武汉市绩效管理平台建设方案（投标方案）V1.0.doc

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1、武汉市绩效管理系统项 目 建 设 方 案武汉力龙数码信息科技有限公司2008年8月目 录1概述61.1项目背景61.2业务分析71.2.1国内外绩效管理理论与实践71.2.2武汉市政府的目标管理和绩效管理291.3需求分析351.3.1指标设置和规划方面371.3.2工作反馈和过程监控方面371.3.3沟通协调和预警催办方面381.3.4考核评价方面381.3.5数据分析和辅助决策方面381.3.6其它方面的需求382项目建设目标392.1平台建设目标与内容392.2项目实施范围412.3项目建设的意义413系统总体架构423.1设计原则423.2总体设计思想433.3项目产品架构443.4层

2、次结构设计443.5应用系统部署以及与其支撑系统的关系463.6授权管理483.7技术路线483.8数据库设计（绩效元）513.8.1指标库513.8.2公式库523.8.3表单库523.8.4指标下达524应用系统描述534.1力龙绩效管理信息系统简介534.2功能结构图534.3系统用户564.4应用体系图574.5技术架构图585重点模块功能描述595.1动态评估595.1.1指标管理605.1.2绩效评价605.1.3数据采集605.2数据录入平台605.2.1业务数据输入615.2.2领导评分615.2.3第三方评价评分615.2.4综合性加减分评定615.3预警联动625.4分析决

3、策625.4.1业务数据统计625.4.2得分统计635.4.3数据对比635.5信息服务635.5.1KPI完成情况645.5.2考核责任单位总体得分645.5.3单位工作重心645.5.4单位考核内容得分646应用支撑平台646.1应用服务平台656.2数据交换平台657数据采集与交换体系677.1数据采集677.2数据交换方式737.3交换数据分析757.4数据交换方案758绩效数据采集与接口规范769数据库分析设计779.1数据模型分析779.2数据库设计7710管理制度与应用推广方案7811项目实施计划7811.1项目组织原则7811.2项目合作建议7911.3项目实施阶段及时间80

4、11.4项目组划分8011.5项目人员构建8111.5.1项目规划以及项目实施监理8111.5.2UI设计及应用设计8111.5.3项目程序设计、开发及集成8212项目维护工作方案8212.1服务承诺8212.2技术服务体系8412.3故障排除8612.4支持服务8612.4.1技术支持内容8612.4.2技术支持方式8712.5软件维护期/技术支持8812.6软件系统扩充/升级8812.7技术资料提供8912.8关于项目的最终验收8913系统建设和运行需要的保障条件8913.1组织保证9013.2制度保障9013.3机制保障9014我们的优势9114.1公司简介9114.2承建电子绩效平台的

5、优势9614.2.1有项目实施经验9614.2.2有成熟可靠的产品9614.2.3维护服务完善9614.3成功案例9715有关本方案的声明100 1 概述1.1 项目背景政府绩效管理是指政府在履行其经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能过程中，对内部制度与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标实施的一种全面管理。我国最早推行绩效管理的地区为福建省、青岛市、厦门市等。武汉市自2006年开始推行绩效管理，专门聘请美国麦肯锡公司制定了一套完整的考核评价体系，初步显现出了它的优势和推动力。近年来我市电子政务应用系统的建设实践

6、和应用效果表明，使用信息化手段进行绩效管理工作，建设全市绩效管理信息系统对及时了解、掌控各绩效责任单位工作目标完成情况，变只考核结果为过程与结果相结合的考核方式，促进管理理念创新，提高工作效率，节约行政成本等方面都将起到显著的推动作用，目前，全国都在探索利用现代信息技术手段进行绩效管理，在党政机关利用电子信息平台，全面系统地推行绩效管理。我市物价局、监察局、城管局、硚口区政府、汉阳区政府等单位已开始应用信息化手段实施绩效管理。2007年，市委苗圩书记对全市绩效管理工作提出了“用现代化手段优化绩效管理，争取绩效管理更加科学，更加富有成效”的工作要求。2007年10月18日，市委秘书长彭丽敏率市委

