森林生态效益补偿资金管理的探讨.doc

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1、森林生态效益补偿资金管理的探讨江西林业科技森林生态效益补偿资金管理的探讨刘幼丽,包琦(1.福建省林业科学研究院,福建福州350012;2.福建省林业干部学校,福建福州350008)2007年第2期摘要:近几年,政府公益林生态效益补偿资金逐渐增加.为了进一步加强补偿资金管理,提高资金的使用效益和资金的配置效率,提出包括建立补偿资金使用的约束机制,改革资金运用管理模式,强化质量成本管理等措施.关键词:森林;生态效益;补偿;资金管理分类号:F326.20文献标识码:A文章编号:1006-2505(2007)020046032001年,中央财政建立森林生态效益补助资金,在11个省,自治区和24个国家级

2、自然保护区,对1333万hm公益林进行补助试点,每年补助额达10亿元.同年,财政部和国家林业局印发了关于开展森林生态效益补助资金试点工作的意见(财农函200117号),财政部还印发了森林生态效益补助资金管理办法(暂行)(财农20011190号).2004年补助面积扩大到2667万hm,每年中央财政补助额也增加到20亿元;财政部,国家林业局还联合下发了中央森林生态效益补偿基金管理办法(财农20041169号),原暂行办法废止.福建省财政厅,林业厅也印发了福建省森林生态效益补助资金管理实施细则(暂行)(闽财农2001119号).从2001年开始,中央财政对福建省国家重点防护林和特种用途林中的86.

3、7万hm:进行补助,20012005年的补助额分别为:6500万元,650o万元,6500万元,6500万元和6450万元.2001年开始,福建省财政对中央财政补助范围以外的国家重点公益林和省级公益林(扣除公益林区位内的经济林,竹林和无林地)进行补助,2001年至2005年的补助额分别为5720万元,3000万元,3400万元,5015万元和6515万元.根据关于省十届四次人大会第1223号建议的答复意见,2005年至2007年福建省财政每年增加公益林补助1500万元,即2006年和2007年福建省财政计划补助额分别为8015万元和9515万元.有必要科学使用这些补偿资金,提高资金使用效益;加

4、强资金管理,提高补偿资金配置效率,充分发挥补偿资金的生态效益和社会效益;规范补偿资金管理和运用程序,加强资金使用的监管力度;重点检查补偿资金的投向合理性及资金的到位情况,按照慎用钱的要求,管好,用好补偿资金.补偿资金管理的主要目标是:通过采取事前,事中,事后的论证,监测,评估及相应的激励机制和惩罚措施,切实保证收稿日期:20060627;20070208修回作者简介:刘幼丽,女,图书馆员,从事图书管理工作?46?资金使用的及时性,安全性,合法性和效益性.及时性是指补偿资金要如期划拨到使用单位,要按照资金下拨渠道逐级核查资金到位及拨付情况.安全性是指补偿资金要按照国家计划和专款专用原则,全额用于

5、特定实施项目.合法性是指补偿资金要符合国家财经法规制度要求,按规定的开支范围进行使用.效益性是指补偿资金使用的效益和效果.l建立补偿资金使用的约束机制政府资源配置的目标一方面是满足公众对公共物品的需求,另一方面是以成本最小化的方式进行投资.两方面都要追求效率最大化.补偿资金中的财政拨款属于政府资本性支出的内容.政府资本性支出的效率要求政府通过投资提供公共服务,使该项公共服务的投资总额等于各消费者所愿意支付的价格之和,从而实现社会和个人福利的最大化.我国政府资本性支出的一个制度上的缺陷是预算约束软化,表现为重拨轻管,资金使用效率较低.资金管理部门不注重跟踪,考察资金的使用方向和施工质量,使大量的

6、建设资金被截留和挪用.1.1完善项目投资决策机制,实行全程监控管理必须完善补偿资金投入的论证制度.补偿资金的投资要经过符合资质要求的咨询机构评估论证,咨询评估要引入竞争机制,实行专家评议制度,并广泛听取各方面的意见和建.首先要立足于林业生态体系建设的长远发展需要,结合当地的经济和环境状况,对公益林保护和建设项目进行投资分析.重点是对建设的必要性,建设规模,项目所涉及区域的环境状况,技术可行性等进行全方位的评估.在评价项目产出时,要充分考虑所产生的生态效益和社会效益.要考虑到项目的特殊性,在选择经济评价方法时要以国民经济评价为主,财务评价为辅.在计算净现值,内部收益率等指标时可以采用影子价格来代

7、替财务评价中的现行价格12-1.在可行性研究的基础上,提出评估意见,做到投资项目的科学决策.应当从项目选择,立项到检查验收的各环节,层层把关,对项目建设质量进行全程监控,把资金管理渗透到项目建设的全过程.通过对项目质量的管理来决定补偿资金的拨付和使用方向.要提高支出过程的公开性和透明度,建立健全林业生态体系建设工程的监督机制.1.2实施项目预算复审制,建立管护人员竞争机制为提高补偿资金的使用效益,应建立补偿资金的预算复审制,保证资金专款专用.要组织专业人员或中介机构对项目预算进行复审.要根据实际完成的工作进度分期拨款.对于公益林保护项目,要建立管护人员竞争机制,采用竞聘方式聘请管护人员,以便降

