第六章 资源性国有资产管理.doc

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1、第六章 资源性国有资产管理本章关键词资源性国有资产 国有土地资源 国有矿产资源 国有水资源 国有森林草原资源本章内容提要资源性国有资产是指依据法律法规，所有权属于国家的资源性资产，它与经营性资产和非经营性资产共同构成完整的国有资产体系。资源性国有资产可按不同标准进行分类。资源性国有资产管理的内容主要包括资源的权属管理、勘察管理、开发管理和资源的保护管理四项工作。本章主要介绍土地、矿产、水、森林、草原等国有资源。狭义的国有土地资产包括：国家拨给国有企业、企事业单位使用的土地，城市市区土地，城镇建设已经使用的土地，国家建设依法征用集体所有的土地，国家拨给机关、企业事业单位、军队的农副业生产和职工家

2、属生产使用的土地等。我国矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表和地表下的矿产资源的所有权，不随其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。关于水资源，除农村集体组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有制外，凡我国领域内的一切水资源均属社会主义国家所有。我国法律规定，森林、草原属于全国人民所有，由法律规定属于集体所有的除外。第一节 资源性国有资产概述一、 资源性国有资产的涵义资源性国有资产是国有资产的重要组成部分，要准确把握它的涵义，首先要了解自然资源和资源性资产这两个概念。（一） 自然资源根据联合国环境规划署1972年的定义，自然资源（Natural Resources

3、）是指在一定空间、地点的条件下，能产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然、环境因素和条件。可见，自然资源是指天然形成的，现在或将来能够为人类所利用并提供一定价值的那部分自然物质要素。自然资源是人类生产和生活的重要物质来源，是社会经济发展的物质基础，为便于对这些种类繁多、数量庞大的自然资源进行管理和分析，人们一般将它分为以下几类：按照资源可否再生，分为不可再生性资源和可再生性资源。前者是指资源的实物形态不能通过人类的劳动再生产而增加，如土地、河流、矿藏等，大部分自然资源都是不可再生性资源。后者是指资源的实物形态可通过人类的劳动再生产而增加，如森林、草原等资源。对于不可再生性资源更要进行合理

4、地开发利用以实现资源优化配置。按照资源的投入使用方式分为可直接利用类资源和需投资开发类资源。前者是指不需要投资、开发就可直接利用的资源，比如土地，人们可直接利用它进行耕种或建筑而不需要投资和开发。后者是指必须经过投资开发后才能利用的资源，比如某些河流，必须治理后才能航行。按照资源是否会耗竭分为不可耗竭资源和可耗竭资源。前者是指资源的实物形态不随其开发利用过程而耗竭，并始终保持原有的实物形态，如河流、土地等。这类资源可以循环重复利用，属于生产要素中的劳动资料。后者是指资源的实物形态随其开发利用过程而逐步减少或耗竭，如矿藏、森林等。可耗竭资源一般只能作为生产的原材料。按照资源管理的需要可将其分为国

5、土资源、水资源、矿产资源和森林草原资源。除以上分类外，人们还根据实践的需要将其分为地下资源、地表资源和气候资源；生物资源和非生物资源；农业资源、工业资源、旅游资源和地质矿产资源等。这些不同标准的分类有利于人们从不同角度对自然资源进行研究和利用。（二） 资源性资产资源性资产（Resources Qualitative Asset） 是指在人们现有的认识和科技水平条件下，对这种资源的开发能够产生一定的经济价值。可见，资源性资产是指在当前能够为人们所利用的自然物质要素，当人类现有的科技和经济水平尚未能开发和利用并产生经济价值时，它只是作为自然资源存在而不是资源性资产。一种自然资源是否是资源性资产不是

6、固定不变的，这与当时的技术条件有很大的关系，比如太阳，在人类尚未懂得利用太阳能时，太阳就不是资源性资产而只是一种自然资源；当人类发明了太阳能技术后，太阳就变成了资源性资产。因此资源性资产是自然资源的一部分，但并不是所有的自然资源都能形成资源性资产。自然资源要成为资源性资产须具备以下六个条件：（1）必须是处于静态的存置空间，即当某项自然资源被人们所拥有和控制时，其空间位置不会发生变化。（2）必须处于使用状态。（3）可以用货币计量。（4）必须能为特定主体拥有或占有、控制。（5）可为特定主体的未来经营带来受益。（6）能够用现代技术完全取得。资源性资产的分类和自然资源的分类基本相同，这里不再赘述。（三

