公务人力资本评估模型的建构.doc
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1、公务人力资本评估模型的建构摘 要公共组织是一高度策略导向的组织体,任何管理措施必须要以支持策略的规划及达成为首要目标。人力管理是公共组织管理的重要一环,在策略导向的原则之下,政府人力的进用、配置、训练发展及福利薪给等决策,必须要与政府发展策略紧密结合。传统的人事行政理念着重管制、防弊、稳定、成本控制、高度制度化等原则,与策略规划对弹性、结果(产出)导向、变动等特质的强调,难以契合。因此,为有效建构行政机关成为策略导向的组织,政府人力管理必须要积极寻求典范的转移。资本观念强调以对未来回馈的预期为基础,作出理性的投资决策,本身具备有策略的观点。因此,将公务人力视为资本,为公务人力管理典范转型的可行
2、方向。本研究即以建构公务人力资本评估的架构及方法为目的,运用政策德菲法及文献检讨法,建构适用于行政机关的人力资本评估架构及方法,研究结果提出公务人力资本评估的架构,包括人力基本特性、员工敬业程度、人力运用管理、机关领导力、学习文化及人力成本六个面向,并以此六面向为基础,分别发展出十四项评估指标,并设计公务人力资本评估问卷及公务人力资本背景调查表作为评估工具。关键词:策略导向、人力资本、政策德菲法、投资报酬率、平衡计分卡壹、前言近年来,人力资本(human capital)的概念在管理界越来越受到重视,成为政府及企业管理上的一个新兴课题。随着知识经济时代的到来,组织所拥有的智能资本(intell
3、ectual capital)成为决定企业竞争优势的关键因素,而人力资本则是构成智慧资本的核心。美国政府近年来致力以建构企业性政府为改造政府的基本原则,布什政府上台后所提出的行政机关管理计分卡(executive branch management scorecard),直接将人力资本列为五个计分面向的第一项。由此可知,人力资本无论在公部门或私部门,已经跨出了理念讨论的范畴,而在实务上得到了进一步的落实。有关组织人力的管理,科学管理时期强调以效率为导向的机械式管理,人性管理时期则着重人性心理因素的影响及激励,基本上均已将人力视为是生产工具的一种,管理以效率的要求及劳动力的汲取为基本取向,可以人
4、事管理(personnel management)为代表。其后则强调发展对人力工作绩效的重要性,将人力视为是组织能运用的资源,因此人力的管理改为以授能及能力建立为核心,可以人力资源管理(human resource management)为代表(Nigro , 1990)。随着知识经济及数字时代的到来,组织运作所面对的环境变迁剧烈,在管理上强调以策略为中心,来引导组织于剧烈变动的环境中稳定方向运作发展,在人力管理上,也必须要以策略导向进行管理、运用及发展,因此,有必要发展出能与策略观念能相容契合的概念,来代表人力管理,资本观念便在讲求策略的时代被发展出来,同时为了使此一概念能在实务面予以落实,
5、管理界也发展出具体的人力资本评估指标及方法。归结言之,从人事管理、人力资源管理到人力资本的策略性规划,组织人力管理的概念,从工具观点到资源观点最后发展为资本观点,可视为是一种典范转移过程。人力资本在管理上乃一新近发展的概念,其运用以私部门的企业组织为主,在政府部门的运用则更是有限。本研究将试图经由文献检讨及政策德菲法的运用,尝试建立可适用于政府部门的人力资本评估架构,主要内容包括:一、理论分析:介绍人力资本的概念及实务面的评估架构。二、实务设计:建立公务人力资本评估的定义、面向、指标及评估工具。三、执行规划:就公务人力资本评估如何落实于我国政府提出建议。贰、人力资本:概念界定及实务模型介绍人力
6、是组织的基本构成要素,其被视为是组织运作必须投入的资源(resource),要妥善运用发展,为组织创造最大的绩效;投入代表人力为成本(cost)的一部分,面对经营环境的改变,人力精简(down-sizing)一直是组织控制成本规模的主要手段。以上两种看法,分别从产出及投入两个层面界定人力对组织的意义。资本(capital)的概念,则强调对于人力的管理,必须考虑投入与产出之间的连动关系,强调每一单位投入所获得产出的投资报酬率。以下进一步就概念的定义及实务上发展较成熟的模型提出进一步说明。一、人力资本概念界定人力资本概念,是由诺贝尔经济学奖得主经济学家W. Schultz于1961年在美国经济评论
