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1、 亚审组织第5次研究项目 绩效审计指南 2000年10月 目录 序 - 4前言 - 51 介绍 绩效审计指南 - 7 绩效审计的定义和范围 - 8 绩效审计的权限和目标 - 10 绩效审计过程 - 11 绩效审计的一般原则 - 132 战略规划 介绍 - 17 选择审计题目 - 183 启动绩效审计 介绍 - 24 计划单个的审计项目 - 24 了解被审对象的业务 - 27 审计标准 - 30 4 执行绩效审计 介绍 - 36 审计方法 - 38 改进审计方案 - 41 审计抽查方案 - 42 形成审计结果和建议 - 445 证据及文书 审计证据 - 47 证据的可靠性、相关性和充分性 - 4
2、7 绩效审计证据的特点 - 50 查证过程 - 53 文书 - 566 报告 介绍 - 60 报告过程 - 61 报告内容 - 667 后续阶段 介绍 - 68 后续活动的评估和报告 - 708 审计管理 若干重要事项 与被审单位交换意见 - 72 质量保障和质量控制 - 75附件1: 关于在信息技术环境中进行绩效审计的重要思考 - 83附件2: 绩效审计的潜在影响 - 89附件3: 需了解的被审对象主要特点和环境 - 91附件4: 公共部门绩效审计中的若干重要事项 - 95名词索引 - 99序 在1997年雅加达举行的第6届国际研讨班上,最高审计机关亚洲组织(以后简称为亚审组织)大会批准了雅
3、加达宣言以绩效审计促进公共管理效率及效果的指南。根据该宣言决议,决定起草一份用于指导绩效审计的通用指南。1998年9月在北京举行的亚审组织第26次理事会批准了以绩效审计指南为主题的第5次研究项目。 本绩效审计指南的基本框架贯彻了雅加达宣言的精神,但并不是一份非常具体的操作指南,也并不能代替管理人员和其他工作人员为保证审计质量而必须具备的专业经验。 参与该研究项目的专家包括:彼得罗宾逊先生(研究小组组长,澳大利亚),IP辛格先生和AK萨科尔先生(印度),阿巴拉赫曼宾穆罕默德先生和阿兹娅阿萨德女士(马来西亚)以及约翰欧诺伊德先生(新西兰)。 研究小组起草了绩效审计指南草稿,并于1999年11月交由
4、亚审组织各成员审阅和征求意见。在绩效审计指南定稿修订过程中,研究小组认真考虑和吸取了亚审组织各成员提出的意见。研究小组在此谨向亚审组织下的各最高审计机关致谢。2000年10月,在泰国清迈召开的亚审组织大会上,亚审组织理事会通过了绩效审计指南定稿。 前言绩效审计从本质上来讲是一个依靠有效证据对被审单位是否高效、有效地利用各种资源发表审计意见的过程。在绩效审计过程中需要使用专业判断和经验,但建立一套富有活力的操作方法则可以为发挥专业经验提供一个客观的框架。绩效审计为公共管理实现真正增值提供了广阔的天地。同时,它还可以确保那些管理公共资源的个人和单位能够对其行为负责任。为了有效工作,绩效审计人员必须
5、清楚地认识审计目标和被审领域的重要程度。他们还必须知晓制订审计计划和执行审计的宗旨、能够正确运用审计准则、审计方法和某个最高审计机关的工作程序。本指南为进行绩效审计提供了一套方法以及宽泛的工作框架,同时它也成为判断审计质量高低的依据。本指南将会帮助绩效审计人员:l 适应客户的需要、期望和侧重点,对最高审计机关来说就是适应立法机关、政府各部门和公共事务管理部门的要求;l 通过绩效审计为被审单位增值;l 提供一个使绩效审计人员提高技能、发挥潜力的环境;l 取得良好的审计成果;以及l 高效、有效地管理绩效审计工作。本指南借鉴了最高审计机关国际组织相关的审计准则,以亚审组织成员们凭借广泛经验所认可的绩
