对特派办开展研究型审计的几点思考.doc

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1、 对特派办开展研究型审计的几点思考近年来，一些特派办相继提出并积极开展研究型审计。究竟什么是研究型审计，与传统的审计相比有什么特点，是否有理论支撑，对审计工作和理论研究工作有什么重要作用，特派办在研究型审计中有什么优势和劣势等等，这一系列问题本身亟需研究和回答。基于此，本文试图对特派办开展研究型审计若干问题进行探讨，与同仁们共商榷。一、研究型审计概述（一）研究型审计的内涵研究型审计，从广义上讲，就是在审计中更加注重分析研究，我认为这是审计工作的应有之义。换句话说，也没有不做分析研究的审计。从狭义上讲，则是在审计项目中嫁接课题研究模式，把项目当成课题进行调研，对涉及项目的有关重点、热点、焦点、难

2、点等问题结合审计情况开展系统的、深入的分析研究，最后形成层次较高、影响较大的审计调研成果。本文所讲的研究型审计主要指的是狭义上的概念。（二）研究型审计的特点研究型审计是在传统审计关注揭示功能的基础上，更为注重发挥审计“预防、揭示和抵御”功能，注重将宏观性、全局性、建设性的审计理念融入具体审计工作之中。与传统审计相比，研究型审计有以下几点突出变化：一是审计目标的变化。改变过去审计单一的“揭示”等监督功能，把审计目标提高到“预防”、“抵御”等服务上来。即审计不仅仅是要揭示问题，更重要的是要在揭示问题基础上，深入分析研究问题存在的原因，并提出审计建议，为经济社会健康运行和国家治理服务。二是审计过程的

3、变化。改变过去对被审计单位的单项“审查”，审计过程改变为“为国家治理负责”前提下的双向沟通和协作，需要审计与被审计单位共同研究，探寻问题产生的原因和研究解决问题的办法。三是审计内容的变化。改变过去以“合法合规性”审计为中心，强调“绩效性”及“违法违规”的深层次原因分析。改变过去就事论事的“微观审计”，强调从宏观全局着眼开展分析研究。四是审计方法的变化。传统审计重点审查各种物流、资金流对各种法律法规的遵从性，而研究型审计重点在于对数据的统计分析和利用，重点探究提高工作质量的制约因素和有效途径。五是审计结果的变化。在审计报告的基础上还多了一些审计成果，如专题研究报告。同时，审计报告由过去的重罗列“

4、问题”到现在还重问题的“原因分析”和“审计建议”。二、开展研究型审计的重要意义开展研究型审计有利于审计理论与审计实践相结合，有利于审计实践的深化，有利于审计成果的提升，也有利于拓展审计理论研究工作。（一）开展研究型审计是提升审计工作质量的需要。“没有调查就没有发言权”，这是毛泽东同志的一句至理名言。反之，有调查研究才有发言权。同样，调查研究是审计工作的法宝，因为审计要为国家宏观决策服务，必须用事实说话，不能随意提出没有经过深入调查研究的观点。陈云同志也曾讲过：要解决一个问题，百分之九十的时间要做调查研究，用百分之十的时间做结论就够了。审计人员要对被审计单位做出客观公正的审计评价，或就发现的问题

5、做出判断和定性，整个过程就是一个调查研究的过程。所以说，开展研究型审计有助于审计工作质量的提高。（二）开展研究型审计是提升审计成果的需要。通过开展研究型研究，还可以进一步提升审计工作的层次和水平，更加充分发挥审计的“免疫系统”功能。具体讲，一方面，通过深入研究，可以实现“一花多果”，即一个审计项目出多项审计成果，不仅有信息、有报告，还有专题研究报告，就有关体制、机制和制度等方面的问题系统分析研究，提升审计成果。另一方面，研究的过程也助于提高审计信息和审计报告的质量。真正有分量的信息或报告必定在研究上做足了文章，必定浓缩了非常丰富的内容，而不仅仅是问题的简单堆砌和反映。（三）开展研究型审计是加强

