论国有企业效率低下的体制根源.doc

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1、论国有企业效率低下的体制根源 proxy.html?id=75023 width=336 height=260 scrolling=no frameborder=0 论国有企业效率低下的体制根源 【作 者】文明 【作者简介】文明，留日归国大学经济管理研究所博士后工作站研究人员（上海200433）。 【内容提要】公共经济学、改革的本质应当是澄清并克服造成国企效率低下的体制弊端，最终建立起一整套符合市场经济普遍要求的经营机制。 【关 键 词】国有企业/低效率/体制根源 中图分类号：F270.3文献标识码：A文章编号：1005 0892 （2000）03 0012 长期以来，我们出于意识形态或感情的

2、缘故，误以为唯有国有制才是最优越的所有制形式，漠视了国有制企业内在缺陷所形成的严重后果。这在相当程度上影响了国企改革的战略思路和实际效果。笔者认为，国企改革必须直接针对其共同的体制缺陷，因此，揭示国有企业效率低下的体制根源有助于我们在今后的改革中对症下药。 一、公共经济学观点 从理论上讲，企业的经营效率如何，取决于能否满足下述条件：（A）企业在购入设备和原材料时， 以市场竞争所决定的价格水准购买；（B）在当时可能利用的技术条件下，实现设备与原材料的最佳组合；（C）以最适当的规模生产；（D）以费用最小的最佳销售渠道销售产品；（E）在组织、劳务和财务方面不存在经营上的怠慢与无效配置。 满足了这些条

3、件的企业可称为最有效率的企业。当然，这只是理论上设想的最佳状态，即使是处于竞争市场中的民营企业也未必能完全达到这种效率最佳的状态。但是，它对我们分析国有企业经营效率低下之体制根源，提供了有益的参照框架。 日本著名公共经济学家植草益教授认为，世界各国国有企业经营效率低下的共同原因不外乎以下几点： （1）与官厅相近的、刻板的预决算制度。 国有企业的会计制度同官厅的会计制度非常接近，其预决算须得到国会或政府的批准。在编制预算方案时通常以上年度的指标为依据，譬如，按上年度的定价购入设备和原材料往往容易通过会计审查。于是，国有企业本身便没有节约购入费用及其它生产成本的动机，加上各项预算经费不许转作别的项

4、目之用，致使预算的使用效率受到限制。正是这种官厅会计中特有的僵硬的预决算制度，妨碍了国有企业在采购、技术应用、生产规模、销售渠道等重大经营事项上作出符合效率原则的最佳选择。 （2）经营自主性不足。 国有企业的经营者虽然拥有一定的决策自主权，但预决算、事业计划、利润分配、收费与价格、政治干预，国有企业内部事实上很难自主地采取提高经营效率的措施。又由于高层人事不是由企业内部决定，为了得到晋升，担任实务的经营层人员便要为与外部的政治家结交关系而奔走，这种行为是导致经营怠慢的重要原因。 （3）多重规制与规制责任的不明确。以日本为例， 国有企业不仅受国会及主管官厅的支配，还要受大藏省、经济企划厅、会计检

5、查院、总务厅国家都存在对国企规制过多和规制责任不明确的问题。 （4）规制的政治化。 这一点在日本最明显地表现为政治家在地方开发优先的政策理念下，强行要求旧国铁兴建了许多亏损的地方铁路。这种政治利益优先式的做法，显然削弱了国有企业内部在提高经营效率方面的意欲，导致国有企业财务状况的恶化与亏损的加剧。规制政治化的结果必然削弱国企的经济理性，降低国企的经济效益。 （5）过度保护而形成的竞争屏障。 国有企业并非都是能够实现收支平衡的企业，部分国有企业是依靠财政补贴才得以存续的。国有企业即使出现经营亏损，也无倒闭的威胁，甚至完全处于市场竞争之外。于是，即使属于衰退产业、破产企业也得不到淘汰，劣势企业必然

6、随之增多，国企的整体效率必然随之下降。这种受到国家过度保护、一直依靠政府补助金来维持生存的状况导致了国有企业体质的衰弱、退化。事实证明，受到过度保护的国有企业是难以产生与竞争性民营企业同样的经营效率的。 （6）安全优先倾向。 如果说民营企业是以企业成长和长期利润的实现为主要动机而行动的，国有企业则通常将成长与利润放在第二位，更多地考虑如何确保平安无事，以减少各种冲突和政府主管官厅追究责任的麻烦。例如，为了防止事故发生，国有企业往往不惜过剩的设备投资，或配备过多的人员，而不计较经济效益如何。这种强调公共性、忽视企业性，以及为了减少政治成本而不惜增加经济投入的倾向，在各国的国有企业中是普遍存在的。

7、 （7）国有企业的垄断权与非效率。 由于垄断地位可以确保垄断利润的获得，企业内部便缺少提高经营效率的动因。因此，垄断性的国有企业比被推向竞争性市场环境的国有企业存在更多的非效率因素。当非竞争性行业中的国企利润相当丰厚时，其非效率因素便容易被人们忽视。这种垄断利润衬托下的高效率假象，很容易成为国企改善经营、提高效率的障碍。 二、组织学观点：源自官僚组织缺陷的国有企业低效率 从根本上讲，国有企业经营的低效率与其组织特性中的官僚主义有着深刻的内在联系。由于国有企业的管理制度与一般行政部门相似，因而官僚主义习气是其同民营企业相比的显著特点。世界银行首席经济学家斯蒂格里茨研究认为，官僚组织至少有以下体制