6、效审计普遍原则为基础。因此,它既包括了目前通用的绩效审计方法,也反映了各最高审计机关的“优秀做法”。本指南是一份“活文件”,随着绩效审计理论和实践的发展也必须不断地对其进行修改。1 介绍绩效审计指南11本指南为识别、搜集、分析数据提供了框架,也为以下活动提供了指导:l 协助最高审计机关的绩效审计人员管理和进行绩效审计;l 促进连续、经济、高效、有效地进行绩效审计实践;l 为绩效审计理论和职业发展的进一步发展奠定基础;以及l 设立一套基本框架,为专业评判提供依据。12 本指南是专为那些参与策划、执行、报告和管理绩效审计工作的最高审计机关审计人员和咨询专家而设计的。因此,本指南的各章节是按照绩效审
7、计过程的各个重要阶段依次编写的,它可以帮助审计人员处理绩效审计工作中各种复杂的需求。13 各机构中计算机技术的广泛采用意味着越来越多的绩效审计工作将在信息技术环境中进行。我们呼吁最高审计机关能够制定信息技术环境下绩效审计的详细操作指南,但在本指南的附件1中阐述了在这一领域内需要更为关注的一些重要问题。14 绩效审计人员在工作中将会面临很多变化多样、模糊不请的情况。他们需要具备对各种组织活动和管理行为进行分析的能力。他们需要对大量的组织活动和审计课题非常熟悉。他们需要把复杂的事项用逻辑而确凿的语言报告出来。本指南可以在这些方面提供帮助,但是绩效审计人员还需要通过其他方式提高他们在这些领域的能力。
8、绩效审计的定义和范围15 最高审计机关国际组织的审计准则 中将绩效审计定义为:对被审单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和有效性进行的审计”。16 经济性是指“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”。 经济性主要关注的是投入和整个过程中的成本,只有以较低的价格获得同等质量的资源时才能够实现经济性。17 效率性是指“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”。在使用人、财、物和信息资源时,当一定量的投入取得产出最大化,或者取得一定量的产出时实现投入最小化都可以称之为效率性。18 有效性是指“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果与实际取得的成果之间的关系”。有效
9、性主要关注的是一个项目是否实现了目标。当谈到有效性时,非常重要的一点是要区分短期产出(或产品)与最终产出(或成果)的不同。例如,当项目目标逐步实现时即实现了有效性。最终成果对于衡量项目的有效性是非常重要的。项目的成果可能比投入值和产出值更难以衡量和评价。项目成果经常受到外部因素的影响,同时应当从长期效果而不是短期效果来评价它。19 绩效审计与项目评估有着类似的方法和理论,但是却不象项目评估那样要评价政策本身的有效性或者权衡各种政策的利弊。除了检查产出结果的影响,项目评估还应包括许多内容,如执行单位的计划是否反映了项目目标、项目目标是否与政策相一致以及对项目政策的改动是否能够取得更有效的成果等。
10、110 绩效审计还体现了传统的财务、合规性和产权审计的精神。合规性审计主要关注是否合乎法律、法规的规定,产权审计则主要涉及在管理公共项目中的最佳做法,即经理人员不得为谋取私利而挪用或滥用公共资金,项目支出不得超过规定的需求。绩效审计人员在其审计过程中也要根据适用情况应用这些要求。111 绩效审计人员在评估项目的有效性时还必须关注公平和职业道德等。在项目管理中,公平是指公正、无私地运用公共资金。管理公共支出的职业道德是指公共资金的经理人员个人行为的忠诚可靠程度和对职责的敬业程度。最高审计机关的审计人员应当对公平和职业道德等事项予以关注。112 绩效审计应当对以下方面进行检查和报告:l 对政府适用