7、） 资源性国有资产资源性国有资产是指依据法律法规，所有权属于国家的资源性资产，它与经营性资产和非经营性资产共同构成完整的国有资产体系。一般而言，资源性资产绝大部分属于国有资产，因此有时人们将资源性国有资产简称为资源性资产。中华人民共和国宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒山、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、荒山，也属集体所有。”根据国有企业财产监督管理条例精神，国务院代表国家统一行使对资源性

8、资产的所有权。资源性国有资产具有以下特点：（1）天然性，它是存在于自然界的，经过多种自然因素作用形成的。（2）有用性，它是能够为人类所利用和消费并产生一定经济价值的。（3）有限性，大多数资源性资产都是稀缺性资源，其供给数量相对于人们日益增长的需求是有限的。当然，随着人类开发和利用自然能力的提高，可能将来会发明资源性资产的替代物，但在一定的时间和空间范围内，资源总是有限的，况且在人类目前的技术水平条件下，还很难解决资源的替代性问题。（4）可计量性，即可以用货币或实物计量。由于资源性资产已经进入了人类的生产和生活并产生了效益，因此只有具备可计量性人们才能方便地利用它。（5）垄断性，即资源性资产由国

9、家垄断。资源性资产能够带来经济利益，这些经济利益是由于自然界的作用天然产生的，不应该归属与某个人或某部门，而应该由全体人民共同拥有。更重要的是，资源性资产是一国的经济基础，对国民经济建设发挥着重要的作用，是国家进行宏观经济调控的必要保证，应该由国家垄断。（6）价值多重性，这是资源性国有资产区别于一般经济资源的重要特征。一般经济资源，如机器、设备等只具有经济价值，而资源性国有资产不但具有经济价值，而且还具有生态价值，即它与其他自然资源一起构成整个生态系统。国有资源的经济价值和生态价值是相辅相成，互相制约的。因此在开发利用资源的过程中，不能单纯强调它的经济价值，必须同时注意保护他的生态价值。通常资

10、源性国有资产主要包括国有土地资源、国有矿产资源资源、国有水资源和国有森林草原资源。二、我国资源性国有资产的现状我国是资源大国，但人均保有量很低，而且随着开发利用程度的加强，对资源的消耗特别是能源的消耗越来越多，资源的保有量和人均存量逐渐减少。虽然近年来加强了对资源的保护，但总体上没有明显的缓解。具体来说，我国资源性国有资产呈现以下一些特点：1、总体资源比较丰富，品种比较齐全。我国位于全球最大的陆地欧亚大陆的东部和最大的海洋大西洋的西岸，与其他几个国土面积比较大的北半球国家如美国、加拿大和俄罗斯相比，农业资源相对丰富，物种资源的多样性也在世界名列前茅，我国是世界上植物种类最丰富的国家之一，我国现

11、有种子植物24500多种，其中被子植物24300多种，291科，相当于全世界被子植物科数的53.3%,我国陆栖脊椎动物2000余种，约占世界总数的10%。另外在广袤的土地上和300万平方公里的海域内，还蕴藏着大量的化学资源、矿产资源和能源资源。我国目前已经发现并探明储量的矿产资源有157种，也就是说，全世界已经发现的矿产种类中，有95%以上在我国都有蕴藏，而且有很多比如钨、锡、钼、铋、锑、汞、锂、铌、钽、铍等矿产的储量都居世界前列。可以说，我国是世界上少数几个能够依靠自有资源构建自己独立经济体系的国家之一。2、我国人均资源占有量十分有限。按照目前统计，我国人均土地占有量是世界人均水平的1/3，

12、人均耕地为世界平均水平的4/11，可以说，以百分之七的土地养活百分之二十的人口，是一件非常了不起的事情；人均森林面积不足世界平均水平的1/8；人均草场面积不足世界平均水平的1/2，人均水资源占有量是世界水平的1/4，人均矿产资源为世界水平的1/2。我国人口目前仍以每年16001700万人的速度在增加，这无疑加剧了资源短缺的矛盾。3、资源的利用率低下，资源浪费严重。据统计，在我国的国民经济运行过程中，全社会需要的最终商品仅占到原材料投入的20%30%，也就是说，有70%80%的资源在生产过程中被无端地耗费掉，成为废物，而且还造成了水、大气、土壤等生态环境的污染。我国能源的利用率也很低，仅能达到3