7、办公厅、市委督察室和市政府目标办领导到市信息产业局专题调研全市绩效管理网上运行问题，要求做好绩效管理的前期需求准备工作，尽快推动绩效管理的信息化应用。2007年11月30日，市委、市政府在硚口区召开绩效管理现场会，推动各区、各部门开展绩效管理工作。2008年1月7日，市委涂勇副书记调研我市电子政务工作时，要求加快全市绩效管理等信息系统建设工作。2008年初，全市经济工作、反腐倡廉会议和十二届三次人代会都将开展绩效管理工作列入重要任务。为此，市发改委决定尽快启动我市绩效管理及其支撑系统建设工作。1.2 业务分析1.2.1 国内外绩效管理理论与实践政府绩效管理是政府借鉴企业管理的成功管理形式的产物

8、。20世纪70年代末以后，以英、美为代表的西方国家，在政府改革中广泛运用绩效管理的方式，收到了显著的改革成效，即在很短的时间里就大大降低了政府运作成本，同时提高了公众的满意度。上世纪90年代以后，我国一些地方政府的职能部门，或地方政府的一些工作领域中，也尝试着借鉴西方的经验进行绩效改革，这些改革取得了“立竿见影”的效果。所以近年来，政府绩效管理、尤其是政府绩效评估成为各地各级政府积极探索改革实践的一个领域。1.2.1.1 西方国家的政府绩效管理理论与实践1西方国家关于政府绩效、政府绩效管理的内涵研究关于政府绩效管理的研究是在20世纪80年代前后开始的，此前，在20世纪20年代前后，由马克斯韦伯

9、总结的官僚制是被普遍认同的传统政府管理模式。所谓官僚制就是传统的等级划分、权力集中、控制严密追求效率的组织管理模式。这种政府管理模式是与当时确立的西方工业社会相适应的，但是在西方发达国家先后进入后工业社会以后，这个管理模式的弊端日益凸显，政府改革成为必然。绩效的概念在企业管理中已经是比较明确的，一般人们接受将“绩效”理解为“3E” 的定义，即认为“绩效”包含有经济(economy)、效率(efficiency)、和效益(effectiveness)三个方面的含义（Fenwick, 1995）。“经济指输入成本的降低程度。效率一种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系。最常用的效率测定的概念是劳

10、动生产率及单位成本。效益指产出对最终目标所做贡献的大小” Lewis, Sue and Jess Jones, The Use of Output and Performance Measures in Government Depatment. 1990，12。在政府管理中“绩效”被注入了新的内涵。英国审计委员会仍然用“3E”界定政府绩效，但内涵不同：“经济是指用尽可能少的成本去购买规定的质和量的输入物品。效率是运用尽可能少的资源来提供规定的质和量的服务。效益是指能使地方政府实行它的政策和目标而提供正确的服务” Ghobadian,Abby and Ashworth, Johu Perfor

11、mance Measurement in Local Government-Concept and Practice, Braford: International Journal of Operations & Production Management, 1994，Vol.14.。不过，也有学者提出了“4E”的定义，即在“3E”的基础上增加“公平”Equity Flynn Norman, public Sector Management. Third Edition, Prentice Hall. 1997. 173，234.。另外，还有人提出增加更多的“E”，以便反映政府管理的多样性和复

12、杂性。比如“卓越”（exllence）、“企业家精神”（entrepreneurship）、“专业技术”（expertise）、“候选者资格”（electability）、“足够”（enough）等等 Robert T Golembiewski. Public Adminstration as a Developing Discipline, New York: Marcel Dekker, 1997. 178.。其实只要能说清楚问题，最简单的定义应该是最可取的定义，所以，我们认为“3E”的定义是简单明了的定义。同时，我们必须明确，政府管理的复杂性要求我们，在具体运用这个概念时“具体问题具体分

13、析”。对于政府绩效管理，美国国家绩效评估小组（performance measurement study team）的定义是比较权威的：绩效管理是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程” 陈振明：公共管理学，中国人民大学出版社2003年版，第275页.。学者罗伯特巴克沃认为,绩效管理是“一个持续交流的过程” Rogers, S. performance Management in Local Government, Harlow, Essex: Longman. 1990，78.。夏夫里茨和卢塞尔则