6、审计人才队伍建设的需要。通过开展研究型审计，可以促使审计人员加强学习，逐步培养喜欢思考问题、分析问题的习惯，进一步增强宏观意识，增强解决问题的能力。我们目前正在大力开展审计队伍专业化建设，如何做到专业化？要想专，必须钻，亦即审计人员要沉下来，依托审计实践加强对审计发现问题的分析研究，发出审计人员独立、客观的评价和建议，努力成为某一行的专家。（四）开展研究型审计是拓展审计理论研究工作的需要。开展研究型较好地将审计实践与审计理论研究结合在了一起，可以更好地解决审计科研工作与实践脱节的问题，二者是互相促进的关系。具体讲，研究型审计可以为审计理论研究指明研究方向、提供第一手的素材、培养锻炼队伍、提升审

7、计理论研究成果、增强了审计理论研究的针对性、指导性和有效性。三、特派办开展研究型审计的可行性分析（一）开展研究型审计的理论依据一是审计本质论。从审计本质论看，理论研究与国家审计行为实施之间是同一关系，互为一体。实施国家审计即是理论研究的过程，是理论知识的技术性应用过程，二者不可分割。从职能本质而言，国家审计是依照宪法所赋予的公权力对国家和社会的经济运行状况进行监督。这种监督既要对经济运行数据进行公正真实地反映，也要基于真实数据进行科学地分析、判别与评价。而无论是数据的取得，抑或是数据的分析，都是以理论研究为起点和支撑。从这个角度说，研究型审计不是什么另辟蹊径，而是审计的本质要义。二是“免疫系统

8、”论。“免疫系统”理论强调审计工作不能就事论事，必须注重从体制、机制和制度层面分析研究问题，提出改进意见和建议，解决屡审屡犯的问题。因此，审计工作不能再就事论事，不能单纯审查财务收支和关注真实合法情况，更要关注绩效情况，还要站在维护国家经济安全的角度思考、研究和解决问题，充分发挥审计的预防、抵御等功能。可见，研究型审计是“免疫系统”论的本质要求。三是“国家治理”论。“国家治理”论要求我们转变审计观念，树立审计的目的在于完善治理，要注重从体制、机制、制度以及政策层面发现和分析研究问题，促进政策、法律、制度的落实和完善，不断提升服务国家治理的水平和绩效，在更高层面更高层次上发挥审计监督作用。因此，

9、从“国家治理”论看，研究型审计是推动国家治理实现良治的重要举措。（二）特派办开展研究型审计的优势分析特派办在审计中开展研究主要有两个方面的优势：一是信息优势。特派办是审计署的“野战军”，工作内容直接是审计一线的实践，能与各类被审计单位面对面的接触，能获取第一手信息数据资料，这个优势是一般科研院所望尘莫及的。同时，特派办的审计对象不局限于一个省、市、县的情况，可能涉及多个省份，甚至全国。因此研究范围更宽，调研报告更具影响力，对政府决策更能起到有价值的参考作用。二是人才优势。特派办的审计干部素质总体水平较高，有一定的基础开展理论研究。通过这些年的发展，特派办基本上形成了一支复合型的审计人才队伍，拥

10、有经济、法律、管理、资源环保、投资等多个专业的人才，再加上特派办不定期的内部轮岗制度等可以多岗锻炼审计干部，让审计干部成为了多面手，在审计研究方面具有优势。（三）特派办开展研究型审计的劣势分析特派办开展研究型审计也存在一些不利因素，概况起来，也主要体现在两个方面：一是审计人员并非专业研究人员，理论素养不够，理论研究的方式方法没法与专业研究人员相比。有的一线审计人员基础理论知识相对欠缺，对事物的内涵和发展脉搏把握不到位，因此，很难提出有见地的应用对策，不能满足研究型审计的要求。二是近年来，特派办审计业务量大，时间紧，任务重，审计人员经常一个项目没有结束，另一个项目又来了，审计人员很难有精力专心投

11、身于理论研究。同时，现在的考核导向重点还是在要情、要目等方面，审计人员不愿意在研究方面下过多工夫。综合特派办开展研究型审计的优势和劣势，我以为，特派办在审计中开展研究的定位应重点放在应用型研究上，这样既可以提高研究的层次、水平和实效，也可以提升审计工作的质量和成果。四、成都办开展研究型审计的主要做法及成效（一）主要做法近年来，成都办坚持走研究型审计道路，紧紧围绕审计中心工作开展审计研究，在重点审计项目中，把审计研究与审计业务工作同部署、同执行，实现审计研究与审计业务工作的有机结合和相互促进。一是加强组织领导，解决“谁来研究”的问题。去年，我办把审计研究写入全办贯彻“十二五”审计工作发展规划实施

