宁波市政府性债务审计结果.doc

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1、宁波市政府性债务审计结果（2014年1月24日公告）按照中华人民共和国审计法规定和国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电201320号）要求，在宁波市各级人民政府及所属有关单位的大力支持与积极配合下，审计署于2013年8月至9月组织上海特派员办事处和宁波市县两级审计机关，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对宁波市本级及所属11个县（市、区）和89个乡（镇）（以下简称市级、县区级和乡镇）截至2012年底和2013年6月底政府性债务情况进行了全面审计。审计内容包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务（以下简称政府负有担保

2、责任的债务）和债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务（以下简称政府可能承担一定救助责任的债务） 政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。以上三类债务不能简单相加。此次共审计81个政府部门和机构、95个融资平台公司、62个经费补助事业单位、33个公用事业单位、284个

3、其他单位、1504个项目，涉及8620笔债务。对每笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了宁波市及所属县（市、区）政府的意见。现将审计结果公告如下： 一、近年来加强政府性债务管理的主要措施宁波市委、市政府高度重视政府性债务问题。2011年以来，宁波市在完善政府性债务管理制度，清理存量债务和加强融资平台公司债务管理等方面取得了一定成效。（一）地方政府性债务管理制度有所完善。2011年以来，宁波市继续执行浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知等政府性债务管理制度；各地均建立了债务风险监测指标体系，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。同时，宁波市财政局利用财

4、政部统一下发的地方政府性债务管理系统软件进行债务动态监控，实行债务报表的月报、季报和年报。要求按时准确报送，以便掌握实时数据。2011年，宁波市财政局出台了地方政府性债务统计工作考核评比暂行办法，督促各部门及时反映政府性债务情况。（二）采取措施对部分存量债务进行了清理化解。宁波市政府按照财政部分类管理、区别对待、逐步化解的债务处理原则，筹集资金对以前年度部分存量债务进行了偿还。根据2011年宁波市本级政府性债务审计报告的要求，宁波市财政局建立了内债偿债准备金制度，充实偿债准备金账户。除年初预算安排偿债准备金外，在年度中间通过整合资金充实准备金账户，保障及时偿还债务。截至2013年6月底，宁波市

5、内外债偿债准备金合计余额46.89亿元。（三）加强了对债务举借及资金使用的监督管理。一是加强了债务举借的审批管理，通过实行债务收支计划和归口管理，加强了预算控制，从源头上控制政府性债务；交通、教育、卫生等相关主管部门也加强了对政府性债务举借的审批和控制。二是各地政府严格按照规定要求，不再对新增债务进行担保承诺，并积极稳妥地清理以前年度担保承诺债务。三是实施严格的债务项目管理措施，各地财政部门和审计部门不断加强对政府性负债建设项目资金使用情况的监督管理，全面实行会计委派制，严防项目举债突破计划规模，项目完成后，财政、发改等部门要进行绩效评价。通过撤销归并以项目设置的政府性投资公司，减少项目资金沉

6、淀，建立政府性投资公司闲置资金调剂使用联动机制，提高资金使用效率。（四）进一步清理规范融资平台公司及其债务。2011年以来，按照国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知等文件要求，宁波市对市本级融资平台公司及其债务进行了进一步清理规范，通过增加注册资本、清理存量债务等方式，使部分融资平台公司的资产质量有所提高。截至2013年6月底，宁波市共有融资平台公司95家，其中市县79家,乡镇16家。79家市县融资平台公司的平均资产负债率为59.20%，比2010年下降8.5个百分点。二、政府性债务规模及结构情况截至2013年6月底，全市政府负有偿还责任的债务1732.82亿元，负有担保责任的

7、债务515.55亿元，可能承担一定救助责任的债务728.31亿元（详见表1）。表1 全市政府性债务分年度规模情况表单位：亿元年度政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务2012年底1504.17413.83574.562013年6月底1732.82515.55728.31根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况，本次审计，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务20.26亿元；在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT（建

8、设移交）、融资租赁等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务489.61 亿元。宁波市政府性债务具体情况是：从政府层级看，市本级、11个县区本级和89个乡镇政府负有偿还责任的债务分别为845.36亿元、827.19亿元和60.27亿元（详见表2）。表2 2013年6月底宁波市各级政府性债务情况表单位：亿元政府层级政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务市级845.36297.83229.02 县级827.19193.89452.77 乡镇60.2723.8346.52 合计1732.82515.55728.31从举债主体看，国有独资或

