工商系统建立并完善公职律师制度的几点思考.doc

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1、工商部门建立健全公职律师制度的几点思考江苏省苏州市太仓工商行政管理局 王艳新【中文摘要】 社会主义法治进程的不断推进，作为新生事物的公职律师在服务重大行政决策、促进社会和谐发展、提升依法行政水平等方面的作用日益显现。2012年4月5日国家工商行政管理总局首批56名公职律师获得司法部颁发的律师工作证，工商总局正式纳入公职律师试点。但如何建立健全工商部门公职律师各项规章制度、最大限度地发挥公职律师在防控执法风险、化解行政争议等方面的作用还需要深入的研究。本文就如何建立并完善公职律师的各项日常管理制度进行探讨。【关键词】 工商部门 建立 健全 公职律师 思考【正文】目前国内多地政府机关已开展了公职律

2、师试点工作，公职律师队伍逐渐形成了一定的规模，建立了几类制度。实践表明，公职律师作为专门为政府部门提供法律服务的力量，已经逐渐成为政府决策的法律参谋和依法履行行政职责的法律帮手，在服务经济建设和改革开放、维护社会和谐稳定、服务保障和改善民生、服务社会主义民主法制建设等方面发挥着重要而独特的作用。工商行政管理部门是维护市场经济秩序的重要行政部门，承担着市场主体准入、市场监督管理和秩序维护等重要职责。社会主义市场经济体制的建立和法律体系的健全对工商部门依法行政提出了更高的要求，工商部门面临越来越多的更为复杂的法律事务, 迫切需要公职律师这种专业的律师队伍来提供法律服务。工商部门建立健全公职律师制度

3、是进一步推进依法行政、加快建设法治工商的需要，必将对工商系统依法执法、依法行政水平的提高，对工商系统的法制化、规范化建设，以及打造“法治工商”起到积极的推动作用。但是公职律师在我国毕竟还是一个新生事物，相关的法律依据、配套制度还很不健全。现笔者就建立健全工商部门公职律师制度的必要性及如何建立健全工商公职律师的各项制度，从而更好地发挥工商公职律师队伍谈几点自己的看法。一、工商系统建立公职律师制度的必要性工商行政管理部门是维护市场经济秩序的重要行政部门，承担着市场主体准入、市场监督管理和秩序维护等重要职责。工商系统建立健全公职律师制度是进一步推进依法行政、加快建设法治工商的需要，必将对工商系统依法

4、执法、依法行政水平的提高，对工商系统的法制化、规范化建设，以及打造“法治工商”起到积极的推动作用。1.建立公职律师队伍是促进工商部门依法行政的需要。随着市场经济体制的建立和法制体系的健全，对工商部门的依法行政提出了更高的要求。目前，全国共有七百多种行政法规、四千多种地方性法规和近三万多种地方和行政规章，仅赋予工商机关执法权的法律、法规就有400多种。工商机关在市场监管、行政执法和服务发展过程中涉及的行政处罚、市场准入、商标保护、广告审查、调解消费争议等事项日益增多，所遇法律问题的专业程度、复杂程度也不断提高，遇到的行政复议和行政诉讼案件不断增多。建立工商公职律师制度，将有利于发挥工商公职律师作

5、为规则制定的专家职能和各种法律服务职能的作用，促进工商部门按照法定程序和规则履行法定职能，保障工商部门的各项具体行政行为符合国家的法律规定，保证行政决策和管理行为的民主化、科学化和法制化，避免行政违法，促进行政管理的统一性和稳定性，从根本上提高工商部门依法行政的水平。2.行政复议和行政诉讼需要设立工商机关公职律师。近年来工商部门的各类行政纠纷和行政诉讼案件日益增多，以江苏省为例，2012年全年各级法院共受理涉及工商部门的行政诉讼117件，如果再加上行政复议，则会更多。工商行政机关为了应诉只能聘请的社会上的执业律师。但由于工商法律问题的专业程度、复杂程度较高，社会上的执业律师对工商系统内部的政策