13、0%左右，相当于日本、美国等国家的1/2稍强一点。4、资源的结构性短缺问题严重。资源的结构性短缺表现为三个方面，即总体的结构性短缺、同类资源的结构性短缺和开发条件的结构性短缺。从总体上看，在全部的资源种类中除煤炭外，我国的富有矿藏均为金属和非金属矿藏，而这类矿藏在经济建设中的需求量并不很大，而对经济建设需求量较大的资源却并不十分丰富；从同类资源结构上看，我国的能源资源以煤炭为主，而同类资源的石油和天然气储量却所占比例很低，但煤炭不是清洁能源，其燃烧效率远低于石油和天然气，对环境的影响也很大；从开发条件上看，我国的矿产资源虽然比较丰富，储量很大，但很多矿产资源都是贫矿，杂质多，品位低，开采和冶炼

14、的成本比较高，难度也很大。比如说我国的铁矿、磷矿就存在这样的问题。我国铁矿石计算储量，富铁矿石以含铁量30%为标准，而国外很多国家都要大于50%，在铁矿中含铁量大于80%的富矿只占7.1%，其余90%以上为贫矿。三、 资源性国有资产管理的地位和作用资源性国有资产管理就是国家及有关部门根据相关法律法规以行政的、法律的和经济的手段协调、控制和监督资源性国有资产开发利用活动的过程。其目的是维护资源的国家所有，实现资源开发与经济发展的和谐以及资源的优化配置，逐步改善生态环境，取得良好的经济效益和社会效益。国家作为宏观经济调控部门，有能力对各种各样的资源进行可持续性地勘探、研究和开发，最大限度地利用各种

15、资源，而私人部门则无论从人力上还是资金上都不具有这样的能力，因此由国家对资源性资产进行宏观管理就成了资源性资产优化配置的现实选择。资源性国有资产管理在国有资产管理中处于重要地位，是经营性国有资产管理和非经营性国有资产管理的基础，关系到国有资产整体的保值增值。随着人们开发利用资源性国有资产规模的扩大，各国也逐渐认识到了国有资产管理的重要地位及其作用。1992年12月22日，联合国在巴西里约热内卢召开的环境与发展大会通过了关于环境与人类发展的里约热内卢宣言和21世纪议程，主要是呼吁各国调整消费结构、广泛应用环境无害技术和清洁生产方式、实现高效益、节约资源和能源、减少废物排放的可持续发展。根据21世

16、纪议程，我国政府根据国情，制定了中国21世纪议程，将可持续的发展战略与重大行动规定为：按照资源有偿使用的原则，国家将着手研究制定自然资源开发利用补偿政策和环境税收政策；研究试行把自然资源和环境因素纳入国民经济核算体系，使有关统计指标和市场价格比较准确地反映经济活动所造成的资源和环境的变化；改革资源价格体系，促进资源的节约利用和保护增值。并在第14章“自然资源保护与可持续利用”中指出，不合理的定价方法导致了资源市场价格的严重扭曲，表现为自然资源无价，资源产品低价以及资源需求的过度膨胀；我们的目标是在自然资源使用分配中引入市场机制，实行“使用者付费”的经济原则，以促进采取有益于环境的方式开发自然资

17、源。2003年，国务院颁布了中国21世纪可持续发展行动纲领，明确提出了未来10至20年，我国可持续发展的目标，重点领域和保障措施。具体地讲，加强资源性国有资产管理能够起到以下几方面的重要作用：（一） 有利于维护全体国民的共同利益资源性国有资产的所有权归国家，即由全体国民所共有。只有通过有计划、有目的的管理，才能保证资源的合理开发利用，进而才能维护全体国民对资源的所有权。（二） 有利于资源的优化配置资源性资产具有有限性，是典型的稀缺性经济资源，如何实现它的优化配置显得尤为重要。而且某些资源具有不可再回收性，一旦不能合理利用，将不可能再次利用。因此，必须通过加强对资源性国有资产的管理来避免资源的损

18、失和浪费，实现优化配置。（三） 有利于促进经济的可持续发展资源性资产管理与可持续发展问题紧密相关。一国或一个地区只有保持可持续发展才是长久的、真正的经济发展，如果以牺牲自然资源和生态环境作为代价，换得经济的短期快速发展，最终将得不偿失。通过加强资源性资产管理，以一定的科学技术为基础，合理地、有计划地开发和利用资源，能够有助于提高资源的利用效率和实现资源节约型发展。（四） 有利于保护生态平衡资源性资产是以自然形态存在的，对它的开发利用关系到生态环境问题。随着人们认识水平的提高，目前许多国家都把保护生态平衡作为一项重要的国策。如果对资源性资产管理不善，盲目追求经济利益，乱开发、乱采伐，将会导致生态