9、控股企业、融资平台公司和地方政府（含政府部门和机构）是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借608.85亿元、480.88亿元和339.58亿元（详见表3）。表3 2013年6月底宁波市政府性债务余额举借主体情况表单位：亿元举债主体类别政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务国有独资或控股企业608.85413.65522.27融资平台公司480.8833.09134.19政府部门和机构339.5844.760.00经费补助事业单位161.2710.1630.82其他单位115.5012.440.00公用事业单位22.801.4539.84自

10、收自支事业单位3.940.001.19合计1732.82515.55728.31从债务资金来源看，银行贷款是政府负有偿还责任债务的主要来源，贷款余额为1113.96亿元（详见表4）。表4 2013年6月底宁波市政府性债务资金来源情况表单位：亿元债权人类别政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务银行贷款1113.96345.34464.07BT159.0244.7255.30其他单位和个人借款147.647.5340.48信托融资138.1920.48103.67发行债券92.5011.5042.80 其中：地方政府债券31.5011.500.00

11、企业债券61.000.0021.80 短期融资券0.000.004.00 中期票据0.000.005.00垫资施工、延期付款37.420.000.00证券、保险业和其他金融机构融资28.3940.0011.00融资租赁7.8435.7810.99国债、外债等财政转贷7.8110.200.00应付未付款项0.050.000.00集资0.000.000.00合计1732.82515.55728.31从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责

12、任的债务资金1631.54亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房和农林水利等基础性、公益性项目的支出1458.11亿元，占89.37%（详见表5）。表5 2013年6月底宁波市政府性债务余额支出投向情况表单位：亿元债务支出投向类别政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务市政建设563.69309.59175.72土地收储312.802.023.30交通运输设施建设222.2672.44145.62保障性住房158.1846.53172.12农林水利建设137.061.949.12科教文卫38.010.158.00生态建设和环境保护26

13、.110.4410.16工业和能源1.940.120.20其他171.4944.41130.41合计1631.54477.64654.65从未来偿债年度看，2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占15.91%和27.02%，2015年、2016年至2017年到期需偿还的分别占20.62%、14.38%和9.28%，2018年以后到期需偿还的占12.79%（详见表6）。表6 2013 年6 月底宁波市政府性债务余额未来偿债情况表单位：亿元偿债年度政府负有偿还责任的债务政府或有债务金额比重政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务2013年7月至12月27

14、5.6215.91%44.08120.082014年468.2527.02%77.40164.492015年357.2720.62%60.02153.352016年249.1714.38%81.66110.502017年160.859.28%37.8655.132018年及以后221.6612.79%214.53124.76合计1732.82100.00%515.55728.31三、全市政府性债务负担情况我市的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。本次审计以债务率 债务率：年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指

15、标。和逾期债务率 逾期债务率：年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。2个指标，对2012年底 由于上述指标计算需要年度综合财力数据，因此，仅对截至2012年底的债务负担状况进行分析。宁波市政府性债务负担状况进行分析，结果表明，全市政府性债务逾期债务率处于较低水平，偿还情况总体较好。（一）债务率。截至2012年底，全市政府负有偿还责任债务的债务率为96.21%。若按照2007年以来，各年度全市政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还的债务本金中，由财政资金实际偿还的最高比率折算后，总债务率为108.53%。（二）逾期债务率。截至2012年底

16、，全市政府负有偿还责任债务的逾期债务率为0.11%，除去应付未付款项形成的逾期债务后，逾期债务率为0.03%；政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为0.30%和0.14%。四、政府性债务管理中存在的主要问题（一）地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，市县两级政府负有偿还责任的债务余额1672.55亿元，比2010年底增加742.48亿元，年均增长26.46%。其中：市级、县级年均分别增长23.38%和29.90%。 （二）部分地方和行业债务负担较重。截至2012年底，市本级、3个县区本级、13个乡镇政府负有偿还责任的债务率高于100%。其中，市

17、本级、3个县区本级和10个乡镇政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。从行业债务状况看，截至2013年6月底，全市政府还贷高速公路债务余额为123.43亿元，债务偿还压力较大。（三）地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截 至2012年底，市本级和10个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额874.95亿元，占市县两级政府负有偿还责任债务余额1455.80亿元的60.10%。（四）部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。 审计发现，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务39.70亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保22.79亿元；融资平台公司等单位违规发行债券15亿元，2013年宁波东部新城投资开发有限公司通过调整财务报表发行企业债15亿元；国发201019号文件下发后，仍有6家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为；违规将债务资金投入房地产市场7.1亿元，截至2013年6月底，宁波城建投资控股有限公司将7.1亿元贷款资金拨给有房地产经营资质的2家子公司。 按照国务院的总体部署和有关要求，宁波市相关部门和地区从体制、机制和源头上完善政府性债务管理制度，正在制定和出台加强政府性债务管理的具体措施，积极整改审计发现的问题。