14、认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效 Spangenberg , H. Understanding and Implementing Performance Management, Cape Town: Juda. 1994，351.。在这些不同的理解中，有共同之处，就是他们都强调了绩效管理的过程性和对资源的整合性，这也就是我们在实行政府绩效管理时应该关注的方面。2西方主要国家关于政府绩效管理的改革实践政府绩效管理在西方国家，与其说是一个理论问题，不如说是一个实践问题。研究者们

15、的许多理性认识，更多地是来自改革的实践，是对改革实践的总结和理论上的归纳。（1）英国的改革实践对政府进行绩效管理开始最早，并且最持久、最广泛，技术上相对成熟的国家当属英国。20世纪70年代以前，英国一直保持传统的韦伯式官僚体制，这种体制的特点是部门分工明确、层级节制、严格照章办事。到70年代，这种行政体制的弊端日益明显，政府规模庞大、冗员充斥、办事拖沓，财政负担过重等等让英国的纳税人不能忍受。1979年撒切尔夫人出任首相，执政伊始她就启动了对传统行政体制的改革。改革的主要思路就是在政府管理中引入经济学和企业管理学的基本理论和方法，改革的主要内容后来被研究者概括为：私有化、分权化、竞争机制、企业

16、精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制 P.Thompson, Public Sector Management in a Period of Radical Change: 1970-1992, in, N.Flynn(ed), Change in the Civil Service, London: CIPFA, 1994, 33-38.。进入80年代，这场改革被其他西方国家效仿，并被称为“新公共管理运动”和政府管理创新。绩效管理是这场改革的重要组成部分。为了克服政府的官僚主义、提高行政效率，撒切尔夫人和梅杰两届内阁先后实施了雷纳评审（Rayne Scrutiny Programe）、

17、部长管理信息系统（management information system for ministers MINIS）、财政管理新方案（financial management initiative,FMI）、公民宪章（Citizens Charter）运动等一系列措施，而这些措施的核心都是对政府实行绩效管理。雷纳评审是“以解决问题为导向”的“经验式调查”。1979年，撒切尔夫人任命雷纳勋爵担任顾问，推行改革，其目的是为了避免和中止那些不理想的东西，包括过时的、不合时宜的工作任务、无效率的工作程序和方法等。雷纳评审强调问题诊断和技术效率，目的是通过提高效率来降低政府的开支和运营成本。从1979

18、年到1985年6年间，雷纳评审小组共进行了266项调查，发现并确定了6亿英镑的年度节支领域和6700万英镑的一次性节支领域。为做这些调查和研究，评审小组共支出了500万英镑，而这些调查和研究带来的直接经济效益则高达9.5亿英镑 J. Greenwood, and D.Wilson. Public Administration in Britain Today, 2nd edition, London: Unwin Hyman：1989, 124.。部长管理信息系统是1980年英国的环境大臣赫塞尔廷率先在本部门建立的。建立这套管理信息系统的目的，是能够为部门的高层领导随时提供本部门全面、规范的各

19、方面的信息，它实际上是集目标管理、绩效评估为一体的信息收集和处理系统。做为一种有效的管理工具，这个系统随后在英国的政府部门得到广泛的应用 In Al Gore, From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs less. Report of the National Performance Review Washington, DC: U. S. Government Printing Office, 1993，217.。财政管理新方案是英国财政部在1982年颁布的，新方案要求政府的各个部门

20、树立明确的“成本意识”。这个成本意识是从政府的绩效管理入手的。方案以绩效评价为手段，制定了包括经济、效率、效益三方面内容的绩效评价方案，绩效评价指标分别涉及成本与投入、投入与产出、产出与客观效果之间的关系，对于提高政府部门的效益水平，降低政府部门开支起到了明显的作用。公民宪章运动是梅杰首相在任内大力推行的，这个运动的核心目的是改善政府公共服务的质量。梅杰政府用“公民宪章”的强制、规范形式提出改革的四项主题：提升公共服务质量；享用服务时有更多的选择机会；公众可以要求知晓服务的标准；确保经费运用恰当。实践中，政府部门把服务内容、标准、责任等公之于众，使政府部门接受公众的监督，同时运用民营化的方式，

