第十九章-最低生活保障-课件.ppt

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1、第十九章 社会救助,温州红日亭施粥摊,1601年英王室通过了一个新法案：济贫法。其主要内容是：各教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税，以此为来源给无力谋生的贫民发放救济。通过各教会的教区组织失业者从事劳动，安排未成年的孤儿学工。济贫法所体现的进步：政府以积极作为的方式，介入福利领域，干预贫困问题，从而部分地承担了相应的社会责任。社会福利和济贫活动摆脱狭隘的地域性，开始走向社会化、国家化。济贫法的局限：对贫困问题的认识模糊不清。政策和应对措施的局限。,城镇贫困救助,社会救助,城乡医疗救助,农村贫困救助,自然灾害救助,城镇最低生活保障制度,流浪人员救助,第一节 社会救助概述第二节 最低生活保障制

2、度第三节 我国城镇最低生活保障制度第四节 城市流浪乞讨人员救助思考题参考文献,一、社会救助的含义及特征社会救助是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济原因、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。社会救助与社会保险的区别？,特征：（一）权利义务的单向性（二）救助对象的限制性（三）救助标准的低层次性（四）手段多样性（五）救助程序法定性,二、社会救助的经济功能帮助陷入“贫困陷阱”中的社会成员政府实现国民收入再分配的重要工具间接影响市场经济的运行,再分配主要通过政府转移支付以及政府主导的慈善捐助实现,所确立的贫困线与以市场供求为基础所确立的最低工资线之

3、间存在一定比例关系,这种再分配会对市场的消费、储蓄以及投资行为产生影响,案例一：由“教师乞讨”所想到的 西部商报报道，为偿还治病欠下的5万多元债，供远在秦皇岛的儿子上完大学。49岁的技校数学老师陈平福带着心爱的小提琴，走上兰州街头卖艺乞讨，他的行为引来市民议论纷纷。包括校长在内的很多人认为，作为一名老师，陈平福不应该在马路上卖艺乞讨。那么，有着稳定收入和较高社会地位的老师，为什么会走上街头乞讨呢。后经调查，导致陈平福乞讨悲剧的是其不幸的患病经历，以及难以承受的大学收费。然而我们往更深一层打量这种悲剧就会发现，掩藏于,其中的是医疗保障以及助学贷款等社会救济体系的集体缺位。如果说来自医疗与教育的压

4、力已经日渐使陈平福不堪重负的话，社会救济体系的缺位恰恰就是压倒他的最后一根稻草。在这样的背景下，对其“有损教师尊严”的指责，不仅是不公平的，更是不人道的。毕竟，谁都没权力以职业尊严为由剥夺陈平福自我救赎的努力，更不能强迫陈平福饿着肚子去充当所谓的“精神贵族”。,思考：1.“教师乞讨”这一事件意味着什么？谈谈你对社会救助建立必要性的认识。2.面对“新三座大山”，我国现行单纯的生活救助制度越来越显示出其单薄性，在这种挑战下，未来社会救助制度应如何发展？,我们认为，适合我国国情的新型社会救助体系应是以政府救济为主体，以社会互助为补充，以最低生活保障制度为核心，以医疗救助、住房援助、就学援助、临时救济

5、等制度为配套的多层次、全覆盖的城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化的结构完善、功能齐备的救助体系。,一、最低生活保障的目标和原则最低生活保障指法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障。最低生活保障的目标是克服现实中的贫困问题什么是贫困？贫困一贫困二贫困三,秘书长在国际消除贫困日的致辞2008年10月17日今年国际消除贫困日的主题是“生活贫困者的人权和尊严”，其中回顾了六十年前颁布的世界人权宣言。宣言申明，“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准”。如果不充分尊重人权，贫困就不会消除,贫困包含两

6、层意思：（1）贫困是由于资源的匮乏而使生活水平低于社会可接受的最低标准（2）从根本上说，贫困是缺乏手段、能力和机会,什么是贫穷？这个看来简单的问题有一个复杂的答案。当今贫穷被理解为不仅仅是缺乏收入。贫穷同样有关公平或缺少公平。生活在贫穷中意味着人更可能死于可预防的疾病、较高的儿童死亡率、不能得到教育和缺乏适当住房。它也意味着更易受到犯罪和暴力的伤害、无适当的或没有使用司法和法庭的机会、以及被排除在政治过程和社会生活之外。贫穷也有关权力：在公共生活和紧闭的门后谁掌握着它而谁没有。进入政治、经济和社会圈子复杂权力关系网的中心是更有效地理解和解决宣判个人、社区和人民进入世代贫穷的不易改变的歧视模式的

