地震应急救援工 作。1汶川地震地震应急预案启动运转情况5 月 12 日汶川特大地震发生后，当天 16 时， 国务院总理温家宝在飞往灾区的飞机上召开第一 次紧急会议，宣布国务院成立以温家宝为总指挥的 抗震救灾指挥部，并设立了救援组、预报监测组、 医疗卫生组、生活安置组、基础设施组、生产恢复 组、治安组、宣传组等 8 个抗震救灾工作组。国务院防震减灾领导小组成员单位也随即迅 速行动，做出相应部署。国家减灾委紧急启动国家 级救灾应急响应，民政部、卫生部、财政部、国 家发展和改革委员会、工业和信息化部、交通运输 部、铁道部、民航局、公安部、

5、国土资源部、中国 气象局、国家安全生产监督管理总局、国家旅游局 等部门也很快启动了地震应急预案和相关预案，成收稿日期：2009-05-09作者简介：张勤（1969），男，内蒙古自治区商都县人，本科，处长，主要从事地震应急管理工作非震区的省、市地震部门绝大多数也启动了地震应急预案不同级别的响应，进行应急联动支援四 川灾区，开展宣传报道，稳定民众情绪和社会秩序。这种全方位、多层级、多方联动的地震应急预 案体系的启动，形成了全社会抗震救灾的整体合 力，展开了全方位有条不紊的抗震救灾工作，为战 胜汶川地震灾害奠定了坚实的基础，这也毫无疑问 的说明了地震应急预案体系在这次救灾中发挥了 巨大作用。同时，经

6、过实践检验，地震应急预案在 这次地震应急救灾中也反映出了很多问题和不足。的预案。但地震应急预案和其他预案之间没有相互衔接协调方面的设计，没有给出需要其他相关预案 启动的条件，也没有过这方面的演练，因此，不同 程度的影响了灾害处置效果。2.5预案内容简单，预案文本照搬照抄，缺乏可操作性国家、省、市、县政府及部门地震应急预案从上到下格式、体例雷同，逐级照搬照抄上级预案。在内容设计上，千篇一律；在具体职责上，过于笼 统；在应急措施上，过于原则。有的应急需求与部 门责任和应急措施指向不明，针对性和实用性不 强，不易操作，难以起到应急预案应有的作用，没 有充分实现制定预案的目的。2 地震应急预案存在的问

7、题2.1 预案编制时对设计的灾害程度估计不足汶川地震发生后，应急救援水、陆、空三路难 题全部显现，电力中断，通讯堵塞，道路阻隔，一 时间伸出的救援之手触及不到受灾的生命。汶川地 震震区地质地貌环境特殊，水路不畅，道路山体滑 坡阻隔，空中救援条件恶劣。虽是百年不遇发生在 自然环境特殊地区的特大地震，但地震应急预案没 有针对类似这种特大灾害的应急救援措施，明显感 觉预案设计对大震巨灾的估计不足。2.2 预案编制时定位不准，实施过程中出现相互协 调上的问题 按照国家应急预案体系的设计，国家、省、市和县级政府地震应急预案属专项预案，各级政府部 门的地震应急预案属部门预案，根据不同的主体还 有企事业单位

8、地震应急预案，针对具体事件还有重 大事件地震应急预案。多数地震应急预案制定时定 位不清，设计上存在着地方、部门条块特征和明显 “本位”痕迹。汶川地震后全方位、多层次的地震 应急预案体系启动后，由于预案制定的上述原因导 致出现职责任务相互交织、指挥调度、综合协调配 合不顺畅等方面的问题。2.3 预案的部分条文过于原则，细节设计不足预案设计给出的应急措施不具体。地震发生 后，多数应急救援工作都是通过指挥部召开紧急会 议临时决策，依赖临时发布各项行政命令和建立临 时协调机制的方式来处理。预案设计上没有给出直 接依据预案条文就可以开展应急处置的具体措施。2.4 地震应急预案没有与其他相关预案的衔接设计