7、(American Economic Review)中发表人力资本的投资(Investment in Human Capital)一文中首先提出,其认为人力资本包括技术、经验及知识等要素。Davenport综合整理相关学者的说法,认为人力资本的投资,包括能力(ability,包括知识、技能及才能)、行为(behavior)、努力(effort)及时间(time)等内涵,并可以以下架构来表示(Davenport,1999:18-23):能力知识技能才能时间努力行 为图一:人力资本投资架构依据以上架构来诠释,所谓人力资本,系指组织人力在工作上所投入的知识、技能、才能、努力、时间等要素的加乘结果,代
8、表组织人力所拥有能为创造产出价值的资产。人力资本并非凭空存在,而是经由投资(investment)所产生。也就是说,组织人力是一种投资标的(investor),投资人力的目的,在于希望能获得预期的价值报酬,并以报酬极大化为目标(Davenport,1999)。将人力视为一种投资,代表组织人力管理,是一种审慎评估的理性计算过程,与人力的甄补、运用、管理、发展等有关的决策,必须要通盘考虑其工作上的必要性、策略上的合理性及产出上的效益性。所谓必要性,系指人力的进用,要以是否为组织推动工作必须具备者为考虑,任何人其所具备的特质与组织工作的推动没有相关时,均不应作为投资的标的。所谓合理性,代表组织人力的
9、配置及运用,必须要与组织的策略及目标相结合,也就是要将适当的人力运用在适当的工作上,决不能发生人与事不能配合的情形。所谓效益性,代表对于人力的运用,唯有当其单位产出高于投入时,决策才具有合理性。其关系如下图所示:必 要 性人事决策效 益 性合 理 性图二:资本观点的人事管理决策原则由于强调组织的人力,必须要对组织的价值产出具有正面的贡献度,因此能力(ability)及技能(skill),便成为人力资本理论的核心。由于技能是组织运作的关键秘诀(know-how),因此,人力资本理论特别关注于人力技能的获得,并企图协助组织解答以下几个关键问题:组织所需要的技能为何?具备什么样的能力的人可被视为是人
10、才?如何使人力能具备组织所需的技能?最有效使组织员工获得所需技能的方法及途径为何?(Lazear,1998)根据Becker(1975)的说法,人力资本理论与实体资本理论并无两样,祇是关心的焦点不同而已,人力资本理论关心的焦点是人、员工与技能,而不是厂房与设备。依据实体资本理论,有关购买厂房或设备的决策,是依据该项投资的未来收入与成本现值的比较来做决策,成本在现在发生,收入则延续到未来,决策者必须要将未来的收入与现在支出的成本进行比较,如果未来收入的预期值高于当前购买必须投入的支出成本,这项投资便是值得的。同样的逻辑之下,人力资本理论也强调类似的计算,是否要进用某一个人,对进用的人要投入多少训
11、练、薪资及福利成本,都必须要以这个人在未来能对组织做出多少贡献来决定,唯有未来贡献高于所投入的成本时,这个人对于组织而言才成为资产而非负债。归纳以上的论点,有关人力资本的概念,可从以下几点进一步说明:(一)资本概念强调以投资报酬率(ROI,Return On Investment)衡量人力的价值所谓资本(capital),是组织所拥有能创造绩效增进存续利基的资产。资本是经由投资行为而累积,投资是一种与投入有关的决策,此种决策系以对未来利益回馈的预期为基础。也就是说,只有当预期的回馈超过所付出的代价时(也就是当投资报酬率大于一时),才会决定投资。此一概念在人力管理上的启示是:人力的投入并非是漫无