6、、法律法规、具体案件的很多专业问题等并不是全部了解。工商行政部门自己配备一支精通法律并富有处理行政法律事务实践经验的公职律师队伍，参与全面审查具体行政行为的合法性和适当性，有针对性地对具体行政行为依据的法律法规、事实、证据和程序全面审查，担当行政机关行政行为的把关人，则可以有效化解矛盾，源头上预防行政复议和行政诉讼的发生。当不能解决的行政纠纷形成行政复议或行政诉讼时，工商公职律师又能成为工商行政机关的当然代理人，运用掌握的工商专业法律知识，最大限度地维护本部门的权益，从而减少复议被撤销或者行政诉讼败诉的可能。3.设立工商机关公职律师，是充分发挥工商执法机关现有法律人才资源效应的需要。目前，工商

7、机关虽设有相关政策法规司、处、室、科，有着大量的法律专业人员，他们中许多人持有律师资格证书，事实上履行着政府公职律师的部门职责，如出庭代理等，但按照现行律师法的规定却不能以律师的名义和身份出现，因此在取证、阅卷等工作权限上受到限制，使得工商机关在诉讼中不得不放弃本土法律资源另行开支聘请社会执业律师。另外，在执法监管、准入审核、商标纠纷处理等方面，这批人员既熟悉工商行政管理业务，又能熟练掌握律师职业技能，在面对具体和复杂的法律事务时若能以公职律师的身份出现，则能使行政相对人产生信任感，使其更具有权威性，使工商机关现有的大量法律人才发挥最大的资源效应。4.工商行政管理机关的法律咨询和法制教育离不开

8、公职律师。由于市县一级的工商行政机关的职能以具体行政执法为主，行政执法队伍法律素质的高低，决定了执法水平的高低。利用工商公职律师的特点对执法人员给予直接法律指导、解答咨询，对执法队伍进行定期、不定期培训，使执法人员明白该做什么不该做什么，也明白为什么要这样作为或者不作为，可以促进执法管理水平的提高。此外，在对社会的法律咨询、法制宣传中，工商公职律师也能利用社会对律师身份的认同感增加工商法律法规的宣传效果。二、建立完善工商公职律师制度的几点思考（一）、明确工商公职律师职责，准确对公职律师进行角色定位。由于目前公职律师建设均处于试点阶段，公职律师的身份定位、职责等均不明确，因此明确工商公职律师的角

9、色定位，找准协助工商部门依法行政工作的切入点，及时准确地制订工商公职律师的职责是发挥好工商公职律师作用的前提。笔者认为可以从以下几个方面进行考虑：1.配合相关部门提出修改律师法的方案提请全国人大审议修改。目前试行的公职律师制度是与现行的律师法相冲突的，缺少合法的身份依据，虽然司法部门出台了关于开展公职律师试点工作的意见，规定了公职律师职责，但相关规定、政策所具有的权威性不够。因此，工商部门也应当积极配合相关部门提出修改律师法的方案并提请全国人大审议修改律师法，对公职律师相关制度写入法律中，将公职律师纳入我国律师制度的整体框架，为其提供合法的身份依据，并在法律上确认其职责和角色定位。2.找准公职

10、律师的定位，确定工商公职律师的角色。一方面，工商公职律师为工商部门提供法律服务时不同于工商内部的法制部门。公职律师与工商机关之间应该是一种委托雇佣关系，或者更规范、更具体的说是一种行政契约关系，具有鲜明的平等、独立性，在执业过程中应当保持相当的独立性，从部门中的行政从属关系中摆脱出来。另一方面，公职律师又是一只专业性很强的队伍，应当在思想上增强服务意识，变被动接受为主动服务，从促进工商依法行政、构建和谐社会为出发点为工商部门出谋划策。只有公职律师在思想上树立主动的服务意识，才能打消畏难情绪，规范服务行为，为工商部门提供高质量的专业法律服务。3.准确制订工商公职律师的职责，纳入日常工商工作安排。

11、公职律师的职责如不明确，公职律师很可能会沦为工商部门内的一般办事员，沦为与其他工商执法人员无异的角色，那公职律师的作用必将大打折扣。因此必须明确地、科学地确定公职律师的角色定位，制订详细的公职律师的职责，将其职责纳入日常工商工作安排，确认公职律师在行政序列中的角色定位，才能最大限度发挥公职律师的作用。（二）、制订公职律师日常管理制度，加强公职律师日常管理。由于公职律师的双重法律属性决定了对它只能采取双重领导管理体制，既它既要接受工商部门的管理，又要接受司法行政机关的业务指导、监督和管理，因此如果管理部门、管理制度不明确或者不完善，很容易造成公职律师管理混乱。笔者认为可以从以下几个方面进行考虑：