9、 地震发生后，特别像汶川这样的特大地震，往 往会引起其他次生灾害，比如火灾、水灾、有毒气 体泄漏、瘟疫等，因灾害扩散而需要启动其他相应3对制定和完善地震应急预案的建议预案是我国现行的应对突发事件或者紧急状 态的法律体系之外最重要的制度设计，也是行政管 理上的一大创新。在法理上，这些预案的性质应该 属于其他规范性文件，但是效力很大1。地震应急 预案作为国家突发公共事件总体预案的专项预案， 从国家到省、市、县，以及部门的地震应急预案体 系已经基本形成，使地震应急工作有法可依、有章 可循。汶川特大地震，不仅全面检验了现行地震应 急预案体系和实施效果，而且也对地震应急预案的 编制和完善提出了更高的要求

10、。3.1 预案编制要引入风险评估工作应当说地震风险评估是地震应急预案编制的 基础，通过风险评估去识别发生地震的可能性，以 及可能导致的地震灾害（经济损失、人员伤亡）程 度，有助于对地震破坏程度的估计和划分应急预案 响应级别，有助于确定应急工作重点，而且也为应 急准备、应急响应及后续处置提供必要的信息和资 料2。通过地震风险评估，并在现有应急资源和能 力的基础上，给出最现实、最有效的应急策略，来 编制地震应急预案。所以，预案编制要引入风险评 估工作，在风险评估的基础上制定与风险级别相匹 配的科学的地震应急预案，而不仅仅是组织人力编 制一个预案文本。3.2 预案内容要力求完备防震减灾法第四十七条第

11、一款规定，地震 应急预案的内容应当包括：组织指挥体系及其职 责，预防和预警机制，处置程序，应急响应和应急 保障措施等。现行地震应急预案一般包括：总则；第 3 期张勤，等：我国地震应急预案的编制和完善 79 组织体系及职责；预警和预防机制；应急响应；后期处置；保障措施；其他地震事件处置；附则等， 预案内容简单，多是原则性的语句，没有情景描述， 应对方案和措施不具体、不明确。刘吉夫、张盼娟 等学者指出一个好的预案应考虑整个应急过程尽 可能全面的需求和任务，并提供相应的应对方案和 措施3。因此预案内容要尽可能详细，应包括预案 的目的、制定过程等内容的简单描述；应急机构、 应急队伍、应急活动中的有关组

12、织及其义务，这些 机构与其主要工作人员的联系方式；应急响应活 动，包括预案启动，应急救援活动的开展等；灾后 恢复与重建；预案修订与演练等。3.3 预案要具有可操作性应急预案是由满足特定需求的各个任务所组 成的有机整体，各任务由相关部门负责，并通过分 工合作来落实。刘吉夫、张盼娟等学者在自然灾害 类应急预案可操作性研究中指出，现有应急预案存 在对应急过程的需求对应不充分、应急责任不明 确、应急任务及措施过于复杂而缺乏可操作性4。 有关研究表明，人在紧急状态下的认知能力和执行 能力较正常状态下有所下降，复杂的任务及其组合 将会降低预案的实施效果。所以，应急预案的任务 和基本子任务要明确告知相关人员

13、应该做什么和 如何去做，任务目标越明确，任务之间的关系越简 单，任务就越容易完成。在以国家地震应急预案为 例进行可操作性评价的结果表明，国家地震应急预 案的可操作性较差，并指出可以通过降低预案基本 子任务的内部复杂度和预案的整体复杂度来提高 预案的可操作性。3.4 要注重与其他既成预案之间的合作协调地震应急不可能由一个部门单独完成，需要多 个部门的配合和社会共同参与。因此，应急预案的 内容应当体现出与其他部门制定的应急预案内容 之间的协调，包括部门预案、专项预案与总体预案 之间的协调，上下级预案之间的协调，以及同级专 项、部门和单位预案之间的协调。这种协调既体现 在应急预案的制定过程中，也体现

14、在应急预案的启 动、应急响应活动、灾后恢复重建各个阶段。在预 案制定过程中要成立预案编制工作小组，吸收成员 单位参与预案制定，广泛征求意见。应急预案的启动要设计好关联条件，设定启动地震应急预案的几级响应时其他哪些灾害预案应该随之启动。应急响 应活动要设计好协调联动机制，应急需求、部门责 任与应急措施要具体、详细、明确，做到事事有人 管，件件有落实。恢复重建工作要责任清楚、任务 明确，体现工作的时效性和阶段性。3.5 预案修订要程序化、规范化地震应急预案的修订同样重要，由于客观情况 发生了变化，只有及时修订预案才能更好地应对地 震事件。突发公共事件应对法第十七条第四款 规定，应急预案制定机关应当