7、关键。,贫困包括绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是指维持生存的最低限度的需求品缺乏；相对贫困是建立在将贫困者的生活水平与其他社会成员的第生活水平对比之上的，是指比社会成员平均生活水平低的生活状态。,原则：保障最低生活需求的原则普遍性原则法制化原则维护个人尊严原则,二、最低生活保障标准最低生活保障标准，又称最低生活保障线，是指在社会发展的某一时期，由政府制定的，与社会经济发展水平相适应的，在衣、食、住、行等方面保障居民生存的最低限度的基本生活标准。目前国际上确定最低生活保障线的方法主要有生活需求法、国际贫困标准法、生活形态法、恩格尔系数法四种,1、生活需求法又称市场菜篮子法。它是最古老、最传统的确定

8、贫困线的办法，并且以它的“绝对主义”而著名。市场菜篮法首先要求确定一张生活必需品的清单，内容包括维持社会所公认的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金，以此确定的现金金额就是贫困线，亦即最低生活保障线。这种方法的问题在于由谁来确定菜篮里的内容。为了切实满足贫困者所需，在确定菜篮里的内容时，通常需要有群众和专家共同做出决定。,2、国际贫困标准法（收入比例法）它是以一个国家或地区的社会中位收入或平均收入的50-60%来确定这个国家或地区的贫困标准。3、生活形态法。它从人们的生活方式、消费行为等“生活形态”入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题

9、让被调查者回答，然后选择出若干“剥夺指标”并据此及被调查者的实际生活状况来确定哪些人属于贫困者，再分析他们被剥夺的需求以及消费和收入来求出最低生活标准。这种方法实际上是以当地大多数人的主观判断来确定贫困，理论上过于抽象，操作起来也很复杂，不易为非专业人士所用。,4、恩格尔系数法。它是根据一个家庭用于食物的支出在全部支出中所占的比例来衡量贫困程度的一种方法。所谓恩格尔系数指的是食物支出在整个家庭或个人消费支出总额中所占的比重，其计算公式为：恩格尔系数=（食品支出总额/家庭或个人消费支出总额）100%。在上述公式中，恩格尔系数越小，生活越富裕；系数越大，则越贫困。国际上较为公认的标准是，凡食物支出

10、占到家庭支出59%以上的，属于绝对贫困家庭；这一比例介于40%-59%的，属于小康生活水平；这一比例下降到20%-40%的，属于富裕；这一比例降到20%以下，则属于极富裕阶层。因而，恩格尔系数为60%可作为贫困线。,三、最低生活保障标准的调整及其原则1、分享经济发展成果的原则2、与物价挂钩的原则2007年8月国务院发布关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见，要求各地采取适当提高低保标准、发放临时补贴等措施，以确保低收入居民生活水平不降低。,案例二：恩格尔系数与基尼系数的变化意味着什么恩格尔系数与基尼系数是研究机构和经济学人在评估经济与社会的现状及变化趋势时习惯使用的数据。若把两个指标放在同一时

11、间坐标中，既可反映对全社会而言，“蛋糕是否做大”了，又可反映“蛋糕分配”的均等程度。人们发现，在近年来经济和国民收入快速增长的同时，我国居民消费的恩格尔系数正在不断地下降。城镇居民消费的恩格尔系数已从1990年的54.2%下降至2001年的37.9%，农村地区的这一数值也从58.8%下降至47.7%。这表明：从整体水平来看，中国居民在收入水平提高的同时，食品支出的比重正在下降。人们可以把更多的消费金资金投向买房、家具、家电，搞装修，以及教育、文化、娱乐、交通、旅游等各个方面。所以，恩格尔,系数降低可以成为从整体上看人民生活的水准已进入小康的标志之一，意味着“蛋糕确实做大了”。但是，在全面建设小