19、环境的恶化，最终破坏人类赖以生存的环境。实际上，在这方面一些发达国家已经有过沉痛的教训，我们应该吸取教训，加强资源性国有资产的管理，尊重客观规律，实现人类社会与自然界的协调发展。（五）有利于节约型社会的建设自2003年下半年以来，我国很多地区都出现了严重的“电荒”、“煤荒”，使我们长期以来面临的资源环境和经济发展的能源瓶颈问题更加凸现。2004年3月10日胡锦涛书记在中央人口资源环境工作会议上提出“建立资源节约型国民经济体系和资源节约型社会”。温家宝总理在后来召开的国务院常务会议上，又进一步明确了推进节约型社会建设的要求。对资源性国有资产进行合理、有序地开发利用，是建设节约型社会的一个十分重要

20、的方面。四、 资源性国有资产管理的内容资源性国有资产管理的内容主要包括资源的权属管理（产权管理）、勘察管理、开发管理和资源的保护管理四项工作。（一） 产权管理产权是指所有权以及与之相关的权利，包括所有权、使用权、处分权和收益权。我国宪法明确规定，自然资源属国家所有，即全民所有，除由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地和滩涂除外。其他自然资源只能属于国家所有，任何国家机关、社会团体和个人，都不能作为自然资源所有权的主体，也不能与国家共同分享资源的所有权。资源的所有权只能由国家统一行使，除非国家授权，任何单位或个人都无权行使资源所有权。因此产权管理是资源性资产管理的核心，也是其他资产管理的

21、基础。只有加强产权管理，理顺产权关系，才能从根本上维护资源性资产所有者和使用者的合法权益。（二）资源勘察管理资源勘察管理是指依靠科学理论，采用科学技术方法，对资源进行认真地调查研究，探明资源的分布、储量、开采条件、利用价值等情况，以便于国家有步骤、有计划地进行开发。加强勘察管理是对资源进行综合利用和保护的基础。勘察资源必须依法进行登记，取得勘察权。由独立经济核算的勘察单位、凭批准的勘察计划，填写勘察申请登记书，到登记管理机关办理登记手续，领取勘察许可证后，从事勘查工作。（四） 资源开发利用管理自然资源的开发利用，必须依法申请取得开发开采使用权。经批准取得的开采权不得买卖、出租、不得用作抵押。乡

22、镇集体企业和个人开采自然资源，也应依法申请批准。国家对他们要实行积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理的方针；鼓励他们开发国家指定的资源，帮助他们不断提高技术水平，提高资源利用效率和经济效益。（五） 资源保护管理自然资源和自然环境是一个整体，同时具有经济效益和环境效益，两者相辅相成。对资源的保护应坚持“谁开发谁保护，谁污染谁治理，谁破坏谁受罚”的原则，实行开发利用和保护并重的方针，以使自然资源的开发利用处于良性循环状态，为社会经济发展奠定稳定的物质基础。五、 我国资源性国有资产管理的不足及其改善（一） 我国资源性国有资产管理的问题我国资源性国有资产管理目前仍沿用计划经济体制下高度集中的以部门分

23、割为特征的管理体制，单纯强调计划调控而缺乏市场机制，与我国当前发展社会主义市场经济的大背景相悖，这是造成资源性国有资产管理不善的最主要原因。我国资源性国有资产管理的问题主要有以下方面：1、产权不清。这是我国国有资产管理中普遍存在的问题，资源性国有资产也不例外。虽然法律规定资源归国家所有，但在实践中国家作为资源所有者的地位模糊，产权被虚置或被弱化，所有权被条块和部门分割，以使用权代替所有权，谁占有谁所有，不能切实地维护所有者的权利。2、无偿使用。资源性国有资产和其他生产要素一起进入生产领域，应该有偿使用，这样既能真实反映产品的成本，又能从产品收入中获得补偿。但我国长期以来对土地等资源都实行划拨等

24、无偿使用的办法，流失了大量国有资产收益，损害了国家的所有者权益，并且使耗竭的资源难以得到补偿。 3、部门之间不协调。由于产权关系不清，资源性资产的所有者、使用者或者经营者之间的权责利关系不能在法律上明确界定，中央和地方之间，部门与部门之间，部门与企业之间等缺乏利益调节与协调机制，致使权益纠纷此起彼伏，资源遭受严重浪费甚至破坏。4、过度开发。经济发展过分依赖能源和资源的消耗，生态环境破坏比较严重。5、资源配置效率低下。我国资源的开发权单纯地由行政分配，缺乏市场机制，资源的利用效率非常低下。6、注重实物管理而忽视价值管理。在我国自然资源不作为国有资产进行核算，未纳入国民经济核算体系，从而导致了资源