8、低管护成本,提高管护效率,把节约下来的经费补偿给受损失的林农.每年年末要将管护人员的名单及其所获得的管护费,管护任务完成情况张榜公布,由所在单位的职工集体考核,接受群众评议,对于完成合同规定义务的,兑现管护费,第二年竞聘管护员时,同等条件下,优先聘用;对于因故意或重大过失而未完成合同规定任务的,不予支付管护费,情节严重的,给予罚款,有交纳风险抵押金的,没收风险抵押金,并且终身不能竞聘管护员;对于非重大过失而没有完成管护责任的,视情节轻重,扣减部分管护费,并且连续3年不能竞聘管护员.1.3运用风险导向审计,完善资金稽查制度根据委托代理理论,受托责任是建立在受托人(代理人)与委托人之间的委托受托关

9、系基础之上的.委托关系确立后,受托人应按委托受托关系履行责任,并向委托人报告履行结果.如果受托人有意隐蔽,违规违法行为就会导致会计信息失真和社会资源配置失效.审计是对受托责任的重认定,重计量和重报告.审计制度安排的过程实质上是利益相关者利益冲突与协调的过程.审计是受托委托关系能够JI顷利实现的必要手段和保证机制31.补偿资金的下拨单位和使用单位形成了委托代理关系.完善资金的审计稽查制度,实行层层审计把关是对受托人履行责任的检验,也是提高补偿资金使用效率的有效途径.要加强补偿资金的审计工作,一是政府审计部门对补偿资金实行不定期审计,检查资金是否专款专用,是否按照规定的用途使用.对审计查出的问题下

10、达审计决定书,责令限期整改,并在审计报告中予以充分披露.也可以聘用社会中介机构f如会计师事务所)对补偿资金使用情况进行审计.二是有效发挥部门的内部审计作用.林业部门内部审计机构要对补偿资金进行定期或不定期检查,检查监督资金的用途,去向.要抽调审计,财会干部组成检查组,对项目进行轮回式检查,发现问题及时纠正.三是根据当地群众,单位职工反映和举报的问题,对项目进行重点审计.四是建立审计公示制度.在项目实施区,对补偿资金的来源及投向,相关政策向广大干部和职工进行宣传和公布.要定期公布补偿资金使用情况及其审计结果,对查出的重大案件要予以曝光.要审核项目建设单位使用资金的合理性和合法性.审计重点应集中在

11、检查各预算部门上报的资料和资金使用计划方面,重点审计有关的采购审批表,资金使用计划审批表和单位固定资产,原材料库存等变动情况H.在内部控制机构不断完善的基础上,风险导向审计得到了充分的发展.风险导向审计是在账表基础审计与制度基础审计基础上发展完善起来的.风险导向审计的要点是:在对被审计单位的内部控制制度充分了解并对其进行评价的基础上,分析研究审计风险所在及其风险程度,把审计资源集中于高风险的审计领域.风险导向审计必须与账表基础审计与制度基础审计相结合,随时了解异常事项,经过初次评估(再次评估(最终评估来确定控制风险,根据情况变化修改审计程序来获取审计证据,以确保资金运用的安全性和效益性.在对补

12、偿资金运用情况的审计过程中,也要注重分析资金管理控制的薄弱环节,找出高风险的资金管理控制点,从而确定审计重点并运用科学的审计方法和程序获取审计证据.现代审计关系是基于一种受托代理责任关系.除了反映错误和弊端的责任外,还有受托经营责任和社会经济责任.这就使得审计范围扩展到绩效审计,经济责任审计和专项资金审计等多种审计.在对补偿资金的审计过程中,不应仅仅局限于财务审计,要将财务审计与单位领导任期经济责任审计,绩效审计相结合.2改革资金运用管理模式,建立责任会计体系要确保补偿资金的安全有效运行,必须加强对资金的管理和控制,实行报账制,建立责任会计体系.项目报账制的实施可以从源头上保证资金专款专用,实

13、现资金管理与工程质量管理同步.报账制管理的特点是严格按照工程进度报账.报账制要求根据工程进度和预算要求,逐级办理报账,使资金使用与工程质量紧密结合,防止补偿资金管理与工程质量管理脱节,保证资金的使用效益,使有限的项目资金用在刀刃上.要提高资金的使用效益,就要加强项目质量管理和资金管理,建立责任会计制度.责任会计是以受托责任为基础,对责任单位进行控制,核算,分析和考核的一种会计制度.当资金的所有权与使用权分离以后,产生了委托代理关系.建立责任会计的目标是责任主体向会计主体报告受托责任的履行情况.因此应该建立补偿资金的责任会计控制系统.各个责任中心应对成本,费用负责,各个责任中心形成一个层层负责,