21、使任何有兴趣的个人或团体都可以有机会参与公共服务的提供，从而也尽可能地为公众提供了多样的选择机会。现在，英国已经在中央和地方的几乎所有政府都建立了自己的服务“宪章”（Gaster,1995）。这项运动在英国各个政府部门广泛实行后效果明显，公众对政府的满意度显著提高，所以在国际上也吸引了许多国家效仿，带动公共服务民营化的兴起。我国有些地方实行的政府服务承诺制也是借鉴了这个运动中的做法。英国在西方国家中是率先进行政府改革的国家，它在推行政府绩效管理方面有显著的特点：首先政府改革强调以提高政府效率为目标，其次是以系统的新公共管理理论为政府改革的指导思想；第三，改革得到了中央政府高层领导的大力倡导和持

22、续推进；第四，政府从一开始就引入了外部的市场和“顾客”作为评价主体。（2）美国的改革实践美国历来比较重视在政府部门中引入管理工具，以不断改善政府的绩效。在许多美国人的观念中，如果政府缺乏一个能够有效测量效率和效益的综合体系，那么无疑对社会以及政府自身都是有害的 Flynn Norman, public Sector Management. Third Edition, Prentice Hall. 1997. 173，234。从20世纪60年代实行的“计划方案预算系统”、70年代的零基预算，直到80年代的目标管理和质量管理，其主要目的都是追求长远的、前瞻性的规划设计，使公共资源得到最有效的配置

23、和利用。尽管这些改革没有取得预想的显著成功，但探索却一直没有停止。学者尼古拉斯亨利总结了整个20世纪内美国政府对绩效的追求历程，认为美国经历了五个发展阶段 Fenwick, John., Managing Local Government. London: Chaprnan and Hall. 1995, 104-143。依据各阶段强调的重点不同，依次分别为：效率、预算、管理、民营化、政府再造。政府再造是20世纪最后20年里美国政府改革的主题。当时美国政府的发展遇到了前所未有的机遇和挑战。一方面，科技革命深刻地影响到政府管理。另一方面，美国财政赤字居高不下，加剧了民众对政府的不满。这些最终催生

24、了美国的“政府再造运动”。政府再造运动的核心，是改造已经不能适应变化了的环境的官僚组织体制，再造一个能够适应新环境需要的弹性化的、整合的、透明的、能够为公民提供整体性服务的、与社会有广泛联系的政府组织体制。1993年初，年轻气盛的美国新总统克林顿上任伊始，就成立了由副总统戈尔主持的“国家绩效评审委员会”（national performance review, NPR）。委员会宣称：我们的目标是使整个联邦政府花费更少，效率更高，更有进取心和更有能力，改掉自以为是的官僚文化。我们要重新设计、重新创造整个政府，让它重新振作起来 杰伊M沙夫利兹等：公共行政学经典著作，美国:多尔西出版社1987年版，

25、第251页。当年，美国国会通过了政府绩效和结果法，副总统戈尔发表了著名的戈尔报告，戈尔报告的正式题目是从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府。在这个报告里，委员会提出了384项改革建议，其主要原则是：简化规则；顾客第一；授权与结果导向；节俭效益。克林顿政府在不到3年的时间里，就精简了联邦政府24万名公务员，删减了16000页法规，简化的法规也达31000页。估计联邦政府的行政简化工作，每年可为纳税人节省280亿美元 Green, Richard T. and Hubbel, Lawrence, On Governance and Reinventing Government, in

26、 Wamsley, Gary L.and Wolf,James F.,eds.,Refounding Democratic Public Admini Strayion, Sage Publications,Inc., 1996.3862。美国政府绩效管理改革的特点是自下而上。美国改革实践最早是从各个地方发端，各地方政府和州政府是“改革试验室”，各地方根据自己的特点，采取不同方式改革政府，提高政府绩效，成功的经验就被各地方效仿，最后再推广到联邦。美国改革特点的形成，与美国的民主、分权的政治传统有关。（3）西方国家政府绩效管理的发展趋势西方发达国家的政府绩效管理改革大致经过了三个阶段：20世纪4

