关于地方人大常委会开展专题询问的探索与思考.doc

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1、关于地方人大常委会开展专题询问的探索与思考自2010年6月全国人大常委会首次开展专题询问以来，地方各级人大纷纷效仿全国人大相继探索开展了一系列专题询问活动，专题询问正稳步走进地方各级人大常委会。专题询问是各级人大代表在人民代表大会期间和各级人大常委会组成人员在常委会会议期间，结合审议议案或报告，有计划、有目的地向有关国家机关了解情况、实施监督的一种方式，目的是提高审议质量，增强监督实效。如何开展好专题询问，使之成为增强人大监督实效的重要途径，是法律的要求、人民的期待和代表的呼声，迫切需要地方人大常委会大胆探索，勇于进取，依法行使好这一权利。一、开展专题询问的意义和作用当前，许多地方人大常委会已

2、经或正在尝试开展专题询问，专题询问的制度化和常态化趋向日益显现。专题询问作为一种新的监督工作方式的探索，之所以呈现出“四处开花”之势，关键在于其在增强人大监督实效上所发挥的作用。首先，开展专题询问有利于增强人大监督力度。开展专题询问，与提交议案建议、下发审议意见等相比，具有监督、批评的“硬”色调，虽然只是提出询问，实际行权时却可以连续追问、句句较真，有效增强监督的主动性、纠偏性和约束力，成为促进“一府两院”依法行政、公正司法的有力有效监督行动。同时，询问权的运用，有利于整合监督资源，增强监督实效。其次，开展专题询问有利于增强人大监督的针对性。询问权是人大监督权中的一项重要职权。与一般的询问相比

3、，专题询问的对象比较明确，内容更加具体，通过选择群众普遍关心的社会热点、难点问题，听取“一府两院”及有关部门的专题汇报，并要求其负责人当面给予答复，具有社会关注度高、针对性强、互动效果好等特点。在这些方面，已经开展了专题询问的地方人大常委会都做出了很多努力，通过事先精心准备、深入调研、“网上直播”、“会上追问”等做法，紧盯事关本地经济社会发展全局的大事，关注百姓生活和民生疾苦，直击社会热点，直指时弊，以扩大公众的参与度。最后，开展专题询问有利于督促“一府两院”研究解决工作中的重大问题。对于人大常委会组成人员来说，询问是监督法规定的一种重要监督形式。对有关国家机关来说，回答是一种回应民意、接受监

4、督的政治义务，有问必答则是接受监督的应有姿态。在询问过程中，组成人员就相关工作反映人民群众的意见和诉求，为进一步做好工作提出建设性的意见和建议，为“一府两院”的工作出谋划策，以及通过与有关机关或部门负责人对话、互动交流，可以更好地推进“一府两院”的工作，增强监督实效。通过加强对被询问部门答复意见的跟踪督办，势必强化政府及有关部门的履职责任，促使其更好地依法行政，用好手中的权力。二、各地开展专题询问的情况全国人大常委会的率先破冰，为地方人大开展专题询问提供了示范和借鉴。专题询问不再成为装点人大监督门面的“摆设”，而是以“燎原”之势成为全国遍地开花的人大监督新实践。据调查，2010年，全国32个省

5、级人大常委会中开展专题询问的省份有3个，分别是上海、安徽和湖北；2011年，全国省级人大已开展或计划开展专题询问的已达到23个，分别是甘肃、宁夏、山西、上海、陕西、湖南、四川、海南、西藏、吉林、内蒙古、宁夏、浙江、福建、湖北、重庆、江西、新疆、黑龙江、广西、云南、贵州、广东。两年间共有24个省级人大常委会开展了专题询问，占全国省级人大常委会总数的75%。在分布上，西部地区除青海外，均开展过专题询问，长江以南的所有省份也全部开展或计划开展。未开展的8个省份或直辖市中，其市县人大也普遍开展了此项工作。济南市天桥区人大常委会于2011年3月31日，对区政府农业经济发展、整顿规范医疗市场两项工作进行了

6、专题询问，这是全省人大系统首次开展的专题询问，其后，天桥区人大将专题询问这一监督形式坚持下来，每次常委会议期间都安排专题询问环节。济南市其他县（市）区人大常委会还未开展专题询问，济南市人大和部分县（市）区人大已将开展专题询问列入2012年工作计划。从各地人大开展专题询问的实践看，不仅取得了良好的监督实效，还积累了宝贵的实践经验，并在询问主体、规模、形式、问答方式等方面为这一监督方式的推广应用提供了可资借鉴的模式。如，广东、湖南在开展专题询问时，通过网络广泛征求社会公众、全体省人大代表和常委会组成人员的意见。湖北在对全省保障性安居工程建设情况开展专题询问时，邀请10位农民工、棚户区、低收入以及新