11、的信息和政策建议的质量;l 是否建立行政机制并使其有效运行,从而使政府能够了解是否为实现政策要求而制定了项目目标;l 规定的项目目标是否实现以及实现的程度;l 项目执行方法的经济性、效率和效果;以及l 预定的和潜在的、直接的和间接的项目影响。113 审计人员不应将审计仅仅局限在为实现政策目标而“已经做了什么”,同时应当关注“还没有做什么”。在项目执行规模、复杂程度和变化程度都既定的情况下,一般来讲评价执行单位整体的效益情况是不现实的。所以,绩效审计一般是针对执行单位具体的任务、活动、项目或运行情况而进行的。绩效审计的权限和目标114 审计职责一般都由法律条文加以确定,规定某个最高审计机关审计公
12、共机构的内容。由于审计职责是从“审计”一词的广义概念衍生而来,或者已被法律所接受,审计人员必须根据自己对法律条文的最好理解来指导其行动。 通常,绩效审计职责规定了执行审计的最低限度以及进行报告的要求,规定了对审计人员的要求,同时为审计人员开展工作和如实报告提供法律权威。因此,审计人员在制订审计方案时要以审计职责为指导。一般情况下,绩效审计人员不对政府政策作出评价。115 绩效审计通过开展有效的绩效审计项目和其他成果为被审单位增值,从而实现其提高公共部门行政管理和经济责任的目标。绩效审计的一个重要目标是协助人民代表行使有效的立法控制。116 绩效审计负有双重职能。它一方面向客户提供公共资产管理质
13、量方面的信息和保证,另一方面又可以协助公共部门的经理人员明确和提高管理的实践水平。因此,通过绩效审计可以加强责任感,提高资源利用的经济性和效率性,更好地实现公共部门的项目目标,改善公共部门的服务质量,同时加强管理规划和管理控制。当然,不同的最高审计机关是对绩效审计的保证职能侧重,还是对它对公共部门的改善职能更侧重要因各自不同情况而定。绩效审计过程117 绩效审计的第一步是战略规划,即搜集和关注那些能够帮助确定潜在审计领域的各个部门的信息。潜在的题目经过分析和分类之后形成各单位的年度审计战略文件。本指南的第二章将详细介绍战略规划。118 当某个题目被选定后,就将启动绩效审计工作,第一步是制订计划
14、详细规定执行审计的要求。可能还需要进行一些初步研究搜集与该题目相关的信息,以及确定审计的重大事项。本指南的第三章将介绍如何启动绩效审计。119 绩效审计的执行阶段将在本指南的第四章和第五章介绍,主要介绍以下事项:l 制订和执行审计程序方案;l 收集足够而可靠的相关证据,包括数量和质量分析,并将这些证据形成书面文字。l 起草审计结果、审计结论和建议;以及l 起草讨论稿,在项目结束会上确认审计结果。120 此后,将起草提交政府、立法机关、被审单位和公众的审计报告。在绩效审计的各个阶段都应当着眼于起草一份既有影响力又统筹兼顾的最终报告的任务。起草报告的过程是一个围绕审计主题而进行的抽样、起草和修订假
15、设的连续过程。因此,在整个审计过程中都应当考虑诸如审计的预期影响和价值、节余情况、取得审计结论的方法等事项。本指南的第六章将就如何报告进一步阐述。121 后续程序可以明确和说明审计影响和被审单位执行审计建议的过程。在后续程序中后续审计占有极为重要的地位,它可以向最高审计机关、立法机关和政府反映绩效审计在改善公共机构管理方面的成效如何。本指南的第七章将详细介绍后续程序。122 下图说明了绩效审计循环过程中的几个关键性步骤: 绩效审计循环中的关键性步骤 初步研究战略 启动审计 执行审计 后续审计规划 信息反馈 绩效审计的一般原则:审计准则123 在进行绩效审计时,审计人员应该遵循最高审计机关国际组