27、0-70年代是起步阶段；70-90年代是大规模发展阶段；20世纪90年代以来，是规范和深化发展阶段。在政府绩效管理改革大规模发展阶段，除了英、美两国，荷兰、澳大利亚、丹麦、挪威、新西兰等国也先后实行了政府绩效管理改革，从这些国家的改革看，提高政府绩效成为中心。也就是说，政府绩效管理既是改革的目的，也是改革的手段。而政府绩效管理改革总体表现出以下的主要特点和发展趋势。第一，公共服务民营化成为政府绩效管理改革的新策略。由于公共服务民营化是利用市场经济的“经济”和“效率”原则，实际上是将“竞争”引入了公共服务领域，所以促进了政府公共服务的水平和质量的改善和提高。有学者研究，政府将公共服务的竞争性职能

28、外包可以平均降低25%-30%的成本张成福：公共管理学，中国人民大学出版社2002年版，第300页。第二，政府企业化改革趋向法制化和制度化。多数西方国家政府绩效管理都走上了法制化和制度化的道路。首先是绩效评估成为政府机构的法定要求。比如，美国制定了政府绩效和结果法、以绩效为基础的组织典范法，荷兰制定了市政管理法等，都是以法律的形式要求政府部门进行绩效评估。其次是绩效评估机构的建立和完善都已制度化。多数国家不仅建立了政府部门的绩效评估标准和程序，而且建立了专门的独立机构。这个机构一方面对各政府部门的绩效评估结果进行整合，以便公众比较评价，另一方面有选择地独立对一些政府部门的绩效直接进行评估，避免

29、部门自评可能出现的“报喜不报忧”以及评价失准现象。第三，企业化改革趋向科学化与规范化。西方国家政府的绩效管理主要围绕经济、效率、效益展开。虽然政府部门的职责和工作性质千差万别，但是系统的、适合部门工作特点的评价指标体系不仅能够反映工作结果，而且能够反映过程状况，尤其是工作程序的合法性和公正性是评价指标侧重的方面。评价指标规范的内容和标准的体系，表现的是绩效管理的科学、规范。第四，政府绩效评估主体多元化和评估主体的公民导向化。西方各国在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，由单纯的政府机关内部的评估，发展到由社会机构进行评估。同时各国都要求政府绩效评估以“顾客”为中心。这是政府借鉴了企业管理的理

30、念，把服务对象统称为“顾客”。各国政府把“顾客”满意作为评价政府绩效的导向和终极标准。近10多年，政府绩效管理中的“顾客”导向又逐步发展为绩效评估过程公众的广泛参与。公民成为政府绩效评价的主体，政府绩效指标设计表现出外向特征，公众满意度调查成为重要依据，而且，越来越重视非政府组织对政府绩效的独立评价。第五，政府绩效管理技术不断成熟。政府绩效管理技术手段成熟，就是科学化程度的不断提高。政府绩效管理借助日新月异的信息技术、量化技术，针对不同部门采取了不同的评估方式和方法技术。总之，用企业管理的理念、方法和技术改革政府，已经成为一种世界性的潮流。我国的政府改革还有待深化，很有必要借鉴这些国家的实践经

31、验。1.2.1.2 我国政府绩效管理的理论与实践1国内关于政府绩效、政府绩效管理的理论研究我国从20世纪80年代出现零星的对政府绩效管理介绍的文章，随着改革和对外开放的深入展开，我国的相关研究也逐步普遍和深入起来。进入90年代，真正的政府绩效管理研究出现并迅速引起关注。我国的相关研究主要集中在对西方国家政府绩效管理理论和实践的介绍；对政府绩效管理理论的研究；对国内相关改革实践的研究；对地方政府绩效评估的研究几个方面。国内是90年代中期以后，出现了较为系统地介绍西方国家政府绩效管理理论和实践的著作，如吴志华（1998）、宋世明（1999）张强（2005）对美国政府部门绩效管理实践的研究；周志忍（