12、1.设立工商公职律师管理机构，作为工商公职律师的日常监管部门。由于公职律师本质上是一名公务员，占有工商部门的行政编制，其福利待遇都由工商部门承揽，因此对公职律师的管理应主要以工商部门为主。为更好地管理工商公职律师，省工商局或者地级市工商局可以考虑建立工商公职律师管理办公室，承担对本系统工商公职律师工作的组织管理与服务工作。工商公职律师管理办公室可以通过制订相关制度加强对公职律师的监管，同时配合司法行政机关办理公职律师执业证件申领、注销、吊销，组织工商公职律师参加律师协会的年度考核，开展工商公职律师的业务培训等加强对工商公职律师工作的综合协调和指导。2.及时建立完善日常管理制度，使工商公职律师工

13、作有条不紊进行。工商公职律师管理办公室可以出台省(市)工商局公职律师管理实施办法，在办法中明确界定工商公职律师内涵、管理关系、工作职责、权利、义务及职能，使工商公职律师做到权责分明，从而在规范状态下有序运行。同时管理办公室还应当与司法部门协商建立工商公职律师执业证及相关执业管理制度，规定工商公职律师执业证的申请、核准、使用、撤销、吊销和对工商公职律师的考核、暂停和终止执业等程序，明确工商公职律师在执业过程中应当遵守何种职业规范，从制度上对工商公职律师的产生、执业等进行管理和规范。（三）、建立公职律师激励机制，最大程度调动其执业积极性。在公职律师履行日常职责过程时，需要有大量的时间、精力、资金等

14、投入，而且公职律师的工作不仅具有很强的专业性和复杂性，有时还有一定的风险性。但是由于公职律师身份的特殊性，其专业性劳动价值并不体现在经济待遇上，可以说他们是凭着一腔热情不计得失为本部门服务。这种付出与回报的不对等性在一定程度上阻碍了公职律师的执业积极性，不利于公职律师事业的长远发展。激励机制、评价机制的建立在这时就显得十分必要。若要最大限度的发挥工商公职律师的作用，必要的激励机制是不可或缺的。激励机制是通过激励手段调动工商公职律师的积极性，勉励工商公职律师向勤勉尽责的方向努力。笔者认为可以从以下几个方面进行考虑：1.建立并完善对工商公职律师的物质激励制度。公职律师不能收费执业，没有其它非工资性

15、收入，其经济待遇和同等级别的其它公务员是完全一样的，现行的薪酬制度难以体现其专业性劳动价值。首先可以考虑建立工商公职律师补贴制度。由于公职律师的工作专业性和复杂性，其执业过程中往往承担一定的风险性，因此给予公职律师必要的补贴是激发其积极性的一个措施。工商部门在不违背相关法规政策的前提下应当与财政部门协商建立相关补贴制度，每月给予其一定数额的额外补贴。其次可以考虑设立工商公职律师执业经费。由于公职律师在日常活动过程中必然面临着各种成本的支出，因此应当设立工商公职律师执业经费，为其日常购买相关学习资料、履行本部门赋予其的职责时的支出提出保障。再次可以考虑建立工商公职律师奖励制度。制订工商公职律师岗

16、位目标考核机制，根据公职律师专业任务的数量和质量、公职律师做出的贡献和带来的荣誉决定等考核指标决定是否给予和如何给予物质奖励。2.建立并完善对工商公职律师的职称评定制度。人的需要是多层次的，自我实现需求是人的最高需求，这些需求同样是能激励人的。公职律师也是一个自然的和社会个体的人，有最基本的物质方面的需要，也有更高层次的情感、荣誉以及自我实现的追求。工商公职律师管理办公室可以考虑与其他部门协商建立公职律师职称评定体系。公职律师作为律师，是律师队伍中一只更加专业化的分支，应该与社会律师一样参加职称评定。建立公职律师的专业评价体系，充分肯定公职律师的专业性和专业价值，允许公职律师同社会律师一同参加