7、参加工作的青年代表现场旁听，并通过网络邀请旁听建言。湖南在开展食品安全的专题询问中，近百个旁听席位被法学界和群众、学生代表挤满。全国人大和湖北等地方人大，在进行专题询问时通过电视、网络等现场直播，并通过各类媒体广泛报道，努力做到及时、准确和全面地公开专题询问的相关信息，接受公众的实时监督，保障公众的知情权与参与权。广东、湖北等省在开展专题询问之前，出台了专题询问工作暂行规定，并制订了详细的专题询问工作方案，确保了专题询问工作的顺利进行。可以说，在全国人大的示范下，专题询问在全国各地人大纷纷“问”起来了。三、影响地方人大开展专题询问效果的主要因素自从去年6月全国人大常委会率先开展专题询问以来，地

8、方各级人大常委会也纷纷开展。但有极少数地方人大常委会开展专题询问重在“形式”，致使人大监督效果不明显，其因素是多方面的。一是意义和价值没有被充分认识，开展专题询问的主动性不够强。有的错误地认为询问权同质询权等其他一些刚性监督手段一样，是装点人大监督工作门面的摆设，难以真正发挥应有的监督效能；有的认为专题询问只是组成人员随便问问，一问一答，没有监督刚性，解决不了实际问题，也不会取得实质性效果；还有的抱着多一事不如少一事的心态对待专题询问，思想上不重视，行动上不积极。二是主体意识不够强，存在畏难情绪。有的认为政府的重大工作多由党委决定，询问多了会影响同党委的关系，人大监督工作是例行公事，举手赞同才

9、是地方人大常委会应尽的职责，开展专题询问意思一下就可以了；有的瞻前顾后，担心开展专题询问会影响人大同“一府两院”的关系，工作不求过得硬，但求过得去，缺乏询问的勇气和信心，不敢提出尖锐的、实质性的问题。三是工作机制不健全，存在不善询问的情况。由于一些地方开展专题询问还处于摸索阶段，工作经验不足，其方法、步骤和问什么、怎么问、怎么答尚无章可循，工作不规范。有的地方人大迫于形势压力开展了专题询问，走走过场， 摆摆样子，让社会和公众了解一下人大监督工作的“新花样”，没有在询问的效果上下功夫。还有些地方人大常委会组成人员在结构、素质上存在一些薄弱环节，询问抓不住重点和关键，有的提问题不痛不痒，或随声附和

10、，或很少发言，影响专题询问的有效开展。四、对开展好专题询问的建议结合全国人大和各地人大开展专题询问活动的做法，笔者认为，最重要的是把握好以下几个问题：（一）抓好准备环节专题询问是一项系统性、程序性、规范性很强的工作，涉及面广，社会影响大，做好议题选择、方案制定、沟通协调等前期准备工作尤为重要，只有将准备工作做细、做实，才能确保专题询问工作达到预期目的，取得实效。一是科学确定询问议题。开展专题询问，首要的是选准、选好询问议题，才能确保询问活动的顺利开展和富有成效。要坚持把“事关全局和工作大局的问题”、“委员、代表和广大人民群众最关切的问题”和“通过努力能够解决的问题”作为议题选择的标准。通过向社

11、会公开征集、向代表和委员征集、向人大各工作和办事机构征集、向基层人大征集、与政府及有关部门沟通征集等，拓宽询问议题选择渠道。在议题的选择上要坚持可行性，即选择经过询问可以解决或可以有效推动解决的问题作为询问议题，避免议题选择过大、过窄，偏离实际。坚持敏感性，即选择带有倾向性、矛盾性、前瞻性的重点、难点、热点问题作为询问议题，确保问之有意。坚持实效性，即选择当前突出矛盾、亟需解决、时限性强的问题作为询问议题，以确保专题询问的社会效果。二是认真制定询问方案。为使专题询问组织工作有章可循，确保询问有序进行，专题询问活动开始前，人大常委会办事机构和相关工作机构要围绕常委会的意图精心设计专题询问工作方案

12、，内容主要包括指导思想、目的意义、主题内容、时间地点、参加对象、程序步骤及责任分工等。专题询问方案根据实际需要还可细分为询问议题选择方案、询问内容调研方案、询问组织实施方案、询问后跟踪监督方案等，以便于实际操作。专题询问工作方案须经主任会议研究并通过。由于专题询问涉及的内容重要且敏感，涉及到“一府两院”及相关部门等众多单位，因此，专题询问实施前还应以人大常委会党组的名义向同级党委进行汇报。三是精心组织询问调研。专题询问的调研工作关系到委员提问的针对性，直接影响着询问的质量。调研前，要认真组织调研人员学习专题询问方案及监督法等相关法律规定，人大相关工作机构要围绕专题询问议题和内容提前准备好有关法