12、康社会的今天，人们在看到经济快速发展，恩格尔系数不断下降的时候，不应忽视，恩格热系数还只是个宏观的、总体水平的指标。我国的经济总水平虽然提高了，但在国内农村地区还有几千万的贫困人口，还有许多无法完成义务教育的失学儿童，城镇地区还有数以千万计的失业人员和低收入者。他们需要国家财政税收方面给予适当的转移支付，需要各种类型的扶贫建设活动，特别是建立和完善社会最低生活保障制度。同时，同期基尼系数的变化趋势又足以引起人们的不安。近年来，这一数值的升高同样很快。已从1980年的0.33盘升至2001年的0.45。这表明：我国社会收入分配的,已经拉大。说明虽然在整体上“蛋糕确实做大了”，但是在社会成员中“蛋

13、糕分配”的非均等程度却在扩大。针对我国社会收入差距不断扩大的现象，一些经济学家及官员们依照收入差距拉大就会引发社会动荡，破坏社会稳定的观点认为：“我国的基尼系数增长过快”，“已经超过0.4的国际警戒线”，“中国人是非患寡而患不均的”，甚至发出了警报，以说明问题的严重性。一个好的体制应该能够有效地界定和保护一些高收入，特别是对其中的新科技、新技术、新物质和精神产品的开创者和各行各业中靠真才实学、努力工作来获得高收入的人员。对此，社会大众不会产生不满。这样的高收入不但不会影响稳定，而且是一个社会能不断进步，经济能蓬勃发展的动力来源。,同时，一个好的体制还应该落实并保障宪法赋予公民的各项基本权利、制

14、约政府机构的权力、破除经济中的行政垄断、严惩官员的贪腐行为、给予社会弱者以很好的保护，减少社会差距与不公名，维护社会经济政治秩序。思考：如何看待我国恩格尔系数的变化？如何看待“我国基尼系数增长过快”“基尼系数已超过国际警戒线0.4”等观点？对此，社会保障制度能够做些什么？,一、城镇社会救助改革的背景1、大规模的失业下岗潮93年以来，城镇居民的贫困问题越来越成为社会关注的焦点。“新贫困人口”90年代后期，大规模的“失业下岗”浪潮更加汹涌。2、社会保险制度的缺陷3、通货膨胀和通货紧缩4、贫富差距的扩大5、原有社会救助制度不能解决问题按照国际经验，对因社会经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有

15、效的社会保障制度是社会救助。计划经济体制下，中国通过“普遍就业”，形成了就业保障、单位保障、集体保障和国家保障的社会保障体系。,二、城市居民最低生活保障制度的建立过程第一阶段：1993.6-1995.5，试点阶段1993.6.1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。民政部肯定上海经验，提出“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。到1995年上半年，上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民最低生活保障制度。这一阶段制度建设的特征是基本上属于各城市地方政府的自发行为。,第二阶段：1995.5-1997

16、.8，推广阶段。1995.5民政部在厦门、青岛分别召开全国城市最低生活保障线座谈会，号召将这项制度推向全国。到1997.5月，全国已有206个城市建立了这项制度。这一阶段，城镇居民最低生活保障制度的创建和推行已经成为中央政府职能部门的有组织行为。第三阶段：1997.8-1999年底，普及阶段。1997.8月，国务院颁发国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知，要求到1999年底，全国所有城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。自此，城镇居民最低生活保障制度的创立和推行已成为中共中央、国务院的一项重要决策。,1999年9月，国务院颁布城市居民最低生活保障条例，并于10.1日正式实施。条例

17、规定”持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受”“对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受”,三、我国城镇居民最低生活保障制度的内容1、城镇最低生活保障制度的对象对象为持有非农业户口、家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民。2、最低生活保障线的确定与标准按照国务院的规定“城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定。各地要本着既保障生活

18、，又有利于克服依赖思想的原则，按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力，实事求是地制定保障标准”。“最低生活消费实算法”,3、最低生活保障制度的资金来源按国务院的规定，城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理，专款专用。4、最低生活保障制度的管理体制目前，我国的城市居民最低生活保障实行地方各级人民政府负责制，具体由各级人民政府民政部门制定政策，负责行政管理。居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，

19、在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。,四、城镇最低生活保障制度的行政程序中国最低生活保障制度的行政程序包括六个层次，即个人申请；基层审核；张榜公布；部门批准；发证领取和动态管理。1、申请与审核城市居民最低生活保障条例（以下简称条例）第7条规定了低保申请者的申请手续：其一是要“由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，”以体现“属地管理”原则；,其二是要“出具有关证明材料”，体现了申请者对其家庭经济状况“首先举证”的原则；其三是要填写城镇居民最低生活保障待遇审批表，体现了申请者“自愿申请”的原则；其四是规定“城镇居民最低活保障待遇，由其所在地的街道办事处或者镇人