14、逐级控制的成本控制体系.责任会计的实施必须与单位内部经济责任制紧密结合.责任会计必须以经济责任制确定?47?的责任目标控制体系为依据,按经济责任层次来确定各级责任单位.通过对责任中心进行指标考核,将考核指标和报酬联系起来,使责任会计形成严密的核算和考核体系,并辅之以相应的奖惩办法.发现资金使用有违法行为,要追究责任人员行政和刑事责任51.在项目管理上应实行法人负责制,明确责,权,利,建立健全责任追究制度.要完善项目的验收和报告制度,严格按照质量控制标准进行检查验收.验收的内容包括施工质量,施工周期,投资预算的执行情况等方面.对验收不合格的工程,要进行责任追究,对相关责任人给予行政处分,要建立起

15、经济手段,行政手段和法律手段相结合的惩戒机制.3建立林业生态体系建设项目后评价制度,构建项目效益评估体系要科学评价补偿资金使用效率,就必须建立项目的后评价制度.一方面,要发动群众监督,要以观察,社会调查的形式来定性评估,如调查当地居民对环境的满意程度,是否有人因不满意当地的环境而移民其它地方;另一方面,要建立补偿资金的科学评估体系.西方发达国家大多建立了公共财政支出效益评价的方法和指标.如德国,英国,瑞典,澳大利亚等国家的财政部都设立了财政支出评价与分析机构,负责制定评价的制度,标准和方法,对财政投资进行成本效益预测和比较,对投资资金运行质量和效果进行考核6t.对工程项目的后评价有评价的法律,

16、有明确的管理机构,系统的方法,程序和科学的评价指标和参数,已经形成一个有效而完整的管理循环评价体系.从而增加了政府管理的透明度,为公众监督创造了条件,保证了工程项目目标的顺利实现.为了科学评价公共财政支出效益状况,准确反映财政支出的经济性,效率性和效益性,必须学习和借鉴西方国家的成功经验,建立公益林生态效益补偿项目的后评价机构和评价方法体系.具体评价工作的实施要将定量评价与定性评价相结合,问题分析与比率分析相呼应,如以相关分析法,等效益物替代法为基础,结合经济分析预测的相关方法.来确定工程可能产生的效益.由于林业生态体系建设项目主要以生态效益和社会效益为主,在计量其产生的生态效益和社会效益时,

17、会遇到难以量化的问题.因此评估资金使用效率时要以建设工程质量报告,完工报告以及完工后检查验收报告为依据,按照公平性,效率性和可操作性原则来设计项目的效益评价指标.建议将项目效益评价指标体系分为经济系列,生态和社会系列评价指标.要结合各地实际情况来选择综合效益的计算方法和确定各指标的权重,科学构建符合我国国情的林业生态体系建设项目的综合效益评价指标体系.4强化质量成本管理,提高资金使用效率在林业生态体系建设项目成本管理与控制过程中,可以引入项目质量成本管理的理念.质量成本管理是一门边缘学科,涉及成本管理,责任会计,质量管理等多个相关领域.所谓项目质量成本是指为确保和保证满意的质量而发生的费用以及

18、没有达到质量要求所造成的成本损失.它包括预防成本,鉴别成本,内外部损失成本和外部质量保证成本.要建立适用的质量成本统计表进行质量成本的考核.通过引入质量成本管理的理念和方法,在保证林业生态体系建设项目质量的前提下,不断提高补偿资金的使用效率.要保证补偿资金使用的高效率,不仅要追求成本最小化,而且应保证在工程质量符合要求下的成本最小化.参考文献:【l】陈玲芳,金德凌.公共财政支持下的生态林业投融资体制【J】闽江学院,2005,(1):39l_【2】袁土根.林业重点工程资金管理存在的问题及对策【J】淋业财务与会计,2003,(4):2O一21.【3】刘俊梁-试从受托责任观看经济责任审计产生的理论基

19、础fJJ.审计理论与实践,2003,(3):32.【4】海南省审计厅财政审计处课题组.实行国库集中收付制度对预算执行审计的影响及其应对思路【A】.见:中国审计学会.审计论文选集c】.北京:中国时代经济出版社,2004,332336.【5】李爽.风险导向审计研究【A】.见:中国审计学会.审计论文选集【c】.北京:中国时代经济出版社,2004,102107.【6】陆庆平.公共财政支出的绩效管理【J】.财政研究,2003,(4):1820.DiscussingonCompensationFundsManagementofForestEeologicalBenefitUUYouli.BA0Qi(1_F

20、ujianAcademyofForestry.FuzhouFujian350012,China;2.FujianForestryLeaderSchool,FuzhouFujian350008,China)Abstract:Inrecentyears,ecologicalbenefitcompensationfundsofnon-commercialforestgraduallyincrease.Inordertostrengthencompensationfundsnmnament.andenhancefundsuSebenefitandallocationefficiency,Aomefundsmanagementnleasilreareputforwardinthepaper,suchestablishingrestraintmechanismofcompensationfundsUSe,reformingmanagementmodeoffundsUSe,strengtheningqualitycostmanagementand80On.Keywords:Forest;Ecologicalbenefit;Compensation;Fundmanagement?48?