32、1999）、王庆兵（2003）、于军（1999）对英国政府部门绩效管理实践的研究。同时，各领域的学者还进行了多国比较研究，如刘旭涛（2004）对英、美两国政府绩效管理实践的比较研究；毛寿龙（2002）对美、英、荷兰、丹麦、加拿大、新西兰、澳大利亚等国相关改革的研究等。这些研究成果的发表，扩展了我们的视野，使我们对西方相关领域理论发展的动态有了较为全面、系统的了解。关于政府绩效的内涵研究。多数学者同意使用西方国家“3E”的定义。但也有学者提出不同的观点，胡宁生（2006）的“3E+2”观点，即在“3E”（经济、效率、效益）之外，加“公平”和“回应”。王强(2003)则认为，“所谓政府绩效，就是指

33、政府在管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力”。关于政府绩效管理价值取向的研究。马宝成（2001）和丁煌（1998）主张首先考虑“效率”，他们认为，失去效率社会就会失去存在和发展的基础；“公平”只是对效率的一个内在约束，公平总是相对的，不公平应当被控制在社会所能承受的范围之内。臧乃康（2005）则认为政府应该首先考虑“顾客”、“公共责任”，这与“效率”观点有了很大的不同。但实际上这里也存在一个对价值取向自身的理解问题。是由于对什么属于价值的不同认识，导致了分歧的形成。2005年中国政府提出了制订“十一五”发展规划的原则，实际上结束了这

34、方面的分歧，中央政府提出我国现在的发展应该是兼顾“公平”与“效率”，“公平”在先。当然，这只是表明关于政府绩效管理价值取向的问题有了官方的“定论”，不等于结束了学术上的研究，学术上有不同看法还可以继续讨论。关于政府绩效评估的实务研究是“热点”。在这方面朱荣声（2004）、张定安（2003）、张端才（2005）等人从意义和影响的角度研究政府绩效评估，认为绩效评估能深化行政管理体制改革，是政府管理实现“政府再造”的新策略、新途径。胡宁生（1998）、周志忍（1995）等人则对政府绩效评估的历史发展、涵义、程序作了详细的阐述。还有一些学者如胡同泽、张爱萍、郭峰（2005）等具体研究绩效指标设计的基本

35、程序、绩效评估的内容及方法等问题。另外方振邦（2005）、张定安（2004）、夏谦谦（2006）等都研究了将平衡计分卡运用于政府绩效评估中的问题。卓越（2003）等人则是通过对地方政府实行绩效评估的实践，具体分析了对政府部门进行绩效评估的一系列操作性步骤。关于政府绩效管理。张成福（2001，271）认为，绩效管理过程一般包括绩效评估、绩效衡量、继续追踪三个最基本的功能活动。卓越（2005）认为，公共部门绩效管理是一个完整的学科体系，具体内容包括公共部门继续目标、继续学习、继续激励、绩效合同、绩效成本、继续申诉和绩效评估等管理环节。这些理解都是有实践意义的。对地方政府绩效管理问题的研究。在这方面

36、的研究成果有，关于各地改革实践的介绍和总结。比如俞可平（2003）对我国各地政府以各种形式追求高绩效做出的努力和尝试作了详尽的介绍和分析；马春庆（2003）从福建省发起的政府机关效能建设活动的内容及途径作了详细的分析；另外，毛寿龙对我国各地政府绩效管理作了许多评价和分析；钱江（2003）、胡宁生对我国社会服务承诺制和政府绩效评估也进行了分析和研究。包国宪（2005）对甘肃省政府开展的绩效评价活动进行了总结和分析。侯永平（2006）对青岛市目标绩效管理的总结。这些工作为我国新出现的政府绩效管理的有效形式进行了宣传，同时也促进了政府绩效管理的“本土化”。对地方政府绩效评估问题的研究是最近两年的工作

37、。一些研究者从不同层面、不同侧重点提出了地方政府的绩效评估指标体系。比如2004年7月人事部中国政府绩效评估研究课题组经过深入调查、和组织有关专家论证分析，提出了一套地方政府绩效评估的指标体系（时事资料，2004）。王鲁捷等学者（2005）随后也提出了市级政府绩效评价指标体系，彭国甫（2004，176）提出了地方政府公共事业管理业绩指标。当然，这些指标体系都还在论证阶段，没有具体实行。其中，人事部课题组成果公布后，在社会上引起了比较大的反响，正面和反面的评价都很多。不过，人们对指标体系所体现的政治意义的认同是一致的。另外还有一些学者研究了地方政府绩效评估的价值取向（何植民等，2006），研究具