12、意见，提出了“研究促办”的战略之一。办党组在多个场合多次强调，要多思考、多研究，引导审计干部既当“审计员”，又当“研究员”，充分发挥办理论研究会、政研室和审计研究骨干人才在审计研究中的作用。办领导率先垂范，在重大审计项目中，主动为审计组出研究题目，到被审计单位深入调研，带头参与重大专题研究。在重大项目中实行审计研究与审计项目“四同时”制度，即在每个审计项目确定时同时确定专题研究题目、在成立审计组的同时成立审计理论研究组、在项目实施中同时开展专题研究、在审计项目结束时同时完成并提交审计研究成果，把研究型审计落到实处。如在去年的地方政府性债务审计和今年的社会保障资金审计中，在成立审计组的同时，还成

13、立了分析研究等团队，加强专题研究。在灾后恢复重建三周年之际，专门组织成立一支50多人组成的审计队伍，对灾后可持续发展等开展专题调研。另外，在一些重大审计课题研究中，坚持与高等院校、地方政府部门合作，形成研究的合力，实现重点突破。如在去年的地方政府性债务审计中，我办与西南财经大学联合组成课题组开展专题研究。在今年的财政大格局审计中，审计组结合审计工作情况，与金堂县等地方政府联合开展了县级财力专题研究。二是精心选择题目，解决“研究什么”的问题。开展研究型审计，确定好研究的题目很关键。我办在实际工作中，坚持突出重点原则，主要是在重大审计项目中开展专题研究；坚持价值取向原则，要预评估课题本身有没有研究

14、价值，是否是政府和群众关心的重点、热点、难点等问题，是否具有普遍性、宏观性和地域特色等。比如，在灾后恢复重建跟踪审计后续阶段，我们就重点选择了灾后恢复重建规划完成情况、灾区公共服务设施使用管理和维护情况，以及灾区下一步的可持续发展等专题进行研究，这样的研究题目具有前瞻性和指导意义。在地方政府性债务审计期间，我们确定了灾区因为灾后恢复重建产生的债务、融资平台公司债务以及地方政府举债机制、化债机制等多个课题开展研究，其中对灾区债务的研究具有地域特色，对融资平台债务和对地方政府举债等研究把握住了当前的热点。在今年的财政大格局审计中，我们从维护财政安全的角度出发，重点确定了县级财力专题研究。在社保资金

15、审计中，我办结合社保工作的重点、难点以及区域特点，确定了“被征地农民社保”、“机关事业单位养老保险”、“小型微型企业社保”、“外来务工人员社保”、“社保基金保值增值”等专题开展研究。三是广泛深入调研，解决“研究成果”的问题。为了把专题研究做实、做深、做透，我办在审计中通过座谈会、发放调查问卷等多种形式广泛开展调研。如，三年汶川地震灾后恢复重建规划完成之际，我亲自部署，在去年9月份组织50多人，对17个汶川地震重灾县（市）进行审计调查，走访了灾区的政府管理部门、学校、医院、农家等，掌握了大量的第一手资料，最终形成了汶川地震灾区可持续发展发展应关注的几个重要问题的专题报告等三个报告上报审计署。家义

16、审计长听取汇报并给予充分肯定，石爱中副审计长对此做出重要批示。在地方政府性债务审计中，我带领审计人员深入到四川省财政厅、交通厅、人民银行、城投集团等十多个部门和单位进行广泛深入调研，最终形成了4个专题报告上报审计署。特别是到绵阳市调研并对地震重灾县北川的债务情况进行重点解剖，撰写的关于北川县灾后恢复重建政府性债务情况的专题报告引起四川省委和省政府的高度重视。省委常委、常务副省长魏宏专程前往北川现场办公，研究北川县地方政府性债务问题。魏省长代表省委省政府衷心感谢我办对四川灾区特别是北川县灾后重建工作的关心和支持，并要求四川省各级党委、政府都要学习我办在地方政府性债务审计中这种求真务实，深入实际的