16、织的审计准则以及其所在最高审计机关适用于绩效审计的相关准则。124 最高审计机关国际组织制订的对所有审计人员和最高审计机关通用的一般性审计准则是:(1) 审计人员和最高审计机关必须是独立的;(2) 审计人员和最高审计机关必须具备要求的能力;以及(3) 审计人员和最高审计机关在遵守最高审计机关国际组织审计准则方面必须予以密切关注。这包括在计划、说明、搜集和评价证据,报告审计结果、结论和建议时都必须密切关注。125 绩效审计人员和最高审计机关在进行审计的过程中必须,以及被认可为独立、客观的。也就是说,最高审计机关必须具有“依照审计职责执行审计,不受任何外来指导和干预”的自由。126 最高审计机关国
17、际组织的一般原则还规定最高审计机关应当:(1) 吸收合格的人才;(2) 为工作人员提供发展和培训的机会,使其能够有效地完成其使命;为审计人员和其他人员的进步奠定基础;(3) 制订审计手册和其他的文字指南和指导;(4) 对最高审计机关内部的技能和经验予以支持,对欠缺的技能有所认识;根据审计任务进行合理的技术配比,为审计工作配备足够的人员;按照要求的重视程度,合理规划和监督,以取得预期目标;(5) 检查最高审计机关内部准则和程序的效率性和有效性。职业行为1.27 审计人员应当遵守旨在监督其职业行为和责任感的职业道德准则, 包括:l 忠诚l 客观5 同前,23页6 同前,24和68页7 同前,23页
18、l 保守秘密; 以及l 技术准则。1.28 尽管本指南为执行绩效审计确定了合理的行为基础, 但职业判断(尽管应在相关法规和程序的基础上进行)却是绩效审计工作中最为重要的一部分。1.29 绩效审计人员在整个审计过程中应当保持高度的职业敏感性,他们必须能够识别那些可能导致与效益有关的信息存在重大错误表述的环境。合理保证130 根据适用的审计准则而进行的绩效审计可以合理确认相关的绩效信息是否免于重大的错误表述,可以合理保证审计人员搜集必要证据以确定相关绩效信息是否存在任何重大的错误表述。131 何为“合理”将取决于一定的条件,取决于在合理条件下所能够获得的证据和从某一情况下所能够得出的结论。审计条件
19、132 最高审计机关最好在审计工作开始之前正式将审计条件通知被审单位,以免产生误解。有些审计条件,例如审计的目标和范围,以及审计人员的义务都是由法律规定的。但尽管如此,明确审计条件也能使被审单位更加了解审计工作。由辅助人员完成的工作133 最高审计机关国际组织审计准则规定:8 同前,45页“在执行审计的过程中,对各级审计人员和每个审计阶段的工作都应当进行适当的监督,支持性工作应由高一级审计人员复核”。当某项工作被指派给审计组某些成员后,主管审计人员要密切指导、监督和复核指派的工作。134 当审计组成员来自不同专业时,必须要对他们进行正确的指导、监督和复核,从而保证组员们不同的观点、经验和专业知
20、识能够协调一致,为审计工作服务。审计组所有成员都必须理解审计的目标、各自的职责和由适用审计准则所规定的义务的性质。正确的指导、监督和复核将帮助组员们达成这样的理解。利用专家们的工作135 当审计人员利用专家们的工作成果时应该拥有足够的适当的审计证据来证明这些被利用的工作符合审计的目的。136 这里所谓的专家是指审计之外某一特定领域内具有特殊技能、知识和经验的人或公司。由于绩效审计涉及面很宽,审计人员需要搜集诸如专家报告、意见、评论和声明等形式的审计证据。尽管审计人员可以将专家们的工作成果作为审计证据,但审计人员必须对审计报告中的审计结论负全责。2 战略规划介绍21 最高审计机关需要选择和规划审
21、计任务以完成其肩负的任务,实现总体目标。审计题目应当划分等级,为了最大限度地利用最高审计机关有限的资源,或许应当使用以风险为基础的评定方法来选择题目。一套设计合理、结构完善的规划程序对于保证最高审计机关的资源最高效地运行是非常必要的。22 战略性审计规划的目的是:l 为最高审计机关管理部门对今后的审计范围提供战略性指导提供坚实的基础。l 识别和选择那些对提高公共部门责任感和行政管理水平具有潜在推动力的审计领域;l 为与被审单位和立法部门就审计战略进行讨论提供依据;l 制定一份在现有资源基础上可以完成的工作计划;l 了解机构风险和审计选择的情况;以及l 为最高审计机关的责任感奠定基础。23 战略