15、根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。新修订的防震减灾法第四十七条第二款规定，地震应急预案应根据实际情况适时修订。国家地震应急预案也只是规定：适 应地震灾害事件应急对策的不断完善和地震应急 机构的调整，需及时对预案进行修订，预案的更新 期限为 5 年。但对地震应急预案的具体修订条件和 程序，至今没有专门的规定。预案本身应当详细规 定修订预案的条件、程序，通过修订使预案获得时 效性。一般出现以下情况应当修订地震应急预案， 一是在重大地震事件中获得经验教训，发现了原来 没有预计到的风险，或应急程序需要更新。二是在 应急演练中获得经验教训。三是组织机构及其程 序，技术系统发生变动。四是有关的法律

16、法规被修 改，或制定了新的法律法规，应急预案应当修订。 预案修订应当由预案制定主体负责，修订程序可参 照预案制定程序，预案修订后，应当及时公布。4结束语本文通过对汶川地震应急实践分析了现行地 震应急预案存在的问题，并提出了制定和完善地震 应急预案的粗浅建议。毫无疑问，在此次汶川地震 应急过程中，我国地震应急预案体系发挥了重要的 作用，并为战胜四川汶川特大地震提供了制度的保 障。笔者通过对汶川地震事件地震应急预案运行的 思考，目的是想通过修订地震应急预案使之更加完 善，在今后的地震事件实践中充分发挥其作用，最 大限度地减轻地震灾害造成的损失。毕竟，对于行 政机关而言，地震应急预案是应对和处置地震

17、灾害 事件最重要的工作依据之一。（下转第 83 页）新消防法加强公安机关消防机构的应急救援职能，符合消防发展国际潮流，在我国消防事业 发展史上具有里程碑式的重大意义。中国科协年会论文集，2006：143-144.2 全国人大常委会法工委刑法室、公安部消防局.中华人 民共和国消防法释义M.人民出版社,2009.3 沈耀宗,白松林.消防部队抢险救援工作的几点思考 C/面向新世纪消防学术研讨会论文集.1999:90-91.4 全国人大常委会法工委刑法室、公安部消防局.中华人 民共和国消防法释义M.人民出版社,2009.参考文献：1 马志锋.浅议如何发挥公安消防部队的抢险救援作用C/提高全民科学素质、

18、建设创新型国家2006Legislative Study on Emergency Rescue in New Fire Prevention ActZhao Guoyong(Chinese peoples Armed Police Force Academy; Langfang.Hebei 065000)Abstract: The emergency rescue regulations in New Fire Prevention Act have drawn wide public concern. The function of emergency rescue will be stu

19、died from three aspectshistory, backgroundand content, in hope it will be of help to precisely understand the purpose of legislation and offer theoretical support in effectively implementing emergency rescue.Key words: fire prevention Act; emergency rescue, legislation（上接第 79 页）参考文献：3 刘吉夫，张盼娟，陈志芬,等.

20、我国自然灾害类应急预案评价方法研究（）：完备性评价J.中国安全科学学 报,2008,18(2):5-11.4 刘吉夫,张盼娟,陈志芬,等.我国自然灾害类应急预案 评价方法研究（）：可操作性评价J.中国安全科学 学报,2008,18(10):16-25.1 王旭坤.我国现行应急立法体系和预案制度评析J.中国减灾,2008 (10):27-29.2 张红.我国突发事件应急预案的缺陷及其完善J.行政 法学研究,2008 (3):9-15.The Establishment and Perfection of the Earthquake EmergencyPreparedness in ChinaC

21、onsideration of the operation of the earthquake emergency preparedness inWenchuan earthquakeZhang Qin，Gao Yifei(Earthquake Administration of Hebei Province, Shijiazhuang 050021)Abstract: The earthquake emergency preparedness is a scheme made in advance directing against thecontingent earthquake inci

22、dents for taking urgent action in fast, effective and orderly ways; it is also the action guide of the government and social disaster relief work. This paper analyses and considers earthquake emergency response of Wenchuan firstly, and thinks that a great deal of problems still exist in the earthqua

23、ke emergency preparedness in the current governments and departments at all levels, and then offers some suggestions of revising and improving earthquake emergency preparedness in the current governments and departments at all levels.Key words: Wenchuan earthquake; emergency preparedness; perfection