25、的不合理定价。价格扭曲使资源基础日趋削弱，在一定程度上影响了经济与社会的持续、快速、健康发展。7、投入不足。在资源性资产无偿使用的情况下，对资源的开发利用资金主要来自于财政，我国财力有限，这就极大地制约了资金的投入，而投入不足又导致开发利用不足，难以实现良性循环。我国政府已经认识到了上述资源性国有资产管理中的不足，开始制定一些政策以缓解上述问题，比如在2003年国民经济发展纲要中指出，要着力抓好保护环境和保护资源方面的工作；增加对环境治理和资源节约的投入，合理开发和有效利用资源，抓好国土资源的综合整治；加快推进石油等战略资源储备工作；严格控制污染物总量，全面实施排污许可证管理；加强重点流域、三

26、峡库区、南水北调沿途水污染防治，推进“两控区”酸雨和二氧化硫污染的治理；提高城市污水、垃圾处理率和处理水平等。这表明，我国政府已经开始重视并正在努力改善资源性国有资产的管理。（二） 改善我国资源性国有资产管理的基本原则随着世界经济的高速增长和人口的迅速膨胀，如何合理开发利用资源性国有资产，已经成为国际社会的一个重大而紧迫的课题。我国作为一个发展中大国，面临着人口基数大、人均资源少、经济和科学水平落后等问题，在建设节约型社会和实现可持续发展的今天，如何妥善处理经济与人口、资源、经济之间的关系显得尤为重要。世界上许多发达国家的经济发展都是牺牲生态环境为代价的，在我国要实现经济的快速发展，必然要以自

27、然资源的开发利用为基础，而只有对资源性国有资产进行有序的管理，才能既满足当前经济发展需要又造福于子孙后代，实现“双赢”。实际上我国的很多区域都蕴藏着丰富的自然资源和生产资源，但经济发展却比较缓慢，东北就是典型的一例。东北土地肥沃、矿产资源丰富，城市用地也比较富余，但是东北的经济发展速度在全国的排名却非常靠后。由此可见，拥有自然资源这一先天优势并不一定能够促进经济发展，只有建立起良好的管理机制，才能发挥它为经济服务的作用。有关专家指出 参见搜狐网资源和国际竞争已成中国经济发展双重增长瓶颈，我国经济发展的约束已经从投资约束以及其后的需求约束，改变为资源及国际竞争双重约束。也就是说，在目前情况下，中

28、国经济未来的发展，将主要不是受资金的约束，因为我们有11万亿的储蓄，同时近年外资平均以30%的速度增长，资金是比较雄厚的。值得关注的是资源的约束已经开始对中国经济发展发生重大作用。比如2002年以来，中国经济的一大特点是，很多产品正在面临着资源的约束、环境的约束，现在能源是一个非常大的瓶颈。以煤为例，我国的煤储量1000多亿吨，扣掉已开采的还有600多亿吨，而600多亿吨里面，有可能开采的只有60多亿吨。但以目前经济发展对煤炭需求的增长情况看，每年需要增加一个兖州煤矿，这是根本没有可能实现的。石油也是如此，实际石油生产的最大增长可能仅在2亿吨左右，可是实际需求不断地上升，预计到2010年，我国

29、石油需求将超过3亿多吨，至2020年将超过4亿多吨。因此在目前资源的稀缺性日渐突出的情况下，该如何进行管理，让资源性国有资产最大限度地为我国经济发展服务就成了理论和实践工作者的一个重要而紧迫的课题。因此，应遵循以下基本原则，加强对资源性国有资产的管理。1、遵循客观规律。资源性资产是存在与自然界、天然形成的一种资产，它本身具有一定的客观规律，只有掌握了这些客观规律，才能进一步地开发利用它，因此资源性资产管理首先要讲求科学性。其次，在资源性资产进入生产、生活过程后，就开始参与国民经济整个经济链条的运行，必须遵照经济规律进行管理才能发挥它的生产要素作用，否则就会干扰经济的正常运行。2、明晰产权。国家