20、民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。”第五是规定了“家庭经济调查”的方式。管理审批机关可以采用的调查核实方式包括“入户调查、邻里访问以及信函索证等”申请人及有关单位、组织或者个人承担“应当接受调查，如实提供有关情况”的义务。,、公布与审批条例第条规定了享受低保待遇的两种具体方式，即“全额享受”与“差额享受”；对经审查不符合条件的申请人，县级人民政府民政部门“应当书面通知申请人，并说明理由”，还将管理审批机关行政程序的时间限制在“自接到申请人提出申请之日起日内”。条例的第条规定，对被“批准享受”低保的城镇居民，要“由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众

21、监督”。该条款赋予了“任何人”对受助者的经济状况都有监督权和举报权，具有鲜明的中国特色。,、动态管理条例第条规定，在受助者的收入发生变动时，受助者应该通过居委会告知管理审批机关，使管理审批机关可以采取相应的措施。同时，管理审批机关也有“定期核查”的权利。这体现了低保制度实行动态管理的特点。,五、实施最低生活保障制度中的难题、关于家庭经济调查、关于隐性收入或隐性就业、关于“张榜公布”、关于低保制度“不利用”问题、关于对“有越轨行为人员”进行救助问题、关于制度执行中的资源问题,案例：家住香洲区的张先生一直领取低保金，但他的邻居近日向民政部门举报，张先生家里开了麻将馆，每天都有很多人前去打麻将，收入

22、很不错。而且，他的老婆好像也有工作，每月收入上千元。年，一名开着私家车的女子来到民政部门，怀中抱着一条宠物狗。女子声称自己是失业贫困人士，需要领取低保金，否则就无法生活。珠海市城乡居民最低生活保障实施办法规定“家中购买高档非生活必需品；有小汽车或其他非经营性机动车辆的；连续三个月所产生的月通信、用电费用总额超过当地家庭月低保标准%的”“此外，无正当理由两次经介绍拒不就业、连续三次拒不参加社区组织的公益性劳动、城市居民家庭中饲养宠物的，也都将取消低保资格。”,越秀区政府有关人士介绍，近年来一些明明有工作能力的低保户，却抱着“反正政府保障我的温饱，最多吃不好”的心态，宁愿长期领取救济金，也不愿参加

23、工作。民政干部则向笔者描绘了个别低保对象的“惬意生活”：早上爬白云山，近中午时分吃中午饭，开支在2元左右；然后，与一班朋友聊天消磨时光；菜摊即将收摊时，到熟悉的摊主处，以最低价格购买一些便宜的剩菜，供全家人第二天生活之用“这些低保户的要求不高，生活颇有规律，他们充分利用低保救济金，特别善于生活，除了应付一家三口的必要开支外，一个月甚至可能还有100多元的节余。”越秀区民政局黄永青局长说。,警惕低保政策中的“连坐思维”海南省政府将从10月1日起施行的海南省农村居民最低生活保障办法中强调，吸毒、赌博、嫖娼、违反计划生育超生的，均不得享受低保。,深圳最低生活保障制度实施完善1、主动宣传、动员，努力寻

24、找应保未保者2、维护公平，统一全市低保标准3、强化服务，进一步完善低保制度4、帮助解决“就业难”5、调查廉租房政策，由实物分房改为货币化补贴方式6、解决重病就医难的问题7、解决非义务教育阶段“读书难”8、为低保对象发放法律援助受援证9、参与行动：让低保家庭参与家庭寄养和模拟家庭计划10、救济行动：建立快速救济机制,、建立信息库。在低保普查的基础上，将全市低保对象的资料全部输入电脑，内容包括家庭基本情况、家庭经济收入、家庭资产情况、家庭支出情况、接受救助情况、最关心和迫切要求的问题、家庭成员的基本情况等，建立一个完整的信息库。终端连接到社区，有助于定量分析和动态管理。、建立家访制度。、建立退出机