38、体的技术方法（罗良清等，2006），或者是对各地兴起的绩效评估“热”进行冷静的理性分析，比如芦刚（2005）、李雪梅（2006）指出，当前地方的绩效评估中带有明显的盲目性，而且技术准备不足、还存在“泛经济化”、非制度化的问题。中国行政管理学会课题组（2006）更是比较系统地总结和分析了地方政府开展绩效评估工作的现状和存在的问题。课题组认为地方政府的绩效评估工作，基本上处在自发状态，实践中存在盲目性；没有建立科学的评估指标体系；相关理论引导力度不够；一些地方还不同程度地存在形式主义。2国内政府绩效管理的实践探索在我国，随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，客观上要求政府权力的行使必须要有规则、

39、透明。如何转变政府职能，适应市场经济和全球化的需要是我国各级政府面临的重大课题。同时，随着我国民主政治的推进，政务公开的程度和公众参与意识的提高，自20世纪90年代以来，我国许多地方政府部门开始学习和借鉴西方发达国家新公共管理的经验，进行了政府绩效评估的探索和尝试。（1）国内政府绩效管理的主要形式从上世纪90年代中期至今，我国的政府绩效评估大致可以分成三种形式：第一种形式是政府机关绩效管理。改革开放以来，在精简、统一、效能的原则指导下，我国政府进行了多轮行政改革。近10年来，一些地方政府和部门开始借鉴西方发达国家的政府改革成功经验，进行了不同形式的政府绩效改革的尝试，比如实行目标责任制、社会服

40、务承诺制，进行效能监察、效能建设，在政府机关和公营垄断行业开展行风评议活动等等。这些形式多样的政府改革，目的都是降低政府成本，提高政府绩效，所以，我们完全可以把它们都归纳到政府绩效改革之内。在这些形式各异的政府绩效改革中，山东烟台推行的“社会服务承诺制”是比较早的成功形式。1994年，烟台市政府针对广大市民反映强烈的城市社会服务质量差的问题，借鉴英国和香港地区社会管理部门的做法，首先在烟台市建委系统所属的28个企事业单位试行“社会服务承诺制”。社会服务承诺制向社会公开服务内容、服务标准、服务程度及办事时限，明确经济赔偿标准，要求未履行承诺的责任单位和责任人必须按规定给当事人以赔偿。承诺制把各项

41、服务内容量化、细化、具体化，其核心是在社会服务的范围年向社会公开承诺。到1996年，烟台市建委实行承诺的内容达到81项、服务标准117条，基本上包括了建委系统工作的主要内容。试行“社会服务承诺制”的部门在很短的时间里就收到了明显的效果，效果集中表现为实现了“三促进、两提高、一降低”。即促进了公仆意识的树立，促进了服务水平的提高，促进了内部管理的加强；提高了服务质量，提高了工作效率；降低了服务事故。1998年以后，烟台市决定在全市推行社会服务承诺制，并把社会服务承诺制的基点放在地下管道堵塞维修难、装电话难、到机关办事难等群众关心的热点问题上，让群众得到实惠。烟台市实行社会服务承诺制以后，在试点推

42、广、规范完善中注意抓了各项配套制度，实现各部门主动配合。进入新千年，烟台市的社会服务承诺制被推广到山东全省，2002年中央文明办又在全国推广烟台的做法。而烟台市则在原有的社会服务承诺制基础上，充实、发展出了办事效率监督卡、首接责任制、“一条龙”工作制、AB角工作制，以及机关内部管理制度等行之有效的工作制度，使全市的行政部门服务质量、办事效率明显提高。现在目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等形式，已经成为各地各级政府部门普遍实行的绩效管理形式。第二种形式是行业绩效评估。行业绩效评估是政府主管部门设立评价指标体系，对所属企事业单位绩效进行定期的评估，比如教育部组织的大学本科教