13、律法规、条例规定、文件资料等背景材料，供常委会组成人员审议及调研人员调研使用参考。调研中，调研组可以单独组织调研，也可与政府相关部门共同进行调研，同时可邀请人大代表、专家学者参与调研。调研可以采取视察、召开座谈会、走访群众、外出参观学习等形式，深入基层、深入群众、深入实际开展调研，掌握第一手材料，形成高质量的调研报告，切实把情况摸透，问题找准，这样才能做到在询问时心里有数、理由充分、证据确凿，才能确保问有深度、问到要害。四是注重加强沟通协调。由于专题询问涉及人大、“一府两院”及众多相关部门，需要密切沟通和协调。要密切人大内部协作。人大常委会办事机构要密切与相关委室的协作，明确责任分工，及时解决

14、工作中出现的各种问题，加强工作协调，搞好工作衔接。要密切与“一府两院”的沟通。专题询问开展前，人大常委会要及时召开工作协调会，加强与被询问的“一府两院”及相关部门的联系、沟通、协商，明确专题询问的目的意义、参加人员、时间地点、内容范围、形式方法、程序步骤等，统一对开展专题询问活动的思想认识，克服畏难情绪和模糊认识。根据专题询问的需要，人大常委会可将专题询问提纲提前告知受询问单位，以使受询问单位按照专题询问的有关要求，及时认真地做好回答询问的各项准备工作，确保询问活动的顺利开展。（二）抓好实施环节实施环节是搞好专题询问的最重要阶段，采取什么形式、使用什么流程、控制多长时间、如何应对突发情况等问题

15、有效解决，是决定专题询问成败的关键因素。从实践来看，抓好专题询问的实施环节，要切实做到“三个规范”。一是规范询问形式。专题询问与一般询问相比，组织形式更规范、程序步骤更复杂。根据全国人民代表大会议事规则和全国人大常委会议事规则的规定，全国人大常委会开展专题询问主要采取分组会议和联组会议的形式。从地方各级人大制定的一些规定和开展专题询问的实践来看，省、直辖市人大常委会主要采取常委会全体会议和分组会议的形式进行专题询问，市、县一级人大常委会则多采取常委会全体会议形式进行专题询问，也可结合分组的形式进行。时间一般控制在三个小时之内，必要时，常委会还可以对有关专项工作报告作出相关决议决定。二是规范询问

16、程序。专题询问的组织实施程序主要包括：主持人介绍开展专题询问的目的、意义、流程、要求等；被询问对象就询问的内容向常委会进行专题报告；常委会组成人员进行询问，“一府两院”相关部门负责人答复；“一府两院”主要或分管领导表态性发言；主持人总结询问情况，并提出询问意见、建议办理要求。在整个询问实施过程中，要重点把握好问答环节，通常采取一问一答的方式进行，也可以根据询问的实际采取指定人员询问和随机询问相结合、随问随答、连续追问等形式进行，以达到询问的效果。三是注重询问质量。专题询问的效果取决于询问的质量，询问时要有追问、有辩解、有讨论、有分析、切实做到：问准、坚持易准不宜偏，紧扣主题提问，切中要害实质，

17、设问要科学合理，符合逻辑、观点鲜明、严谨得体，防止脱离实际、泛泛而谈。问精，坚持易精不宜多，由于专题询问的时间有限，提问问题不可能面面俱到，询问问题要少而精，答复要精而简，一问一答要体现精益求精。问深，坚持易深不宜浅，在深度上下功夫，特别是对答复不清楚或不满意的，要及时跟进追问，防止其答非所问、走形式和消极应付，起不到应有效果。（三）抓好督办环节对“一府两院”来说，虚心听取、有问必答、落实承诺则是回应民意、接受监督的政治责任，也是抓体询问的应有之义和最终目的。所以，询问结束并不意味着监督工作的结束，还要不断跟进，抓好督办。一是梳理交办。专题询问结束后，人大常委会办事机构（办公厅或办公室）与相关

18、工作机构要把常委会组成人员提出的所有问题，分门别类进行整理，对需要解决的主要问题提出办理意见、建议，经主任会议同意后以函件的形式交“一府两院”研究处理，明确办理回复方式和完成时限。对询问中达成的重要共识、重要事项、重要内容等也可通过召开询问问题交办会的形式进行交办，统一思想认识，增强“一府两院”办理人大常委会专题询问意见建议的责任意识。二是跟踪督办。专题询问的意见建议书面交办后，市人大常委会相关工作机构负责跟踪督办，通过及时沟通、电话了解、听取汇报、视察检查等方式，督促“一府两院”对专题询问意见建议提出的问题深入调查，认真研究，提出切实可行的方案，抓紧落实整改。对“一府两院”答复承诺的问题要一

