发达国家劳动力市场政策变革研究.doc
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1、发达国家劳动力市场政策变革研究 钱箭星 摘 要:为了适应经济全球化,发达国家对劳动力市场政策进行了必要的调整,与之相配套的是社会福利制度改革。它们的基本发展特点是以积极的劳动力市场政策来平衡灵活性、安全性,由此来确保全球化冲击下相对稳定的劳资关系并达到提高竞争力的目标。 关键词: 发达国家 劳动力市场政策 劳资关系 社会福利制度 20世纪以来,发达国家通过实施劳动力市场政策和构建社会福利制度在很大程度上缓和了劳资关系。但是,1990年代的经济全球化压力迫使发达国家在这两个领域都进行了必要的改革和调整。本文侧重分析他们以积极的劳动力市场政策来寻求灵活性与安全性的平衡,试图从中得出一些有益的启示。
2、 一、劳动力市场政策的出台与挑战 劳动力作为一种生产要素是一种特殊商品。劳动力的供给和需求构成了劳动力市场。所谓劳动力市场,是指劳动力需求和供给相互作用的场所,体现了劳动力需求与供给相互作用的关系。一般可以将它定义为配置劳动力并且协调就业决策的市场。劳动者是劳动力的供给方,雇主(资方)是劳动力的需求方,劳资双方力量不平等是劳资关系的内在本质。 在资本主义发展的早期,欧美国家并没有劳动力市场政策。由于劳动力供给通常总是大于劳动力需求,事实上存在着庞大的产业后备军。因此,在劳动力市场上,雇主笑容满面、雄心勃勃,而劳动者则战战兢兢、畏缩不前。19世纪的劳动者没有就业保护,许多人没有受过教育和培训,劳
3、动条件恶劣,缺乏必要的劳动保护,相关的法律也不健全,在劳动力大军中有许多十几岁的青少年甚至童工和老年人。当时的劳动力市场是一个现货市场,工人的工作很不稳定,收入微薄,资本可以随意解雇劳动者。工人在工头和监工的监视下劳动,并且受到了“大棒”的训练,劳动条件和待遇是由资本说了算,一旦失业就可能陷入极度贫困。因此,当时欧美国家的劳资矛盾非常尖锐。随着工人运动的发展和社会主义思想的传播,为了缓和阶级矛盾和维护社会稳定,发达国家的政府介入劳资关系,开始制定劳动力市场政策,并以立法的形式界定劳资关系。 应当肯定的是,发达国家劳动力市场政策为了纠正不平等的劳资力量,在一系列政 钱 箭星,复旦大学马克思主义研
4、究院,教授;E-mail:qianjxhotmail。 本文是上海市哲学社会科学规划课题“从经济全球化视角看发达国家劳资关系的演变及其影响”(项目编号:08BKS001)的阶段性成果。 5 策上强化了劳动者的地位和力量,同时将原来劳动力现货市场改变为具有长期约定性质的劳动力契约市场。作为规范劳资关系的重要组成部分,劳动力市场政策(LMP)在发达国家大约是到了20世纪中叶才出台的。战后发达国家劳动力市场有了较大的工作稳定性,有了人力资本投资,也有了内部劳动力市场,出现了可能与劳动生产率增长无关的工资增长,并能获得与企业相关的收益。在用人制度上保护年长的工人,并且设立了严格的人事规则,企业更多地运
5、用“胡萝卜”而不是“大棒”来激励员工。随着福利政策的实施和福利国家的建设,发达国家的失业者可以获得失业救济,这为缓和劳资关系和社会矛盾起了有益的作用。特别是现代社会关注经济发展的目的,劳动者的福利和以人为中心的发展理念开始占据主要地位。但是,它也产生了消极影响,即失业者降低了对失业的恐惧,不愿寻找工作,并且增加了劳动者(通过工会)要求提高工资的压力。这是因为如果工资与失业救济金差额不大,人们宁愿选择失业。 在雇主和劳动者之间建立一种什么样的关系是各国一直要面对的问题。发达国家在工人运动的推动下,曾经比较妥善地处理了就业体系和社会保障的关系,形成了各具特点的劳动力市场制度,这包括失业救济制度、工
6、资确定制度以及雇用与解雇管理制度等等。发达国家的劳动力市场大致可以分为几种类型,一是英、美、日等具有较大灵活性的类型。所谓劳动力市场的灵活性是指面对经济的变化,就业量或工作时间(劳动投入)或工资(劳动成本)进行相应调整的灵活程度。二是欧洲大陆僵硬的劳动力市场,其特点是广泛的工资集体议价、较多的政府管制和慷慨的失业0津贴。由于劳动力市场与福利制度相关联,又可分为三种类型:一是英美模式,二是欧洲大陆模式,三是北欧模式。这些国家的社会政策类型与劳动力市场的进出模式相联系,两者交叉构成了福利国家的制度特征,而福利国家是工业化国家中为社会保障和社会安全所进行的长期斗争的顶点。 雇主(资本)一方面希望稳定