17、职称评定，授予有关的专业称号、享受与社会律师同样的执业待遇等。通过专业评价体系的建立，肯定公职律师的成绩，从精神激励方面激发广大公职律师踏实工作、创新工作的激情，并使其对自身职位产生更加 强烈的荣誉感和责任感。3.建立并完善对工商公职律师的舆论宣传制度。可以加大对工商公职律师的舆论宣传力度，通过有利的舆论宣传措施来激励公职律师更大限度的发挥辅政作用。宣传的方式有很多，首先工商公职律师可以针对当前与工商部门有关的社会热点问题举办专业学术讲座、工商公职律师论坛等，更好地塑造工商公职律师在公众以目中的形象；其次工商部门可以通过通报、会议以及广播、电视等手段和途径对工商公职律师做出的成绩和先进事迹进行

18、表扬，大力宣传，造就奋发向上、你追我赶的良好氛围。（四）、健全公职律师教育培训机制，提高公职律师履职水平。建立一支高素质的工商公职律师队伍，完善工商公职律师教育培训制度，提高公职律师的服务质量和服务水平，不仅依赖于每个公职律师自立自强和自我提高的内在需要，还需要工商部门为其实现自身价值提供更多的帮助。笔者认为可以从以下几个方面进行考虑：1.积极鼓励新成员不断加入，组建一支有实力的工商公职律师队伍目前工商系统内部取得法律职业资格的人员所占比例还很小，因此省局或者市局应当出台各项鼓励政策，鼓励本系统内人员利用工作之余积极进行法律法规学习，积极参加国家司法考试来获得法律职业资格。对取得法律职业资格的

19、执法人员鼓励其申请工商公职律师执业资格，充实到工商公职律师队伍中，支持、引导工商公职律师参与法律事务处理，为工商部门决策提供法律咨询意见和建议。新成员的不断加入，必将提高工商公职律师队伍的实力，从而更好地促进工商事业的发展壮大。2.丰富教育培训的方式、途径，不断提高工商公职律师的综合素质随着经济的快速发展，法治建设进程的步伐也逐步加快，新的法律不断增多，而且律师行业的特点也要求律师本身只有不断地学习才能不被淘汰。之前也讲到，规定工商机关具有执法权的法律、法规就有400多种，由于工商工作涉及到登记注册、执法监管、消保维权等法律问题的专业程度、复杂程度不断提高，这也对工商公职律师提出了更高的要求。

20、省局或者市局应当出台工商公职律师教育培训制度，通过邀请专家集中培训、召开公职律师交流会议等方式，通过案件评析、疑难问题讨论等方式加强工商公职律师的学习教育，不断提高他们的业务水平和综合素质。3.强化对工商公职律师的职业道德教育，树立良好的公职律师职业道德工商公职律师本质上还是一名公务员，必须遵守公务员的基本准则；同时由于公职律师的特殊身份，不允许其像社会律师一样开展有偿服务，故公职律师又应当遵守作为社会律师的一般的职业道德和其特殊职业道德。因此，工商部门既应当加强对工商公职律师的公务员职业道德教育，还应当配合司法部门等加强对工商公职律师的公职律师职业道德教育培训的力度，促进工商公职律师健康有序

21、发展。总之，工商公职律师作为专门为工商部门提供法律服务的力量，在促进经济社会发展和工商依法行政方面，着重要而独特的作用。一项制度的建立是一项复杂的系统工程，不是一朝一夕的事，工商公职律师制度的建立也同样如此。通过准确对工商公职律师进行角色定位，明确其工作职责，制订完善的管理制度加强公职律师的日常管理，通过各种激励手段调动其执业积极性，并通过完善教育培训不断提高其履职能力，工商公职律师一定会成为工商部门决策的法律参谋、依法履行行政职能的法律帮手、加强和创新管理的法律助手。以上几点是笔者对工商公职律师制度建立完善的几点思考，不可能涵盖工商公职律师制度的全面，相信随着试点工作的开展，工商公职律师制度各项机制一定可以慢慢完善，从而充分发挥其应有的职能，为工商依法行政工作做出自己的贡献。注：作者简介作者：王艳新，姓别：男，单位：江苏省苏州市太仓工商行政管理局办公室，职务：科员，单位地址：江苏省太仓市城厢镇太平南路53号，邮编：215400，身份证号：370723198005170918，联系电话：18913117810