25、制。一是准确掌握低保家庭的情况；二是严格把握标准。、推行低保对象义务劳动制度。,在个低保家庭中，有人就业的家庭只有个，占，完全无人就业的家庭是个，占。深圳市民政局推出“就业扶贫”活动，在媒体和网站上公布低保家庭的情况，提出“一人就业，全家脱贫”，号召热心企业为低保对象提供就业机会。,低保对象中患有重病者人，残疾者人，两者合计人，占总人数的，平均每个家庭有个重病患者和残疾人，说明因病致贫是一个非常重要的因素。深圳市实施了低保家庭基本医疗保障制度。年，深圳市又建立了低保对象的重大疾病救助机制。,在深圳市个低保家庭中，有个学生，平均每个家庭人，其中，属于非义务教育高中以上的学生为人，平均每个家庭为个

26、。年深圳市采取了两个措施：一是颁发了关于进一步作好高中阶段特困学生减免学杂费工作的通知；二是筹集社会捐款，对所有低保家庭的子女，只要出示大学生的入学通知书和学费缴费单，都可以获得全额的学费资助。,有一户低保家庭，丈夫因公伤病退在家，妻子为无业家庭主妇，女儿上大学，该家庭综合素质比较好，有爱心、有时间、有护理经验、非常适合家庭寄养，深圳市福利中心就与该家庭签订协议，寄养名小孩，其中一人弱智，每月小孩的生活费标准为：正常小孩元，弱智小孩元，教育、医疗等费用按实际报销。,一、城市流浪乞讨人员救助收容遣送的起源可以追溯到1951年。当时这一制度的对象和后来不同，是针对国民党散兵游勇、妓女、社会无业游民

27、等人群的，政府通过组织其劳动改造，转化为从业人员予以安置。60年代初，大量灾民进入城市，收容成为救济灾民的一项主要任务。从80年代开始，流动人口剧增，开始出现逃避计划生育、乞讨为生、逃婚、逃学、逃债的人。,1982年，国务院发布城市流浪乞讨人员收容遣送办法，将乞讨者和“其他露宿街头生活无着落的人”列为收容遣送对象。在城乡二元体制下，这种收容制度起到了管理的功能，并收留流浪者、精神病者，起了一定的福利作用，但也是从这个办法开始，收容的救济性就不再成为惟一的目的，因为该办法的第一条规定得非常明确，“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。,二、现行制度20

28、03年城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）新办法的进步性：获得救助的权利“生活无着”人身自由不受限制人格尊严不受侵犯现有的财产不受剥夺,三、存在的问题：1、在救助管理工作中突出存在的救助对象甄别查询、危重病人和精神病人救治、流浪儿童救助保护等问题还没有得到彻底解决。2、许多中小城市救助管理站基础设施差，一些大城市救助管理站的布局不合理，许多地方救助管理工作所需机构、人员编制、经费解决不到位，工作条件与工作任务不相适应的问题还大量存在。3、由于街头流浪乞讨人员增多，一些地方政府和有关部门以及社会舆论关注的焦点发生了变化，影响了救助管理工作条件和手段的及时改善。,资料：李立国解析流浪乞讨

29、成因 不赞成以乞讨为职业 民政部常务副部长李立国城市流浪乞讨现象是世界各国普遍存在的现象，我国政府对城市生活无着的流浪乞讨人员实行救助管理制度，体现了对流浪乞讨人员的关心和人性化的管理救助。在我国城市流浪乞讨人员产生流浪乞讨的原因是多方面的，既有贫困的原因，也有个别生活方式选择的原因，还有胁迫他人进行流浪乞讨而达到牟利目的的原因。李立国一是在全国城乡普遍建立以城乡居民最低生活保障制度为核心，辅之以教育、医疗、住房等各方面专项救助制度和临时救助构成的社会救助体系，在流出地解决流浪乞讨人员的流出问题。对极少数选择流浪,乞讨为个人生活方式的，加强教育和引导，使他们通过劳动就业来解决个人的生计问题。对