22、规划过程中最关键的一项内容是起草一份文件,使最高审计机关管理部门能够就预定的规划方案是否与总体目标相协调进行评估。它同样可以帮助管理部门合理分配资源,以及对战略规划本身进行评价。24 战略规划应当由工作底稿予以支持,工作底稿应包括:l 对被审机构和其环境的描述;l 对该机构项目和活动良好运行所面临的风险进行评估;l 最高审计机关效益审计部门对每个机构所做的长期战略观点情况汇总;l 最高审计机关最近执行的审计,立法机关最近和预定的调查,被审机构内部评估和内部审计的情况;l 将来可能进行的绩效审计项目的清单;以及l 计划今后两至三年进行的审计项目清单和选择这些项目的依据,以及可能执行的时间。这份清
23、单中要说明现有资源的数量,并且能够对新的绩效审计题目,跨单位审计和后续审计都分别有所阐述。选择审计题目25 选择审计题目主要依据以下两点:第一,要选择那些能够最大限度提高责任感、经济性、有效性和效率性的审计项目;第二,在有限的资源基础上,对被审项目的执行情况进行合理的涉及和涵盖。战略规划过程在下表中予以说明: 战略规划过程 投入 产出以前的审计战略规划 审计规划方案政府规定、预算计划,等被审单位年度报告和评估 可能进行的审计媒体和外部报告 优先考虑事项以前执行的审计工作 资源的要求绩效指数分析与被审单位和顾客的讨论等 预算立法机关的侧重点政府的侧重点26 对不良效益状况进行风险分析,或者换句话
24、说,由于没有实现经济性、效率性和有效性而面临的风险也可以帮助制定潜在的审计题目清单。这种分析可以用来衡量审计题目是否违反了以下标准:l 总体的预期审计影响;l 财务重要性;l 良好效益的风险;l 本项目对机构活动的意义l 本项目在政治敏感性和对国家利益重要性方面的明显性;以及l 现有的审计范围、内部和外部复核对本项目的缺漏。总体的预期审计影响27 在最终选择审计题目的时候,极为重要的一点是要考虑从该审计中所能够得到的价值增值。在战略规划阶段需要对审计收益进行初步的评估。28 附件2中列举了绩效审计的一些潜在影响,并按照经济性、效率性、有效性、服务质量、计划、控制和管理、以及责任感等内容说明了审
25、计的收益。在战略规划阶段希望能对以上事项进行量化,但却难以实现。财务重要性29 这项标准是建立在对政府资产和可审计领域年度支出和年度收入总价值的评估基础之上。一个领域的重要性越大,它被选中作为审计题目的可能性越大。阻碍良好管理的风险210 对被审单位内阻碍良好管理的风险进行评价也就是最高审计机关要对那些导致被审活动的管理在经济性、效率性和有效性上欠缺的风险进行评价。211 针对阻碍良好管理的风险所应当搜集的审计证据包括:l 管理部门对发现的弱点未采取行动;l 立法机关和媒体的批评意见;l 未完成的预定目标,例如未实现的收入或未满足的顾客要求等;l 过多的人员调动;l 大量的支出不足或透支;l
26、项目突然扩大;以及l 各方责任重叠或职责不清。212 在不稳定的环境中,一个机构的项目或活动的管理和运行越复杂,就越容易发生绩效方面的问题。以下是一些标志高复杂性或高不稳定性的指数:l 执行工作高度分散,管理部门的决定权发生转移;l 利益方成分复杂;l 运用快速速变化和尖端的技术;l 富有活力和竞争性的环境;以及l 就相关主题社会各界和政治界的不同看法。213 当评价被审单位管理部门的经营状况时,要区别对待项目发展的不同阶段。例如,在项目的开发阶段,最重要的是被审单位管理部门要设立可衡量、可操作的项目目标,该目标要清楚的反映该项目对该机构总目标的贡献。在项目执行阶段,进行效益评价时重要的是看是