30、依法拥有自然资源所有权，自然资源所有权是国家对各种自然资源享有的占有、使用、收益、处分的权利，任何单位和个人都不能侵蚀自然资源的国家所有权，必须依法取得自然资源的开采权，依照国家规定缴纳资源水和资源补偿费，实行有偿开采。3、统一规划和因地制宜相结合。我国自然资源分布广泛，这决定了对它的开发利用必须具有全局观念，不能只顾局部地区或部门利益。同时，为调动各资源分布地方政府的积极性和提高管理资源的效率，还应该赋予地方一定的权利，让他们因地制宜地进行管理。另外，虽然我国自然资源总量丰富，但大部分资源的人均占有量却非常少，因此在国家统一规划部署的前提下，各地、各部门要有步骤、有计划地进行开发利用，而不能

31、急功近利。4、经济效益、社会效益和生态平衡相统一。人类对资源进行开发利用是为了获得一定的经济和社会效益，但这必须在与生态平衡相统一的前提下进行，既要合理开发，又要有效保护，还要不断地培育、发展各种资源，以达到经济效益、社会效益和生态平衡的统一。现有的统计指标中，绿色GDP是最能够综合反映资源性国有资产的经济、效益和生态效益的指标之一。绿色GDP核算，是在现有的国民经济核算基础上，考虑到自然资源与环境的因素，将经济活动中自然资源的耗减成本与环境污染成本予以扣除的资源、环境和经济综合核算的核算体系。目前，许多国家都在进行有关绿色国民经济核算的研究和应用，如挪威关于石油、森林、渔业等重要资源的核算，

32、法国的自然资产账户，美国的关于环境防御支出数据的编辑，联合国的综合环境与经济核算体系（SEEA）等。我国也正在研究和搭建中国的绿色国民经济核算体系，国家环保局和统计局已经联合成立了“绿色国民经济核算研究”工作机构，提出了中国资源环境经济核算体系框架和基于环境的绿色国民经济核算体系框架。5、培育和发展产权市场。培育和发展资源产权市场，促进生产要素合理流动是深化自然资源管理体制改革的重要内容。在我国深化改革的进程中，必须重视产权市场的培育和完善，只有资源开发权进入市场，其价值才能得到确认和实现，从而才能提高资源的配置效率。（三） 资源性国有资产管理资产化上述资源性国有资产管理中存在的弊端决定了传统

33、的资源性资产管理体制必须进行改革，实行资源性资产资产化管理是一种改革的办法，它将对我国的经济和社会发展产生深远的影响。资源资产化管理是指将自然资源作为资产，开发利用自然资源的企业成为一个独立产业，按照科学原则和经济规律，在市场经济条件下经营运作。其实质是以产权管理为核心，以有偿使用为手段，企业转变运作机制，实现可持续发展为目标。国有资源资产化管理的目标是：力求通过实行资产化管理，使国有资源由事业型运作机制转变为经营型运作机制；构建与社会主义市场经济体制相适应的管理模式；达到产权清晰，权能结构合理；国家所有权得到维护，并在经济上得到实现；经营者能自主经营，进入市场；资源性资产的开发利用合理、高效

34、、节约；强化投入，优化配置，实现资源、环境、生态一体化，走向良性发展道路；成为壮大中央和地方财政的来源，促进我国社会和经济快速、健康、稳定和可持续发展。在我国建设社会主义市场经济体制的框架下，建立并完善资源性资产的市场机制是提高资源性资产开发利用效率的必由之路。在传统的资源性国有资产管理体制下，对国有自然资源的利用和保护缺乏有效的综合管理，不承认资源的经济价值，没有把资源与环境因素纳入国民经济核算体系，把经济发展建立在对自然资源“取之不尽，用之不竭”、无偿占用的观念上，国家所有权得不到维护，所有者权益在经济上得不到实现，严重地削弱了资源基础，破坏了资源的优化配置，不合理地开发利用和过度地消耗自

35、然资源，加剧了资源不足的供需矛盾。随着对环境污染和生态破坏程度的增加，它已经对我国国民经济的可持续发展构成了严重的威胁。改善这种现状的一个出路就是对自然资源实行资产化管理，建立基于市场机制与政府宏观调控相结合的国有资源资产管理新体制。这是对传统的国有资源管理体制的根本性变革，也是我国经济和社会发展的必然选择。资源性国有资产管理体制的改革是我国经济体制改革的重要组成部分，对我国乃至世界的经济与社会发展均具有重要的现实意义和深远的历史意义。为推进资源资产化管理过程，我国开展了海岸带资源性资产产权登记试点、森林资源资产管理试点工作，积累了一定的经验。 1、海岸带资源性资产产权登记试点。随着经济发展，