43、育水平评估，卫生部为医院设立的医院等级评估，还有财政部、经贸委、劳动和社会保障部等联合推出的行业企业绩效评价等。需要说明的是，行业绩效评估的对象是行业或企业，不是政府组织，把它算在政府绩效管理的形式里，是因为它们是政府主持的，是政府实行的一种管理形式。当然这是可以讨论的问题。关于行业绩效评估的社会评价，不像机关绩效管理那样众口一词地称赞，但客观地说，评估工作的开展对行业建设的促进作用还是第一位的。以大学本科教育评估体系的建立及实行为例。1994年初，国家教委开始有计划、有组织地实施对普通高校的本科教学工作水平进行评估。十几年来，高等学校本科教学工作评估相继经历了三种形式：合格评估、优秀评估和随

44、机性水平评估。2002年，教育部将合格评估、优秀评估和随机性水平评估三种方案合并为一个方案，即现行的普通高等学校本科教学工作水平评估方案。普通高等学校本科教学工作水平评估的结论分为优秀、良好、合格和不合格四种。2003年，教育部在2003-2007年教育振兴行动计划中明确提出实行“五年一轮”的普通高等学校教学工作水平评估制度。为实施这个评估制度，2004年教育部又专门正式成立了高等教育教学评估中心。建立五年一轮的评估制度及成立评估中心标志着中国高等教育的教学评估工作开始走向规范化、科学化、制度化和专业化的发展阶段。2006年，教育部又宣布实施“阳光评估”。 即教育部将采取两项措施：一是每年公布

45、一次高等学校教学基本状态数据，并将这些数据作为专家组进校考察评估的依据之一，专家组进校后，要对这些数据进行认真核实；二是把高校自评报告、专家组进校考察评估意见、学校最终评估结论等在教育部高等教育教学评估中心网站上向社会公布，以增强评估工作的透明度唐景莉，杨晨光：每年公布高校教学基本状态数据，中国教育报2006年4月19日，第3版。从评估结果看，现行的本科评估指标体系中的7个一级指标，一个办学特点；19个二级指标， 44个观测点，基本上涵盖了学校教学工作的全过程，被评学校通过“以评促建”，都促进了学校的办学条件的改善和教学质量的提高。所以这样的指标体系总体上是科学的、规范的，是符合高等教育发展规

46、律的，能够全面反映学校本科教学工作状态的。行业绩效评估能够先于政府绩效评估普遍开展，现在基本上已经制度化、规范化，其中有一个很重要的原因，就是学校、医院等是事业单位，它们各自的职责边界是清楚的，所以实行绩效评估是可以取得显著成效的。而政府部门一般都还不具备实行评估的前提条件。第三种形式是专项绩效评价。专项绩效评价是针对政府的某一项工作，或针对政府工作的某一方面开展的。比如珠海、南京等市开展的“万人评政府”活动，深圳市的“政府绩效审计”，还有北京市的国家机关网站政务公开检查评议，山西运城市实行的“办公室机关工作效率标准”等。深圳市在国内最早明确了政府工作中的绩效概念，并对政府投资项目实行了绩效审

47、计。2002年深圳市人大会议上，有人大代表反映深圳市卫生系统在大型医疗设备采购方面存在铺张浪费和效率低下的问题，市审计局决定就此项目，开效益审计之先河。2003年2月，深圳市人大常委会审议了深圳市2002年度绩效审计工作报告，报告显示，海上田园旅游区等四大项目都不同程度地存在着决策不科学、缺乏内部监控机制、财务管理基础薄弱等诸多问题。这是国内首份提交人大会议审议的政府绩效审计工作报告，报告经媒体暴光后，在社会上引起了极大的反响。2004年绩效审计覆盖面更大，包括对部门预算进行绩效审计，对区一级政府绩效进行审计，而且是所有绩效审计项目的结果都要对社会公告，接受社会监督。2004年9月，深圳市政府发布深圳经济特区政府投资项目审计监督条例，这是深圳首次以条例的形式将1998年以来对全部政府投资项目实施审计的成功做法固定下来，并正式确立了政府投资项目的绩效审计制度。深圳市政府同时表示，要进一步加强绩效审计工作，逐步建立审计公示制度，同时建立预算绩效评价体系，以及建立责任追究制度，对重大项目决策失误，相关个人要追究责任人责任王永长、陈志文：2004：深圳经济大事点评