公私合营PPP模式培训（律师事务所PPP培训文档）.doc

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1、公私合营PPP模式培训文档（律师事务所培训）一、PPP模式产生背景PPP(Public Private Partnership，即公私合作制)是经全球各国验证为有效解决公用事业种种弊端的一种投资、建设与经营方式。传统的经济学观点认为，经营性的基础设施项目是公共物品或者是准公共物品，应由政府财政投资建设，但随着经济的发展和国民收入分配格局的改变，经营性基础设施的建设处于两难境地：需求的快速增长和供给的严重不足，供给效率的地下和公众对服务质量的高要求反差太大。在这种背景下，政府必须进行改革，寻求一种有效的途径解决上述困境。随着技术、经济的发展，对经营性基础设施所提供的产品或服务进行排他性收费成为可

2、能，此时发达国家提出了一个新的思路来解决上述困境，即引入私人资本参与经营性基础设施建设，充分利用私人企业的经营管理和技术优势以及追求盈利的动机，提高经营性基础设施的供给效率，这就形成了所谓的PPP模式。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。以下是几条具有代表性的PPP的定义。联合国培训研究院：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。欧盟委员会：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。加拿大国家PPP委员会：P

3、PP是公共部门和私人部门之间的一种合伙经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。美国国家PPP委员会：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者的特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。可见PPP（公私合作制）的内涵有广义与狭义之分：广义的PPP 是指包含了私人参与公用事业产品或服务提供的各种制度安排。而狭义的PPP 是指政府部门与私营部门订立合同，授予私营部门特许经营权，确立双方的权利与义务。彼此结成伙伴关系，共享权益，共担风险，共同提供

4、公共产品或服务。本文采用的是第二种描述，因此对于PPP 可以表述为政府部门与私营部门通过建立合作关系共同为社会提供经营性基础设施产品或服务的模式。PPP模式是政府解决基础设施建设和运营中所面临问题的一个总体思路，其存在的基础是特许权协议，包括以下几种表现形式：BTO,BOT,BOO,TOT等等。它们的共性就在于统筹者是政府部门，生产者是私营部门，成本承担者是消费者，私营部门根据特许经营权向消费者收取费用。与传统的基础设施和公共服务供给形式相比，PPP 具有显著不同的特征。第一，项目责任的整合。PPP 通常将新建基础设施项目的投融资、建设、运营同时交给一个由民营机构组成的联合体来统一负责，而政府

5、部门的角色则从全方位的负责人转变为项目的促进者和监管者。第二，项目风险的转移。在政府制定基础设施及服务的质量与价格标准并予以有效监管的基础上，PPP 联合体拥有具体建设和运营的实际控制权，这使得政府得以从更大程度上将经营责任和风险转移给民营部门。第三，长期缔约的不完全。PPP 必须通过缔约来建立基本的合作框架，但由于项目合作关系的长期性( 通常为1530 年) 及经济与政治环境的不确定性，PPP 合同具有天然的不完全性。PPP 模式最早产生于20 世纪70 年代的英美国家。当时为解决经济萧条下的财政短缺导致的公共部门投资不足，从而倡导私人部门的参与，并将PPP模式用于公共政策。1992 年，英

6、国最先应用了PPP 模式。智利于1994 年也引进了PPP 模式用于提高基础设施的现代化程度。1997年，葡萄牙也引入该模式，应用于公路网、医院、铁路及地铁的建设。2004年12 月，巴西引入PPP模式用于公路、铁路及港口和灌溉工程的建设。2005年2月，我国首次运用PPP 模式进行北京地铁四号线的建设。PPP模式在各国的运用私人资本进行基础设施建设中的作用越来越显著。PPP模式也得到了中国政府的大力支持，2005年2月24 日，国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见正式出台。它明确支持、引导和规范民间资本参与各类公用事业和基础设施建设，加快完善政府特许经营制度，规范招投

7、标行为。其次，随着我国改革开放的深入，我国私人企业迅速崛起，聚集了大量资金，在国民经济中占有较大比重。因而可以成为基础设施建设开发中的一员。这些都为PPP模式在中国的发展提供了有利条件和空间。二、PPP模式的组织结构和运作模式PPP 模式组织结构的顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协

8、议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。PPP 模式具体的运作模式一般是，政府、企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，协调了各方的不同目标，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图1 所示。图1 中的参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕累托”效应，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。三、PPP模式的优势1. 提供融资机会,减轻财政支出压力使用PPP 模式提供公共产品的一

9、大好处在于:政府财政无须提前一次性支付公共产品的建设资金,私人经济部门在公共产品生产中可以先为财政垫付资金,而财政可以在公共产品或服务的使用过程中分次偿还私人经济所垫付的资金,或者在公共产品或服务建成或提供以后再一次性付款。这样,政府节约了大量财政资金的时间价值(尤其是一些基础设施建设,工期很长,需要长时间占用财政资金) ,减少了长期占用财政资金却迟迟不能完工的拖沓行为,并且开拓了政府财政融资的渠道,大大减轻了政府财政支出压力。2. 提高公共产品生产效率,改善公共产品提供状况由政府财政单独投资并进行经营管理的生产和提供公共物品的方式往往缺乏效率,其中的原因有很多,比如说财政资金是共有资金,使用