27、否运用了适当的绩效衡量办法,并以这些方法进行分析,以及项目的各级执行部门是否都有明确的任务和责任。如果项目已经执行了一段时间,评价的重要方面就是看是否制定了正式的评估书来确保项目的发展符合相关的要求,以及这些要求仍未满足的程度或正由其他项目来满足的程度。意义214 审计题目的重要意义主要体现在它所具有的重大的组织影响。这取决于所从事的活动是否相对来讲规模较小,或者某一特定领域的缺陷是否会影响被审单位内其他领域的活动。215 如果某一题目对被审单位具有特别重要的影响或者通过这一题目产生的促进作用对该机构的运行具有重大影响,那么该题目的意义就会非常大。而“意义”较小则针对那些日常性的活动,以及不良
28、效益波及面小,影响力度小的活动。216 跨单位审计的意义一般都很大。明显性217 这项标准和“意义”非常相似,但是却更注重项目产生的外部影响。它主要与一项活动所产生的社会、经济和环境影响、以及执行该活动对政府和公众的重要性相关联。在考虑这项标准时,应当重点考虑错误或违规行为对公众责任感所造成的影响。同时,还要考虑立法机关和公众对审计成果感兴趣的程度。最高审计机关目前所选择的题目一般来讲应当具有较高的“明显性”。 覆盖范围的缺漏218 覆盖范围不仅仅指最高审计机关以前进行的审计工作的范围,还包括其他独立的对被审单位活动所进行的审查。这些审查可能是由内部审计部门、外部顾问或政府委员会执行的,另外这
29、些审查还可以包括对被审单位活动曾经进行过的项目评估。总之,凡是一项活动在过去两年内进行过认真审查,它存在缺漏的可能性就越小。而当立法机关要求对某项活动进行检查,或者以前的检查中要求进行后续检查时,该活动存在缺漏的可能性就很大。219 某一活动的重要性、风险、意义和明显性这些因素也将影响覆盖范围的程度。如果一个项目以上所有或大多数因素的程度都很大,那么覆盖的次数也会非常频繁,覆盖范围也就较大。跨单位审计和专题审计220 最高审计机关的经理们应当在提议审计的时候考虑审计的主题。那些跨若干机构的审计项目,主题往往关系到所有公共部门利益或者全国上下都比较关注的问题,因此具有较大的影响力。 在制定审计计
30、划时,潜在的审计主题和跨单位审计项目应当以和其他审计项目同样的方式进行评估。也就是说,要明确那些因为具有较大风险而被优先考虑的审计题目。3 启动绩效审计介绍31 本章将讲述启动绩效审计的各个步骤:计划单个审计项目方案,确定绩效审计目标以及制定审计程序方案,了解被审单位业务和环境,确定初步研究的任务和制订审计标准。计划单个审计项目32 最高审计机关国际组织审计准则9 同前,44页规定了计划审计项目时一般应遵循的步骤,包括:(1) 搜集被审单位及其所在组织的信息,以便评估风险,确定重要领域;(2) 明确审计目标和审计范围;(3) 进行初步分析,确定应采用的方法和后续调查的性质和程度;(4) 在计划
31、审计项目时预见一些特殊问题;(5) 准备一份预算和审计进度表;(6) 明确对审计人员和审计组的要求;以及(7) 与被审单位讨论审计的范围、目标和对审计标准的评价。3.3 计划审计项目包括制定一份总的行动战略和一份详细的计划明确审计的性质、时间进度和范围。审计计划是最高审计机关控制和监督审计工作的一份关键性文件。审计人员起草的审计计划应当说明审计的预计范围和执行计划,应当计划如何使审计工作高效、有效、及时地进行。除了以上提到的计划步骤之外,审计人员还应当考虑:l 确定审计标准的适用性;l 确定高效、有效的方式执行审计;l 计划如何利用专家们的工作成果;l 相关的责任关系;l 对审计报告的使用者予