36、沿海地区的海岸带资源开发利用规模日益扩大，但由于缺乏必要的宏观规划和权属不清，无偿占用、乱用海岸带资源的情况非常普遍，使大量国有资产收益流失为单位、集体、个人的利润。为此，河北、辽宁、天津、海南等沿海省市分别根据各自情况制定了管理办法，并在河北进行了产权登记试点。2、海岸带资源性资产基准价估算试点。资源性资产基准价是建立资产价值量账户的基础，它首先按用途划分海岸带资源资产类型（海水养殖、盐田、港口和石油资源），根据影响每一海岸带资源性资产价值的各种因素和经济状况进行定级，用级差收益法等方法计算各级资源资产的基准价，然后按照基准价对各产权单位的海岸带资源性资产的经营状况、规模、市场条件等因素进行

37、分析，求出具体产权单位的资源性国有资产价值，建立相应的价值量账户。海岸带资源性资产基准价估算试点仅仅是对一个地区的试点研究成果，还应该继续选择若干地区扩大试点，开展诸如滨海旅游资源、海滨砂矿、油气资源等的基准价估算研究，以便建立一个完整的海岸带资源性资产估价技术规范。此成果对辽宁、福建的海岸带资源资产化管理试点具有指导性的意义。3、森林资源资产化管理试点。1993年，原国家国有资产管理局与林业部联合下发了关于加强国有森林资源产权管理的通知。1994年，原国家国有资产管理局会同林业部研究森林资源资产化管理问题，并决定在福建省南平开展森林资源资产会计核算试点，试点内容包括：森林资源资产实物量，并建

38、立健全资料档案；森林资源资产会计核算；森林资源资产评估管理；森林资源资产产权出让与转让管理；森林资源资产保值增值评价指标及考核办法；森林资源资产收益计算及分配使用。第二节 主要资源性国有资产的管理一、国有土地资源（一）国有土地资源的涵义人类的一切生产和生活活动都离不开土地，土地资源是经济生活中不可缺少的生产要素，所有的生物资源、农业生产都依附土地的存在而存在。随着人口膨胀、资源短缺和环境恶化等问题的出现，土地管理的重要性和紧迫性显得更为突出。加强土地管理已经成为实施可持续发展战略，推进社会事业全面发展的首要问题，我国党中央和国务院也十分重视，多次发出通知，要求切实保护耕地，从根本上解决违法批地

39、、乱占耕地、浪费土地的问题，保护好人类赖以生存的地球。国有土地有广义、狭义之分。广义的国有土地是指一个国家主权管理的地域或空间，包括一个国家的陆地、河流、湖泊、内海、领海大陆架以及他们的下层（大陆架除外）和上空。狭义的国有土地，是指所有权属于国家所有的土地。根据宪法和土地管理法的规定，狭义的国有土地包括国家拨给国有企业、企事业单位使用的土地；城市市区土地；城镇建设已经使用的土地；国家建设依法征用集体所有的土地；国家拨给机关、企业事业单位、军队的农副业生产和职工家属生产使用的土地等。国有土地资源具有土地面积的有限性、土地资源的非再生性和不可替代性、土地空间位置的固定性、土地使用价值的永续性和广泛

40、性等自然特征，从社会特征来看，土地具有垄断性和可改良性。（二）国有土地资源管理内容总体上讲，近年来我国国土资源管理在不断加强，国土资源状况也在逐渐改善。据统计，1997年-2002年的六年间，全国建设占用耕地1646万亩，年均274万亩，与1991年-1996年的年均440万亩相比，下降了37%，实现年度耕地占补平衡的省份由1998年的17个增加到2001年和2002年的31个。然而，由于近几年经济的快速增长，各地出现了“圈地”热。据对十个省市的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就有314.6万亩，占68.7%。一些地方无视土地利用总体规划的刚性约束力，在加速发展中乱设园

41、区、盲目重复建设、大量圈占土地，一些专业、专项规划随意扩大建设用地规模，占用耕地甚至基本农田。我国土地行政管理部门负责对国土资源进行监督管理，主要包括：1.产权管理。即通过明确界定产权来维护国家国土资源的所有权和使用权，具体又包括土地使用权确认、土地使用权出让、土地使用权转让、土地使用权出租、土地使用权抵押和土地使用权登记。（1）土地使用权确认。全民所有制单位、集体所有制单位以及个人都可以依法取得除地下资源埋藏物和市政设施之外的国有土地使用权，进行开发利用和经营。单位和个人依法使用国有土地时，应由县以上地方人民政府登记造册，核发国有土地使用证，确认使用权。（2）土地使用权出让。即国家以土地使用