30、裹胁未成年人和残疾人运用流浪乞讨方式牟利的，属于犯罪行为，在我国的刑法和社会治安管理处罚条例中要予以惩处。李立国实行救助管理制度，去年我国1000多个救助管理站在站内救助了70多万人，在街头救助了50多万人，其中有10.5万未成年人。我们不赞成以流浪乞讨为职业，但对生活无着的流浪乞讨人员进行管理救助，采取的是人性化的、关爱式的方式，劝导的方式。对于城市流浪乞讨人员中的危重病人，各级政府都实行了医疗救助，并且民政部会同卫生部等有关部门在前年专门下发过通知，做出过制度性安排，现在仍在执行。,思考题：1、如何理解社会救助制度？它的经济实质是什么？2、如何理解贫困？如何度量贫困？在确定贫困标准时应该注

31、意哪些问题？3、我国陈振最低生活保障制度的救助对象与标准如何确定？在时代发展变迁中，如何判定哪些人应得到救助？4、我国城镇最低生活保障制度的救助程序如何？有哪些常见的问题与难题？5、我国对处于制度空隙的流浪于城市并且生活无着的特殊人群的救助管理出现了哪些新变化？,参考文献：孙光德.社会保障概论.北京：中国人民大学出版社，2004曾湘泉，郑功成.收入分配与社会保障.北京：中国劳动社会保障出版社，2002张琪.社会保障概论.北京：中国劳动社会保障出版社，2006,社会救助法2008-9-2起草社会救助法的主要参与者、民政部法制办处长吴明9月1日接受采访时称，“社会救助法是以一种兜底保障的法制形式来

32、确保居民的权利。”他指出，由于此前中国各种救助条例的存在，这次立法实际上是将过去三无人员、农村低保成员城市流量人员等各种需救助的对象分散性的立法的一次整合。21世纪经济报道消息，此前，中国社会救助方面多是国务院出台的行政救助条例，本次国家居民社会保障救助等权利首度以法律形式确定基本生活权利的法定化。既与国际接轨，也意在加强居民基本生存权利的保障。,社会救助法的基本内容包括：居民最低生活保障，专项救助，自然灾害救助以及临时救助四种。具体来讲，则涉及城乡居民最低生活保障、农村五保供养、低收入家庭专项救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助以及低收入家庭医疗救助、教育救助、住房救助、司法救

33、助等各项社会救助制度。这部由民政部送批的社会救助法（征求意见稿）8月15日正式由国务院法制办公布，并开始向社会征求意见，截止日期时间是9月8日。确立国家的救助责任北大法学院教授、博士生导师湛中乐认为，“以国家作为救助的主体，百姓作为救助的对象是社会救助立法一个漂亮的地方”。这是征求意见稿第二条规定的，国家建立社会救助制度，承担为公民提供社会救助的基本责任，为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障。而政府也将成立社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，实行专项管理，供专款专用。,湛中乐表示，国家将承担起救助法中规定的主体责任，由国家对需要救助的主体承担直接责任，有困难找国家。但是，生

34、活无着找国家立法保障并非不劳而获，获得财政照顾，闲吃财政。社会救助法提供的是居民最低生活保障。而想要获得最低保障，该法总则明确提出，一是无法满足劳动自救，二是基本生活无法保证。“政府和民间的合作是特别大的亮点”，吴明也表示，过去的贫困户主要由社会负担，职工所在的企事业单位或者大量的社会捐助。由国家财政拨款，国家是救助主体，民间方面则转型为了主要接受社会大众，集体的捐赠物给困难群众。对此，也有学者提出了质疑。湛中乐提出，政府会设立财政预算，专款专用专项管理，但国家这种必要的支出由政府的哪个系统来支配呢；社会救助的事项甚为繁杂，对象颇多，是建立起抚恤金制度还是保障补贴等等呢？作为一部保障居民基本生

35、活的法律困难仍繁多。,农村低保首次写入法律作为兜底法律的社会救助法不同于其他法律的最大特点是，作为一个总结性的法律，很多规定还要援引政府此前制定的专项救助条例。比如第二十八条“对生活无着的流浪乞讨人员实行临时救助，依照城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的有关规定办理。”而在农村低保规定上，此前并无具体的实施条例。农村低保直接写入了本次社会救助法。“农村低保直接进入社会救助法是一个大变化，城市低保等其他救助法规保障都是由国务院先出台条例，然后进入法律，是由条例上升为法律”，吴明说，农村低保的法定化带来了结构上的不同，“农村低保却是由法律再到条例的变化过程，在国家法律中先规定其权利的享有，具体实施办法则要见相关细则”。吴明表示，目前农村低保的实施规定如何有关部门在正在部署之中。,