32、以关注;l 检查被审单位的内部审计体系;l 检查以前相关的审计结论/建议书;以及l 将审计计划形成书面文字。3.4 合理的审计计划可以确保对审计的重要领域给予适当关注,对潜在问题予以明确,以及节约高效地完成审计任务。制定计划还可以向协助人员适当地分配工作,以及与其他审计人员和专家们的工作相协调。确定绩效审计的目标35 审计目标与执行审计的原因相联系,应当在审计过程的前期阶段就确立,以便确定需要审计和报告的事项。例如,审计目标可以是评估某一机构是否使用适当的方法选择它所需要的人力资源以实现其目标。36 审计目标应当体现对责任感和良好管理的关注,应当在加强财务控制的同时也提高项目管理的经济性、效率
33、性和有效性。37 审计目标应当以需求为条件,以便实现净收益和审计影响的最大化。为了设定目标,审计组应当考虑最高审计机关所担负的任务和责任,以及在战略性审计计划中所预想的审计影响。审计的目标和范围是相互关联的,因为两者相互影响,所以必须统筹兼顾。与被审单位的管理部门讨论审计的目标和范围是一种很好的管理实践方式。审计方案38 审计人员应当起草并记录审计计划,在审计方案中应概要阐述实现审计目标和依据审计标准进行评估所需的必要条件和程序。审计方案的主要目标包括:l 明确审计目标,审计方法和预期的现场审计工作之间的关系l 确认并记录将要执行的程序l 为监督和复核提供方便39 审计方案应陈述并详细说明下列
34、事项:l 与被审计领域和部门的高效、经济和有效运作相关的审计目标和分目标l 适用的审计标准l 在现场审计时,为确定被审对象的运作同审计标准中列明要求的符合程度,所需进行的专门作业l 需收集的审计证据,包括审计抽样的细节和完成任务耗费的时间l 收集证据的程序/技术l 审计小组成员间的任务分配和时间调配l 任何必要的专门指导310 应当对依照审计计划进行的审计工作予以监督,并告知最高审计机关的管理部门。在审计过程中,必要时要对审计计划进行修改。了解被审单位的业务311 为了实现审计目标、明确重大的审计事项和实现赋予的审计责任,对被审单位进行充分了解是非常重要的。这就要求进行以下的了解:l 被审单位
35、的职责和该单位的被审范围;l 被审单位的项目和绩效目标;l 该单位内组织和责任关系;l 被审单位和股东的内外部环境;l 影响项目进展的外部限制;l 被审单位和相关项目的目标;l 被审单位的管理方法和执行情况;以及l 被审单位的资源情况。附件3列举了审计人员应当了解的被审单位及其环境的主要特点。312 获得相关业务的所需知识是一个搜集和评价信息、在审计工作的各个阶段中将结论与审计证据相联系的连续、累计的过程。非常重要的一点是审计人员要考虑获取信息的成本和获得的信息对审计成果所能带来的附加价值,从而实现审计资源的价值最大化。313 帮助对被审单位进行了解的信息包括:l 正在生效的法律、法规和立法机
36、关的报告;l 各部的声明、政府协议和决议;l 对被审单位近期的审计报告、复核、评估和调查;l 被审单位的战略计划和公司计划、章程和年度报告;l 预算报告;l 被审单位的政策性文件、管理委员会和理事会会议纪要;l 被审单位的组织结构图、内部通则和执行指南;l 被审单位的项目评估书和内部审计方案及报告;l 大会报告和会议纪要;l 与被审单位管理部门和主要股东会谈的记录;以及l 管理信息系统。314 以前的检查记录是极为有用的信息资源。拥有这些材料可以在对那些新近刚刚检查过的领域进行审计时避免很多不必要的工作,同时也可以使仍未纠正的问题得以凸现。但是,与高级管理人员的会谈是非常必要的,因为通过谈话可
37、以在了解以上所有信息之后对整个项目有一个完整的认识。315 一般说来,公共部门的绩效监督、责任和评估方法是针对某个单位进行的。但在搜集信息阶段,许多跨部门信息是非常有帮助的,例如:l 由工业、职业或特殊利益组织进行的研究;l 立法机关以前进行的调查和检查;l 综合部门或机构内部委员会提供的信息;l 学术机关进行的研究;l 由其他外国政府进行的工作;以及l 新闻舆论。初步研究的作用316一旦某一题目被选定进行审计之后,审计组就要进行初步研究以便进一步了解审计所要进行的活动,明确审计过程中应注意的重大事项。初步研究的目标是为开展绩效审计或者进行其他工作和报告结果提供足够的评判依据。在初步研究结束的