7、的就业关系,这样可以节约筛选和培训成本,从长期看效率工资还是合算的;另一方面,雇主也希望根据市场状况和企业的生产能力在用工方面有一定的灵活性,他们关心的是工资的灵活性(即根据生产率和利润来定工资)、功能的灵活性(如对新技术较大的适应性)和就业的灵活性(即根据需求雇用和解雇)。对于个人和家庭而言,灵活性意味着就业的同时又能承担起家庭责任,还能够应付从业期间的各种变化,如失业、培训和职业变更,以及应对不大标准的生命周期。劳动者一方面和企业一样意识到,如果劳动力市场保持刚性,企业不能根据市场情况对劳动力的数量和结构进行调整,就会削弱其竞争力,企业一旦不行了,就业状况就会更糟糕。就业的灵活性对于雇主和
8、劳动者来说都是需要的。另一方面,劳动者要求必要的社会保障使自己适应更高的灵活性,简言之,就是以安全性来保证灵活性。这说明就业灵活性与社会保障的安全性之间存在着可替代的关系。 一般来说,灵活的劳动力市场有利于经济发展,特别是在劳动者有机会从低生产率的工作转移到高生产率的工作的情况下。但是,劳动力市场的灵活性又会对劳动者及其家庭造成很高的成本。劳动者可能经历长期失业,而且即便再就业,他们还可能经历大量和持续的收入损失。劳动者需要社会福利制度的依托,然而在全球化激烈竞争的背景下,发达国家普遍意识到高福利的社会保障制度不可能再维持下去了。在大部分国家的结构调整方案中,增加就业的灵活性和降低社会保障水平
9、都是使劳动力市场适应新市场 6 条件的方式。因此,在雇主调整灵活性和劳动者的就业安全感之间建立一种新的、合理的平衡,使之能为双方所接受,并在经济上可行,公共基金也能承受,这是需要建立良性循环的劳动力市场的国家要解决的问题。为了促进劳动力的流动,平衡劳动力供求,劳动力市场政策需要创新,需要通过积极的劳动力市场政策来实现广泛意义上的就业安全。在实践中,这个政策与其他经济社会政策的改革相配套。 二、劳动力市场政策的变革 劳动力市场政策的目的是减轻劳动力市场的压力、提供收入支持和平衡劳资关系。积极的劳动力市场政策包含职业介绍、劳动力培训、安排公益工作、提供岗位补贴和职业指导、扶持创办中小企业、创造新的
10、岗位以及促进劳动力流动政策。积极的政策为失业者重新进入劳动力市场创造了便利条件。消极的劳动力市场政策主要为失业者提供救济,包括失业保险计划和提前退休。它旨在增加弱势群体的物质福利,而不是事先改善他们的劳动力市场绩效。发达国家的劳动力市场政策包含了就业风险所涵盖的防止解雇、失业津贴和就业促进等内容,在全球化的压力下,这些方面都进行了相应改革。 (一)工资决定与放松解雇管制 发达国家的工会影响着就业者的工资水平,它的集体议价功能使之成为影响劳动力市场的重要力量。劳资之间灵活地根据经济状况相互妥协或者各自坚守自己的利益毫不退让,这在不同的国家有着不同的表现,因此也有着不同的结局。前者如荷兰劳资关系因
11、有着协商的历史传统,所以工会可以为了增加就业岗位而节制工资增长,这种社会伙伴的合作关系可以达到双赢的效果。而被称为全球最牛的工会的美国汽车工人联合会,历次维权谈判都是态度强硬,而且每年都向资方索要高昂的医疗和养老保险。只要稍不如意,他们便会毫不犹豫地走上街头。汽车产业工会的这种维权模式是大工业时代的产物,已经与经济全球化趋势显得格格不入。在2009年美国经济危机中,汽车产业工会的态度也发生了变化。工会先是坚决拒绝了迅速削减工资的要求,谈判破裂,两大公司面临破产境地。然而5月21日出现了转机,通用、美国财政部及工会三方,已经达成初步协议,修改2007年与通用签署的劳工福利债务协议。5月29日,美
12、国汽车工人联合会(UAW)宣称,74%的通用汽车公司的工人投票通过了协议,同意降低工资中的“生活成本”和奖金、减少休假天数,以及削减企业支付医疗保险项目,以满足工会在通用汽车重组中“债转股”的目标。协议还规定,代表通用汽车美国46家工厂内5.4万名员工的工会,在2015年以前不举行任何形式的罢工。作为交换,通用汽车从原先计划的在2011年底前关闭16家工厂、解雇2.30万名员工,改为关闭14家工厂、解雇2.18万人。 在应对经济危机冲击的过程中,工会以及更广义的产业关系制度在决定工资报酬方面扮演着极其重要的角色。根据谈判中的工会协调力量、集体谈判的层次、工会的密度和集体谈判的覆盖率,工会影响着