10、财政资金的人是在“花别人的钱办别人的事”,这难免缺乏效率。采用PPP 管理模式能够提高公共物品生产的效率的本质在于引导私人部门的进入,将公共部门的“花别人的钱办别人的事”转变为私人部门的“花自己的钱办自己的事”。因此,PPP 管理模式意味着在公共物品和服务的提供中生产供给效率的提高。此外,在私人部门分担财政资金压力的作用下,财政部门提供公共产品的数量和质量必将得到改善。3.政府和私人部门可以取长补短，发挥各自优势，弥补对方不足PPP 融资模式能把政府机构的社会责任、远景规划、协调能力与私营机构的企业家精神、资金支持、技术手段和管理效率结合到一起。政府和私人部门可以形成互利的长期目标，以最有效的

11、成本为公众提供高质量的服务。4. 合理分配风险PPP 在项目初期就可以合理调节私人资本和政府资金所占比例，解决项目整个生命周期中的风险分配。由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了私人资本风险,从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。四、PPP模式存在的风险1. 开发风险开发风险指参与PPP 项目初始阶段所面临的风险。如初期调研费、可行性研究费、各类咨询费、投标等费用都相当高,如不能中标,在经济上要受到很大的损失。又如PPP 项目一般都需要政府的特许权协议,但是政府的审批程序十分复杂,可能不能按期施工,这也是一部分潜在的风险。2. 信用风

12、险PPP 是一个由多方参与的、周期长的项目,信用风险贯穿于项目的各个阶段。PPP 融资模式是一种有限追索权的融资方式,贷款的偿还主要依靠项目未来的收益。这就决定了贷款方要比其他方面有更多的风险,所以它们对项目的获益能力及项目参与方的信用自然会给予更多的关注。3. 完工风险完工风险主要表现为:工期拖延、成本超支、项目投产后达不到设计时预定的目标、不能按期投产或达不到生产指标,从而导致生产必需的现金流不足以及不能按时偿还债务等。在PPP 项目中,一般都是通过招标的形式选择承包商的,所以为了避免完工风险,认真比较优选承包商是很关键的,所以在资格预审时要综合考察各投标单位的实力。4. 运营风险运营主要

13、指在投产运营阶段存在的各类风险,如技术风险、运营管理风险以及市场风险等。技术风险主要指技术不可靠或由于施工和设备质量不过关而引起的生产故障。运营管理风险主要指运营过程中的各项管理工作可能出现的风险。市场风险主要指产品的价格和供应量随着市场需求变化而产生的变动。五、PPP模式的风险分配原则1. 由对风险最有控制力的一方承担相应的风险一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置,能减少风险发生的概率和风险发生时的损失,从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的,同时由于风险在某一方的控制力之内,使其有动力为管理风险而努力。2. 承担的风险程度与所得回报相匹配PPP 项目中存在一些

14、双方都不具有控制力的风险,如不可抗力风险,对于双方都不具有控制力的风险,分配时则应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本,政府减少风险发生后所导致的损失和私人部门承担风险的意愿,如果私人部门要求的补偿超过了公共部门自己承担风险时支付的成本、则公共部门是不会接受的,因此承担的风险程度与所得回报应相匹配。3. 承担的风险要有上限在实际项目中还存在常常易被忽略的情况:在合同的实施阶段,项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计的要大的多。出现这种情况时,不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险,否则必将影响这些大风险的承担者管理项目的积极性,因此,应该遵从承担的风

15、险要有上限的原则。六、总结PPP模式是一个意义非常宽泛的概念，一般情况下有广义和狭义之分。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史, 但PPP术语的出现不过是近十几年的事情,在此之前，人们广为使用的术语是Concession(特许经营)、BOT（Build-Operate-Transfer,建设-经营-转让）、PFI（Private-Finance-Initiate,私人融资倡导）等。中国正处于经济腾飞时期, 对于各种基础设施的需求比其他国家更大更迫切。虽然PPP 模式在国外已有很多成功的案例,但在我国基本上还是一个空白。我国很多准公共产品一直以来都是由政府财政支持投资建设,由事业单位或

16、国有企业经营管理。这种准公共产品管理的模型不仅越来越不能满足日益发展的社会经济的需要,而且政府资金在提供这些公共产品和服务中存在着浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病,并成为中国市场经济向纵深发展的一个制约因素。因此,政府财政提供公共产品的方式要尽快向市场化方向改革,政府在一些准公共产品中的直接投资者、直接经营者、直接监管者职能要分离。在这种背景下,在我国公共产品的提供中运用PPP 模式,积极利用私人部门资金进行公共产品和服务的生产,并将其按市场化模式运作,既能有效地减轻政府财政支出的压力,又可以改善公共产品提供的质量与数量,同时又不会产生公共产权问题。因此,PPP 模式在我国有着广泛的发展前景。