银行系统论文：信用社改革绩效评价.doc

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1、论文：信用社改革绩效评价 摘要：从1996年国务院关于农村金融体制改革的决定颁布到现在，我国农村金融改革走过了近十个年头。农村金融改革的目标已经变得越来越清晰，那就是要借鉴企业改革的成功经验，将包括农村信用社在内的现有农村金融部门改造成既能商业可持续发展，又能满足农村地区中小企业和农户的有效资金需要的现代农村金融体系，而商业可持续是农村金融机构能够有效满足农村地区金融需求的前提。本文通过大量的问卷调查分析目前的农村信用社改革离这一目标还有多远。关键词：农村金融，信贷支农，商业可持续2003年6月27日，国务院印发了深化农村信用社改革试点方案(国发200315号，以下简称国务院15号文件)。经国

2、务院同意，吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8个省(市)作为第一批试点单位，参加深化农村信用社改革试点工作。在充分总结8省(市)改革试点经验的基础上，2004年8月，国务院决定将深化农村信用社改革试点扩大到另外21个省(区、市)。为明确银监会、人民银行、省级政府和省级联社在农村信用社监督管理和风险防范中的权力和责任等，银监会、人民银行拟定了关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见，并由国务院办公厅以国办发200448号文件转发。第一批试点的8个省农信社改革已两年多，信用社将要兑付中央银行票据，但目前社会各界对农村信用社改革成效的评价分歧较大。全面评价农村信用社改革试点，将有

3、利于进一步推进信用社改革，进而为农村金融配套改革提供思路。周小川行长在农村信用社改革之初就提出农村金融改革要“花钱买机制”，归纳起来三句话：就是(1)正视历史包袱；(2)提供连续的正向激励机制；(3)特别注重防范道德风险。本报告将从这一角度分析农村信用社改革试点在“花钱买机制”并最终建立商业可持续的发展模式方面已经做了什么，还需要做什么。一、资料来源为了更好评价农村信用社改革的绩效，我们对第一批试点8个省的49个县(市)信用社联社，和第二批试点的23个县(市)联社进行了问卷调查，样本分布见表1。IMGA本次问卷调查的获得的资料涵盖了2000年至2004年的数据。这样既可以了解信用社改革和发展的

4、历史，纵向比较农信社改革前后变化，也能横向比较农村信用社改革在地区间的差异。同时为了更准确反映不同地区和不同发展水平农信社的情况，样本分别从东、中、西不同省份选取，在同一省份也兼顾好、中、差的信用社。表2表明，2000年江苏率先开始了农村信用社改革试点；浙江鄞州进行了组建农村合作银行的试点；四川和湖北也有个别信用社在2003年前也进行了统一法人的试点。 2003年国发13号文件关于农村信用社改革方案也是综合了以上改革试点，尤其是江苏农村信用社试点方案。两者的主要差别在于：信用社改革的组织模式增加了浙江试点的农村合作银行模式；优惠政策从无息再贷款增加为税收减免、保值补贴返还，以及中央银行的资金支

5、持。2003年的改革方案除了资金支持方式有创新外，其他与江苏的改革方案相比并无大的突破。IMGA二、农村信用社管理模式的选择与改革试点的实施从2003年开始的农村信用社改革，主要特点是将过去由中央推动的信用社改革改为由省政府推动。这一改革方式转变的最大好处是允许各地按照各自的实际情况和需要因地制宜地制定改革方案。由于我国地方经济发展水平差异较大，各地金融发展的程度也不同，由地方政府推动农村信用社改革可以照顾到这些特点，使得改革更加贴近需要。(一)信用社省级管理模式的选择与预期在对联社主任发放的问卷中，我们请联社主任按照国务院15号文件的精神和当地的实际需要提出他们认为适合的信用社管理模式，如图

6、1所示。尽管有75%的联社选择了省联社作为农村信用社省级政府管理模式的选择，但仍然有25%的信用社选择了信用社协会、地方金融办和地方金融监管办。这些多样性的需要在这两轮的信用社改革试点中没有充分体现出来。目前，除北京、上海和天津成立以市为单位的农村商业银行或合作银行外，其他各省市区均采用了省联社模式。仅仅省联社一种模式，而没有其他试点模式，改革的风险很大。没有比较，很难证明省联社模式是否是适合各地需要的最佳管理模式。省联社模式事实上是“只能成功不能失败”，因为即使省联社模式被证明是失败的改革模式，也无法找出更好的替代模式，这无疑将增加改革中的道德风险。(二)地方政府在农村信用社改革进程中的作用