12、目的的,而须以能为组织的运作产生正面效益为前提。只有能为组织创造绩效的人力,才可被视为是组织的人力资本,至于组织所存在其它对组织没有正面效益的人力,则并非组织所拥有的资本。因此,组织在人力方面的投入,只有能为组织带来正面绩效的部分,才是具有价值的资本,该投入的单位报酬率越高,代表人力资本的价值越大。而其它非资本性的投入,对于组织而言,则是一种负债。(二)资本概念强调策略导向的人力管理资本观念的另一个重点,在于必须要与组织的发展策略结合。必须要先进行策略规划,决定了组织的重要发展策略之后,再依据策略执行的需要,决定如何取得、部署及配置所需的资本。组织人力的质与量,必须要契合策略的需要,才能减少浪
13、费,真正成为可用、有用的资产。基于以上的讨论,所谓人力资本,乃指组织所拥有的人力中,能为组织创造绩效、对于达成组织目标有正面帮助的部分。从正面来定义,人力资本代表组织所拥有能用来创造绩效、附属于人力的知识、职能、经验、人格、观念等的整体状况,代表机关人力对施政绩效的可能贡献程度,具有以下三种意涵:(一)资产意涵:人力是必须被妥善运用的资产,而不是应该被裁减的成本。(二)策略及绩效意涵:组织所拥有人力资本的价值,必须以是否有助于达成策略目标、产生绩效的程度作为衡量基准。(三)管理观点:强调组织必须要采用有效的管理措施及方法,提升人力的可用性及价值。由以上的讨论可知,以资本的观念看待人力,之所以能
14、同时兼顾投入面及产出面的平衡,一方面强调人力的运用,必须要有助于组织整体运作绩效的极大化;另一方面,报酬率观点所代表的,则是要求单位人力效用发挥的极大化。也就是说,当两个组织的人力总产出相同时,人力规模较小的组织,则拥有较高的人力资本。因此,人力资本的多寡,与组织绩效成正本,而与人力投入规模成反比。人力资本的真正意涵,即是单位人力投入的效用极大化,组织所投入的每一单位人力,都必须要设法合乎组织运作真正的需要,并且经由有效的管理获得最有效的运用,减少浪费。将资本的观念注入政府的人事管理,正代表了现代民主行政所强调的纳税人意识的实践。二、人力资本评估的模型目前在组织管理上,人力资本已经不单是理念上
15、的讨论与论述,而已在实务上被运用,并发展出相当可行的方法。归纳目前实务界进行人力资本管理的作法,主要可分为无形价值(invisible value)、策略规划(strategic planning)及计量模型三种主要的模型:(一)无形价值模型对人力资本的重视,与管理上对传统会计制度反映企业真实价值效力的质疑及反省,有密切关联。在实务上,企业的市场价值与会计资产表上所呈现的账面价值之间,存在的差距是显而易见的。尤其在知识经济时代,市场认知与会计事实之间,所存在的断层越来越大。一般企业的市价通常在账面价值的二到九倍之多,此一差距代表公司实际上存在大量的无形资产,此一无形资产被传统的会计制度所低估,
16、传统的会计簿记制度,显然已经无法适合于知识经济时代的产业特性及企业特性。美国从1973年到1993年二十年间,各上市公司的市场价值账面价值比,平均数从0.82上升到1.692,显示美国上市公司的平均市场价值,大约有40没有显示在资产负债表上。在台湾,民国八十八年的研究数据显示,传统产业的水泥、塑料、纺织、汽车及金融公司,其本益比及市价净值平均较低,而代表科技产业的电子业及软件业则较高,其中软件业的本益比可达五十倍市价则高达净值的七至八倍之多(董碧玫,民国九十年)。此现象显示在知识经济时代,组织真正的价值,往往是由无形的智慧及智力所决定,而非过去由土地、自然资源、设备、资金等有型的生产工具来决定
17、。在知识经济时代,企业成功的关键因素,早已由有型资产的管理,转移到对人类的智能及系统的管理能力,产业环境的不确定性、多元性及复杂性特质,组织也走向知识密集(陈玉玲,民国八七年)。因此,实务界逐渐体认到,必须要发展出一套有用的智能资本衡量模型,来还原企业所拥有的真正价值,同时也经由此一模型,提供企业一个提升价值策略的引导(Edvinsson, L & M. Malone,1997)。由于人是智识活动发生的基础,是知识的生产者与运用者,因此,人力资本当然构成了智慧资本的重要部份,同时也是最关键的构成要素。在实务上的操作面,此一模式由于目的在于衡量组织实际所具备的价值,因此主要在发展可衡量的指标体系