13、工资谈判的全过程。工会和雇主组织之间协调能力最强的是北欧和奥地利,其次是欧洲大陆国家。中东欧转型国家工会的组织程度比欧洲联盟和经济合作与发展组织的成员高,但是协调能力与经合组织的平均水平差不多。集体议价也并非集中的层次越高就越好,有效的集体议价应当结合地区和产业特点在一定范 7 围内进行,否则就可能是扭曲的、不经济的,当然也是缺乏竞争力的。 有些发达国家如英国进行了旨在保护工人权利并使劳动力市场更具竞争性改革,自80年代以来英国采取的一系列措施削弱了工会的垄断力量,使工资决定过程更分散。英国工会会员由1980年占工人的50%下降到1995年的34%,工资集体议价决定的人数由1980年的70%下
14、降到1995年的47%。随着英国经济发展,失业率下降,到1998年失业率达到70年代以来的最低点,即6.3%。实践中发现,集中决定工资会使得各地的工资高于市场水平,这往往会引发高失业率;而放松对劳动力市场的工资管制在英国和新西兰都收到了良好效果。同样,美国集体谈判的覆盖面和吸引力也在不断缩减。 现在,发达国家灵活或僵硬的劳动力市场更多地体现于劳动力的流动上,即对解雇的管制是严格的还是宽松的。对解雇管制的本意是为了保护工人不被任意解雇,增加工作的稳定性和劳动者的安全感,减少就业前途的不确定性,这有助于调动劳动者的积极性。发达国家通过立法规定了解雇时的提前通知期和支付一定的解雇费。欧洲国家通常解雇
15、的成本很高,有的国家如荷兰解雇前要报送地区政府机构批准,手续烦琐。严格的解雇管制使雇主不愿雇佣更多的人,引起就业增长停滞和高失业率,尤其是对年轻人不利。相比之下,美国、日本解雇管制不严格,劳动力市场比较分散,有助于提高劳动力市场的弹性,保持低失业率。在1991年至1998年期间,美国和日本的失业率分别为5.9%和3.0%,低于那些解雇管制严格的西欧国家。 经济全球化迫使企业需要以灵活性来增强其竞争力,但这对劳动者意味着不安全,这种不安全已经从体力劳动者扩展到脑力劳动者。企业用工灵活性的得利方是资本,其负效应完全由劳动者及其家庭承担。因此,对解雇的管制是必要的。但是,管制既然产生于特殊利益效应和
16、再分配考虑,就存在着管制不经济的问题;管制本身缺乏灵活性,对动态变化反应迟钝,特别是面临全球化竞争时,过严的用工管制使企业不敢轻易增加就业机会,雇佣制度的“硬化症”增加了用工成本。因此,解雇管制是一把双刃剑,它在保护劳动者的同时也会伤及劳动者。放松管制能增加就业,这在1980年代的北美已经得到证明,不过这个就业奇迹是在不平等的背景下发生的。1990年代西欧国家结合福利制度改革,已经放松或弱化了对解雇的管制,给予企业用工更多的灵活性。 (二)失业津贴(失业保险) 失业津贴是全面的社会保障制度的必要组成,是劳动者权利的重要内容,它为失业者提供了为寻找能充分发挥其才能和潜力的适当工作所需的喘息时间,
17、这需要辅以就业培训等人力资本再投资。历史上失业意味着失去生活的经济来源,出现了工人的绝对贫困化。德国在19世纪80年代率先建立了国家社会保障制度,主要包括疾病、意外事故以及老年和残废保险;因财政困难,失业保险只能交由各城市自己筹办。1894年科隆首办失业保险,后来德国各大城市迅速推广之。失业不仅是经济危机时的周期性现象,而且随着技术发展和产业转换出现了结构性失业。失业津贴就有了合理性和必要性。良好的失业保险制度的存在,在劳动力队伍中造成了一种安全感,它可大大促进可能会被工 詹姆斯D格瓦特尼,理查德L斯特鲁普,卢瑟斯S索贝尔:经济学:私人与公共选择,中信出版社2004年版,第679页。 8 人视
18、为是对其生计的一个巨大威胁的结构改革和技术创新。劳动力市场的灵活性需要社会保障的补偿和支持。 失业津贴现在基本上还是限于发达国家和一些中等收入的发展中国家,全世界失业者有权享有此津贴的人可能不到1/4,而且主要集中在发达国家。失业津贴也存在次级效应。一是它成为就业参与率低的诱因;二是它促使雇主更多地雇佣临时工,虽然英国等国规定雇佣临时工的雇主要为失业保障交更高的工薪税,但这仍然低于这些企业在解雇固定工时支付的失业津贴。因此,临时工已经成为发达国家的常见现象。 欧洲国家原先实行较高的失业津贴,如荷兰的失业津贴足以让有两个孩子的家庭过着不比原来低的生活,慷慨的失业津贴降低了工作的机会成本,也就降低
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