19、跟到底，防止不了了之，对其答复不满意的，可以开展质询，真正做到有询问、有答复、有结果，使专题询问的监督起到改进和推动“一府两院”工作的目的。三是总结评估。专题询问意见办理规定时限结束后，人大常委会可根据“一府两院”专题询问意见办理情况，在下次常委会会议听取和审议办理情况，必要时可对意见办理情况进行再询问、满意度测评或质询，评估专题询问绩效，切实做到言必行、行必果，确保专题询问问出实效。同时，及时总结专题询问工作经验，进一步改进专题询问形式，不断提高常委会专题询问的实效。（四）建立完善专题询问常态化工作机制自2010年6月首次开展专题询问两年多来，全国人大每年都要开展2-3次专题询问，已将其作为

20、常规工作坚持下来，起到了很好的示范作用。地方各级人大要效仿全国人大的做法，通过提升思想认识，建立完善相关制度，创新丰富询问形式，真正使专题询问走进人大，实现专题询问的常态化。一是明确专题询问的定位。专题询问作为人大常委会行使监督职权的一种重要形式，是有组织、有准备地集中对特定议题进行问答的活动。相较于一般的询问，专题询问具有主题突出、问题集中、针对性强的特点，能有效克服提问的随意性和问题的发散性等不足，是提高各级人大常委会审议质量、增强监督实效的有效形式。但长期以来，这种形式很少在人大监督实践中使用，一个重要原因是监督法等法律对询问的内涵未作具体界定，以致在实践中产生种种误解，影响到专题询问的

21、正常开展和常态化工作机制的形成。笔者认为，要深化对专题询问的认识，明确专题询问的定位，将其作为法律层面的要求，既要大胆行使，又要理性对待，更要善于运用、科学运用。进入专题询问的程序，人大常委会的监督工作会更加深入，要根据监督效果的需要，及时地、程序式地开展专题询问活动，推进专题询问的常态化，充分发挥其简便性、经常性、针对性、互动性等特点优势，提升人大监督的实效。要注意增加专题询问的频次。当下中国在快速发展的同时，各类问题也成增生之势。因此，迫切要求各级人大加大对“一府两院”尤其是政府的监督，促使政府执政为民、依法行政、防止腐败。地方人大常委会应使专题询问成为每两个月一次的常委会会议的规定议题，

22、必要时还可就专题询问增加常委会会议的次数。通过这一措施，真正增强地方人大常委会对 “一府两院”的监督力度。二是强化专题询问的制度保障。人大行使职权的一个最基本的要求是讲究程序性，遵循规范性。专题询问作为询问的一种形式、一种创新的监督方式，在监督法等法律中并无具体体现和操作规范，因此容易在实践中出现随意性、主观性、降低和弱化了人大监督的效力，亟需在法律层面和制度上做进一步完善。因此，笔者认为，在国家具体规范专题询问程序的法律出台之前，地方各级人大常委会可以在法律的框架内大胆探索，结合各地好的做法和本地实际情况，或在监督法实施办法中做出更为具体的规范，或制定开展专题询问实施办法，或在人大常委会议事

23、规则中，明确专题询问的法定人数、形式要件、内容要求、具体程序、答复机关和人员，特别针对个别部门敷衍应付的心态，对答复的时间和整改效果作出明确规定，切实增强专题询问的法律权威，为专题询问走向制度化、规范化、常态化建立坚实的法理基础。 三是创新专题询问形式。目前，全国人大和部分地方人大大多是在常委会会议期间开展专题询问，一般采用分组或联组会议进行，形势相对单一。笔者认为，地方人大常委会应积极探索开展专题询问的方式方法，拓宽专题询问渠道范围，在地方人大常委会会议或分组会议进行专题询问的基础上，探索结合人代会各代表团、代表小组专题审议时进行专题询问的方式，使代表更好地履行询问权、知情权和监督权，不断创

24、新专题询问的形式。人民群众的拥护和支持，是人大工作力量的源泉。专题询问向广大人民群众公开程度，一定意义上决定了人大询问监督的成效。从各地实践看，继全国人大通过网上图文直播、电视直播向媒体开放后，不少地方人大还采取网上视频直播、邀请群众旁听等方式，公开专题询问的全过程，并向人民群众广泛征询存在问题，增强询问的针对性、实效性。这些形式不仅有助于增强公民的民主意识、权利意识，激发关心、参与国家事务的热情，还能够让被询问部门接受人民群众的监督，给他们的工作施加一定压力，促使他们及时解决问题，取得了很好的社会效果。因此，在今后开展专题询问的实际工作中，应建立规范的询问公开制度，在询问问题、公民旁听、接受群众监督等方面扩大公众的有序参与，并将询问和答复情况向社会公布，以增强监督的透明度。