18、,并以指标为基础来衡量无形的价值。以下分别介绍二种相关的实务制度:、斯堪地亚的智能资本模式此一模式系由一家瑞典的保险及金融服务公司斯堪地亚公司所发展,在其所建立模式中,包括财务、流程、顾客、更新与开发及人力等五个焦点领域,其中人力焦点是贯穿其它四个焦点的核心,代表整个组织的心脏、智能与灵魂,根据该公司所建立的架构,人力焦点的衡量,系以以下二十二项指标为依据(Edvinsson, L & M. Malone,1997):(1) 领导力指数。(2) 工作动机指数。(3) 授权指数。(4) 员工人数。(5) 员工变动率。(6) 平均年资。(7) 经理人数。(8) 女性经理人数。(9) 员工平均年龄。
19、(10) 平均每年在人力训练上的总天数。(11) 员工信息技术熟悉度。(12) 全职长期员工的平均年龄。(13) 全职长期员工人数。(14) 全职长期员工的平均年资。(15) 全职长期员工的平均离职人数。(16) 全职长期员工每年训练、通讯、以及支持计划的成本。(17) 50以下的时间在工作场所工作的全职长期员工人数;占全职长期员工的比例、平均每人训练、通讯、以及支持计划的成本。(18) 全职短期员工人数及其平均年资。(19) 全职短期员工每年训练、通讯、以及支持计划的成本。(20) 兼职员工和非全职约聘人员人数。(21) 平均聘期。(22) 经理人中拥有高等学历的百分比。、惠悦企管顾问公司的
20、人力资本调查美商惠悦企管顾问公司(Watson Wyatt Co.)亦建构一套人力资本指数(human capital index)系统,来了解能为企业股东带来利润的人力特质,以发掘企业人力资本的有效性与股东利润报酬间的关联性。根据其对美国及加拿大共四百家企业所进行的调查显示,凡被评为高人力资本有效性的企业,其1994年到1999年五年之间,股东平均的投资报酬率为103,中度人力资本有效性之企业则为88,至于低度人力资本有效性之企业则仅有53(Watson Wyatt,2001)。显见人力资本对企业营运绩效的关键影响。该公司的评估架构,共包括四个面向共计二十五个指标,分别如下:面向一:甄补优秀
21、人才指标包括:(1)新进人员能很快胜任所担任职务的程度(2)人力甄补计划与企业发展计划的连结程度(3)企业的声望能吸引人才的程度(4)员工参与企业招募人力决策的程度(5)关键性职位是否有正式的甄补计划面向二:明确的奖励与课责机制指标包括:(1)员工分红入股比例(2)企业是否有计划协助低绩效表现员工发展(3)低绩效员工的汰换率(4)顶尖绩效员工所得薪资高于一般绩效员工的程度(5)企业员工平均薪资与市场平均薪资的差异程度(6)薪资政策与企业经营计划连结程度(7)员工绩效考核结果与薪资的连结程度面向三:弹性化的工作场合指标包括:(1)工作安排的弹性调配程度(2)团队合作的文化(3)员工满意度(4)薪
22、资以外津贴是否因职位而不同面向四:沟通的真实性及完整性指标包括:(1)员工能轻易接近运用沟通技术的程度(2)员工能有机会向资深经理人表达理念及看法的程度(3)企业财务讯息与员工分享的程度(4)员工对工作如何进行能表达看法的程度企业的目标(5)计划能与员工分享的程度、宏碁标竿学院的人力资产指标调查天下杂志与宏碁标竿学院于民国九十年针对国内二千大企业,进行人力资产指标调查(PAI,People Asset Index),了解台湾企业的人力资产状况,并对企业进行人力资产总体检。该项调查定出四项衡量企业人力资产状况的重要指标,分别为企业吸引人才及留才的能力、提升人才素质的能力、激发员工投入工作的能力及
23、鼓励员工创新及应变的能力,并进一步根据这四项指标,设计一组二十题的问卷(洪懿妍,民国九十年),其架构如下:二、策略规划模型(一)模型介绍此模式系将人力资本的管理,视为是组织进行策略规划的重要一环,认为组织所拥有人力资本的充分度(human capital readiness),要以对组织策略的影响及配合程度来衡量。任何与人力有关,同时对于组织的策略规划与执行会产生影响的特质,组织都必须要加以衡量以掌握其状况,使组织的策略规划能在正确的信息基础下开展,以组织愿景策略的型塑为起点,组织的人力配置相关活动,必须要与愿景及策略的实现紧密结合,由上而下逐渐展开。目前在此方面发展较为成熟的技术,首推平衡计
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