42、者的身份将土地使用权在一定年限内让由土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权的出让条件由县、市人民政府土地管理部门，城市规划和建设管理部门，房产管理部门确定，土地管理部门实施；土地使用权的出让合同由土地管理部门按照平等、自愿、有偿的原则与土地使用者签订；土地使用者支付土地使用出让今后，方可办理登记、领取土地使用证；土地使用者未按合同规定的期限和条件开发利用土地，土地管理部门可以实施纠正、警告、罚款、无偿收回土地使用权等措施；土地使用权出让可采取协议、招标、拍卖等方式。（3）土地使用权转让。即土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。土地使用权转让时

43、，应当签订转让合同，土地使用权的权利和义务也相应转移；其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让，但应办理过户手续；转让地上建筑物、其他附着所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外；土地转让价格明显低于市场价格的，县市人民政府有权优先购买；土地使用权转让价格不合理上涨时，人民政府可以进行干预；改变土地用途的，应重签合同、办理登记。（4）土地使用权出租。即土地使用者将土地使用权连同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。土地使用权出租应当签订租赁合同，出租人应当履行土地使用权出让合同并办理登记；未按出让合同规定投资开发和利

44、用土地的，土地使用权不得出租。（5）土地使用权抵押。土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押；地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押；抵押人和抵押权人应当签订抵押合同，并办理抵押登记；抵押人到期未能履行债务或在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照法律规定和抵押合同的规定处分抵押财产；因处分抵押财产而取得土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当按规定办理过户手续；抵押权因债务清偿或者其他原因丧失的，应当按规定办理注销登记。（6）土地使用权登记。县级以上人民政府土地管理部门负责对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着

45、物进行登记和监督检查。2.土地调查、登记、统计和审批管理。它包括对国有土地调查活动、土地登记统计真实性等工作进行管理，对乱占、乱用土地的现象依法进行监督，并采取相应措施实行综合治理。国有土地的监督应着重加强土地资源的保护，在城镇、工矿、道路、各种公用设施和农村居民点等建设中，要严格控制占用大量土地。在采矿和工程开发中，要监督用地单位按规定实现土地复垦，或植树造林控制水土流失和土地沙漠化、石质化，从而促进生态环境的良性发展。目前我国对土地资源采取了科学的信息化管理方法，即金土工程。2004年，曾培炎副总理视察国土资源部时指出：“国土资源工作，信息化大有可为提高国土资源保护和开发利用水平，通过天上

46、看、地上查、网上管，不放过对每一块土地的监管”。正是他在这次视察时，提出金土工程以加强对国土资源的监管和保护。金土工程分三期实施，其中一期作为试点示范纳入国民经济和社会发展第十个五年计划先行启动，主要任务是形成耕地保护国家监管系统和矿产资源国家安全保障系统的建设框架，覆盖范围为部机关和31个省（区、市）、5个计划单列市、新疆生产建设兵团及27个试点城市国土资源部门。3.国有土地资源管理法律及制度。为加强国土资源管理，我国有关部门和机构制定了一系列法律法规和制度，现简要介绍如下：（1）中华人民共和国土地管理法。由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日通过，

47、2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议进行修订。土地管理法包括以下部分：总则、土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任以及附则等部分。这是我国管理国土资源的主要法律依据。（2）全国土地利用总体规划纲要（19972010）。它是我国确立了土地用途管制制度后的第一轮土地利用总体规划，被业内人士称为“真正立起来的第一轮规划”。从1999年月国务院批准实施以来，纲要在加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用方面，发挥了无可替代的重要作用。但目前纲要却处于“纸上画画，墙上挂挂”的尴尬境地。出现这种情况，主要是由于它已经不能符

48、合形势的发展需要，自纲要批准实施以来，党中央、国务院相继作出加强生态环境建设、加快城镇化进程、实施西部大开发、振兴东北老工业基地等一系列重大发展战略和政策，因此必须对它进行修编，这样才能够适应发展和实施土地用途管制的需要。（3）1995年5月1日起执行的确定土地所有权和使用权的若干规定。该规定明确提出土地所有权属于国家所有和集体所有，以及土地使用权归国家和集体的情况。（4）1996年2月1日起执行的土地登记规则。土地登记是国家依法对国有土地所有权、国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权等权利的登记。土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区

49、全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记， 包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记、名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。土地登记以宗地为基本单元。土地登记依照下列程序进行：(1)土地登记申请；(2)地籍调查；(3)权属审核；(4)注册登记；(5)颁发或者更换土地证书。 国家土地管理局主管全国的土地登记工作，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：（1）申请登记的土地不在