17、工作作风，要求省、市、县根据专题报告提出的意见，积极研究化解北川政府性债务的办法和措施，群策群力帮助北川共渡难关。在今年的社保资金审计中，办领导分头带着审计人员深入到社保、民政等管理部门和企业、低保对象家中走访调查、座谈，围绕确定的几个专题深入调研，最终向署社保办报送了10个专题报告。（二）取得的成效我办开展研究型审计取得了较好的实效。一是很好地解决了长期以来审计研究与审计实际工作脱节的问题，真正把审计研究与审计实践有机地结合起来。二是有效深化了审计工作。结合地方政府性债务审计、灾后恢复重建跟踪审计、财政大格局审计、社保资金审计等开展专题研究，形成了17个专题研究报告上报审计署，得到署领导的充

18、分肯定，较好地发挥了审计的“免疫系统”功能。去年，我办的专题研究报告得分在18个特派办排名第三。三是促进了学习型审计机关建设和审计队伍素质的提高。通过推进研究型审计，使每位审计人员增强了宏观大局意识，提高了政策理论水平、综合分析与研究写作能力。近两年，我办干部积极参与审计学会举行的研讨会，我办共提交25篇论文，其中2篇在审计论坛上作了交流发言，2篇入选中国审计学会的论文集，1篇获得审计学会2011年度优秀审计论文二等奖。同时，干部职工自选课题进行研究，在审计研究、中国审计、中国审计报等媒体发表各类理论研究文章80余篇。在审计署办公厅举行的优秀论文评选中，我办分别有1篇论文获得二等奖和三等奖。在

19、四川省直机关工委组织的机关文化建设征文中，我办1篇文章获得三等奖。我办还多次获得“推进学习型党组织建设”先进单位、“党组中心组理论学习先进单位”等称号。五、进一步搞好研究型审计的几点建议（一）要牢固树立研究型审计理念。思想上重视是研究型审计工作成功的基础。由于长期养成的工作习惯、考核机制等原因，现阶段开展研究型审计工作容易出现重查出问题、轻分析研究，重审计信息、轻研究报告，重审计问题的罗列、轻问题的加工提炼，重一般性建议、轻建设性意见的现象。因此，首先是要结合实际情况，进一步完善审计研究考核激励机制和研究成果推广应用制度，从机制和制度上调动广大审计人员参与审计研究的主动性和积极性。其次是领导要

20、重视。要紧紧把握审计工作的发展大局，充分认识研究型审计的重要性和紧迫性，根据审计业务需要，认真组织好审计专题研究，带头参与重大课题研究，积极营造研究的浓厚氛围。（二）要注重选好研究的题目。我们讲研究型审计并不是指所有的审计项目都要搞专题研究，而是要围绕中心，突出重点，科学选题，增强研究的针对性、有效性。选题首先看课题本身有没有研究价值，是不是大家比较关注的前沿和热点、难点问题。选题的原则是要有宏观指导性、问题典型性和地域特色，并通过自己努力能够驾驭。因此，审计人员在深刻领会当前国家宏观经济政策，影响国家经济健康运行的体制障碍、政策缺陷和管理漏洞，以及关心人民群众切身利益的热点问题的基础上，研究

21、被审计单位贯彻落实国家宏观经济政策存在的问题，提炼出主要矛盾和矛盾的主要方面，确定研究型审计的课题和论点。同时，在目前审计力量有限、选题项目比较多的情况下，必须突出重点，提高选题的有效性，从而使有限的力量发挥更大作用，切忌面面俱到，避免贪大求全。（三）要加强研究队伍建设。开展研究型审计没有队伍基础是不行的，并且首要的问题是人的素质问题。因此，要着力打造学习型审计机关，加强“四手”审计干部培养，着力培养一批分析研究的高手。同时，要整合研究力量，广泛开展群众性审计研究，特别是那些有一定研究能力和基础的业务骨干力量，要充分调动他们的积极性。另外，要学会借力。在一些重大课题研究中，必须实现科研专职人员、审计业务人员、被审计单位专家和其他院所专家学者这四股力量的有机结合，采取集体攻关的方式，力求实现重点突破。