38、时候,一般要向最高审计机关的高级管理层提交一份报告,总结研究结果,并建议下一步的行动。317如果决定要开展某项绩效审计,初步研究报告中应当说明注意的主要事项,明确审计的目标、范围和重点,估计可能产生的影响,制定时间表和资金预算以便最终出具一份及时、完善的审计报告。318 如果决定不开展绩效审计,审计组要向最高审计机关的管理层提交一份简短的报告,说明初步研究的结论。为了对初步研究实地工作作最好总结,要与被审单位的管理部门开结束会结束前期的工作。审计标准319 审计标准是指合理、可行的绩效准则,通过这些标准,可以对某项活动的经济性、效率性和有效性进行评价。审计标准应当反映待检查事项所应具备的标准的
39、控制模式。它们应当代表良好的实践行为即一个理性、有知识的人所认为的“应当是什么”。320 当把审计标准和实际情况进行比较之后,就会发现问题。达到或超过标准的行为就是“好的做法”,达不到标准的行为需要改进。321 一般说来,一项审计工作会按照最高审计机关在制定审计计划的过程中所确认的事项对某一个或几个方面进行调查。调查这些事项反过来又要求进一步完善审计标准,然后是制定抽查方案以便确定被审对象是否达到了审计标准的要求。但是,在制定和执行抽查方案时,审计人员要记住以前曾经明确过的事项可能需要进一步拓展或修改。322 如果已经有适当的标准来帮助评价被审活动和完成审计目标,审计人员将会非常高兴。适当的审
40、计标准应当包括以下特点:l 可靠性:标准的可靠性来自其他审计人员在相同环境下反复应用时得出的一致性结论。l 客观性:标准的客观性指不受任何审计人员或管理部门偏见的影响;l 有用性:标准的有用性来自那些符合使用者信息要求的结果和结论;l 易懂性: 标准的易懂性是指标准要表述清晰,不存在重大的歧义。l 可比性:标准的可比性是指对其他相似的机构或活动进行绩效审计以及以前对同一机构以前进行的绩效审计时使用的标准是一致的。l 可接受性:标准的可接受性是指被审机构、立法机关、媒体和公众对标准的普遍接受。审计标准的可接受程度越高,绩效审计就越高效。323 审计标准在协助执行绩效审计的过程中担当一系列重要的任
41、务,它们可以:l 在审计组内部和最高审计机关管理部门之间就审计的性质达成共识;l 为与被审单位管理部门进行交流奠定基础,从而使审计组可以经常听取被审单位管理部门对审计标准的理解和认可程度,这将影响被审单位对依照该审计标准作出的审计结论的最终接受程度。l 把审计目标与在审计执行阶段进行的抽样项目联系起来;l 为审计搜集数据奠定基础,为建立审计证据搜集程序提供依据;以及l 为得出审计结果提供基础,帮助形成和规范审计调查。324 审计标准是否能实现以上所提到的各项任务在很大程度上取决于这些标准的详细程度和形式。总的审计标准在初步研究阶段就制定出来了。随着研究的逐步深入,审计标准也不断的扩展和细化。在初步研究结束的时候,审计标准应当已经非常详尽,可以为实施审计提供明确的指导,尤其是在如何制定具体的审计方案检查被审活动是否符合审计标准方面提供指导。325 要求所有的活动、系统和绩效活动的经济性、效率性和有效性水平都完全符合标准是不现实的。非常重要的一点就是要认识到,令人满意的绩效水平并不是完美无缺的,而是在考虑到被审单位具体环境之后,一个富有理性的人所期望的绩效水平。326 各最高审计机关应注意到目前正在显现的政府职能转变(许多政府从服务的提供者转变为推动者和规范者)以及日益增多的公共部门聘用私人经营对绩效审计的影响。围绕公共部门运作的经济性、效率和效用进行的绩效审
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