7、在信用社试点改革中，部分地方政府曾经出具了股金分红补贴的扶持承诺函，但扶持资金往往难以到位。显然，目前各地政府承诺对亏损信用社的新股东提供分红补贴是不可信的，这只是地方政府鼓励更多新股东入股信用社，以达到中央银行票据发行和兑付要求采取的虚假承诺，最终分红还必须由信用社用储户的存款来分红。表3的结果显示，第一批试点省有高达80.9%的信用社认为，信用社出现亏损后，地方政府不会对新股东进行补贴；第二批试点省也有63.6%的信用社认为地方政府不会对亏损信用社的新股东进行补贴。认为地方政府肯定会对亏损信用社的新股东进行补贴的只有10%左右。最近，我们在内蒙古海拉尔调查时，当地农信社主任就抱怨地方政府没

8、有兑付其承诺的分红补贴。另外，有60%70%的信用社认为试点中地方政府曾经帮助信用社清收过不良贷款或做过工作，但效果一般。但从目前各地信用社反映的情况和银监会的宣传，似乎清收不良贷款效果显著。由于信用社清收的不良贷款中，以物抵贷形式占比很高。农信社将其作为完成清收不良贷款降幅任务和提高资本充足率的有效方法。尤其在吉林农信社中较为突出。对改革完成后，地方政府是否仍然会帮助信用社清收不良贷款，决大多数信用社的回答是不肯定的。第一批试点的信用社中有58.7%认为有可能，第二批信用社有87%认为有可能。这表明改革的优惠政策对地方政府的激励在短期内是肯定的，但中长期是不确定的。三、农村信用社的股权结构与

9、治理结构治理结构改革是“花钱买机制”的核心。现代金融中介理论发现，金融机构的治理结构是环环相扣的，只有不同的部分共同作用才能为金融机构管理层提供一个正确的激励机制和约束机制。一般情况下，一个金融机构的激励和监督约束供给来自以下几个渠道：出资人或股东、储户、外部约束(如评级机构等其他中介机构)和金融监管部门。改革前我国农村信用社的所有制结构是按照合作制的原则来设计的，但有其形而无其实，主要表现为责任与利益脱钩。从出资人或股东的监督来看，在形式上，农村信用社有理事会、监事会和会员大会代表出资人的利益，但这些机构不对信用社的管理层构成约束。农村信用社会员的入股资金过于分散而且数量少，无论是董事会、监

10、事会还是会员对信用社主任的监督成本远高于其收益，事实上放弃了其应有的监督权。在二级法人的体制下，对基层农村信用社主任的实际监督主要来自联社，但联社的监管目标与出资人不同，不可能也没有激励去代表出资人的利益，造成了事实上的出资人缺位。(一)信用社的股权结构与治理结构信用社改革试点从重构其股权结构开始，在增资扩股方面取得了明显的成效(表4)。从信用社股东人数与股本金状况看，第一批试点省股东数骤降，自2002年每个联社平均 52169个股东下降至2004年的27898个股东；但同时股本金急剧增加，从2002年的每个联社的2633万元上升至13090万元。从现有第二批试点的信用社联社看，股东数却出现了

11、上升，从每个联社的17812个上升至19263个，股本金仅从736万元增加到1159万元。同时，信用社自然入股东数始终在97%以上。尽管此轮改革后农村信用社的股东数有所下降，人均股金有所提高，农信社的股权结构仍较为分散，监督成本过于昂贵，分散的小股东存在严重的“搭便车”的心理，往往缺乏关心和监督农村信用社经营的激励。在信用社改革的实践中，解决这一问题的通常做法是通过由众多的小股东选举股东代表的方式行使股东的权利，增加了一层代理人成本。实践的结果可能会出现权利过度集中，内部人控制问题十分严重，缺乏制约。从新募集股份的股东结构来看，自然人入股人数多但入股资金少。表5的资料显示，第一批试点省吸收的股金中，平均每个自然人的资格股股金为0.3万元，投资股股金也仅为0.8万元。第二批试点省的自然入股本金更少。企业股东的人数不到总股东数的2%，但所持有的股份高达2030%。资格股的股东是为了获得贷款服务；投资股的股东无法参与决策，信用社的主任和理事长是由省联社任命的，股权投资者的长期利益无法得到制度保证，投资股的股东只追求短期的分红。总之，无论资格股的股东还是投资股的股东对信用社的经营状况和经营方向均不会关心，当然也无法关心。