8、弊端： 第一，官僚组织中存在目标的多样化，不像私营企业那样以利润最大化为明确目标；第二，国有企业经理的努力程度与工作业绩之间关系微弱，使得信息不对称，很难建立起一个委托人与代理人目标完全一致的激励机制；第三，官僚机构的主要目标是追求机构最大化。正如尼斯坎南（W.A.Niskanen）所得出的结论那样 官僚们关心的不是效率、赢利、优质 proxy.html?id=75023 width=336 height=260 scrolling=no frameborder=0 此外，由经济学家哈维 莱本斯坦（Leibenstein.H.）首先提出的X非效率理论也较好地解释了导致国有企业低效率的组织原因。

9、 该理论认为，企业组织的效率在很大程度上取决于企业进行经济活动的外部环境。如果环境是充满竞争的，则企业内部就会自上而下产生一种外部压力，迫使企业降低成本和提高效率。如果企业的外部环境不存在竞争压力，则在垄断性企业组织中的各层次成员就会滋生某种惰性，随着时间的推移，这种惰性将转变为惯性，并在企业内部形成X 非效率 这种非效率是由垄断、特别是组织内部缺乏刺激诱因所造成的（但不包含资源配置方面的非效率）。与X 非效率相对应的常见组织症状是：机构臃肿、人浮于事、内耗严重、信息传递迟缓、成本意识淡薄、责任归属不明确、浪费严重、非生产性费用膨胀、安于现状、对环境缺乏应变能力、忽视组织创新和技术创新等。 研

10、究表明，由缺乏竞争压力造成的X 非效率要远远大于资源配置的非效率。因此，X非效率现象值得经济政策决策者高度重视。 三、产权经济学视角下的国有企业低效率原因 现代产权经济学的基本立场是：只要存在交易费用，产权制度就会对生产产生影响，人们应当自觉追求产权制度的有利影响。产权经济学要研究的就是如何通过界定、变更和安排产权的结构，降低或消除市场机制运行的社会费用，提高运行效率，从而改善资源配置，促进经济增长。 产权经济学中的代理理论提示我们，导致国有企业效率低下的直接原因在于：对作为代理人的国企经营者的激励与监督、约束机制不健全；代理成本过高和代理收益过低。最终集中表现为国企的低效率，甚至普遍持续的经

11、营亏损。 1.对代理人行为的激励和监督、约束机制是否健全，是制约企业经营效率的关键所在。我们看到，在国有企业的传统经营体制中，经营者的激励和监督、约束机制往往因为经营者业绩评价标准的模糊性和行政干预的不可避免性而被削弱。首先，从激励机制看，由于利润最大化等纯经济变量通常不是国有企业经营的唯一目标（甚至不是主要目标），许多与公共利益相关的非经济目标又不容易量化和精确测定，加之国有企业的经营业绩往往不是经营者能力和努力的真实反映，而经常受到国家政策和行政干预的强烈影响，所以，国企经营者业绩的准确评估和有效激励便存在相当难度。其次，从监督和约束机制看，由于信息不对称，国企经营者不可能受到企业职工和主

12、管部门的有效监督，又由于国企的重大经营决策权都由政府主管官员掌握，加之国企经营者通常采取政府委派而不是从经理市场择优选聘等缘故，国企经营者不可能、也无需独自承担决策失误的终极责任。在这种制度安排下，政府和国企经营者双方都只能对国有企业的低效率和亏损采取忍耐和无限宽容的态度，国有企业的低效率因为无法及时得到治理和纠正，就必然持续扩大和蔓延下去。研究表明：国企经营者的激励与约束机制不健全是长期困扰我国国企的普遍性问题；美国企业之所以充满活力和竞争力，其根本原因之一，也正是由于实行了一整套有效的经营者的激励和约束机制，从而保证了经营者人才群体的正向淘汰和优势积累。无激励机制和无责任约束的体制必然是低

13、效率的体制，这已经是古今中外无数的事实反复证明了的普遍真理。 2.代理成本过高及代理收益过低是导致国企低效率的直观和关键原因。代理理论认为，代理成本是指由于代理人的偷懒、不负责任和以各种手段从公司攫取财富的行为所带来的损失，以及为抑制这种行为所支出的费用。一般而言，代理成本产生于行为主体的利己主义动机和委托人与代理人之间的信息不对称。在代理关系中，委托人和代理人同为怀有利己动机的经济人，其行为目标都是为了自身效用的最大化。也就是说，代理人不可能无条件地将委托人的效用最大化作为自己的行为准则，两者的目标函数是不一致的。由于代理人的利己动机和委托人与代理人之间的信息不对称同时存在，使得代理关系中产

14、生非协作或非效率 经济学家称之为道德风险（moralhazard ）和逆向选择（adverse selection）。前者指代理人利用自己的信息优势， 通过减少自己的要素投入或采取机会主义行为在为自己最大限度地增进效用时，做出损害他人利益、降低组织效率的行为；后者是指在委托人不具备识别潜在代理人禀赋信息时，越是劣质的代理人越容易成为现实的代理人，最终导致 劣币驱逐良币 的逆向选择后果。联系现实生活，人们非常熟悉的便是大量国企经营者损公肥私、以权谋私、跑官场、拉关系现象的存在。这些现象无疑都是导致国企经营低效率的深层制度原因。 总之，代理成本是公司制企业的内生现象，是一种难以完全避免的制度成本。

15、代理成本的存在是对代理收益的侵蚀，一种企业制度得以存在的正当理由，只能是其代理收益大于代理成本。换句话说，要使一种制度安排能够存续下去，就必须保证该制度对人类社会具有尽可能大的积极功能。 代理收益是包括现代企业制度在内的代理关系得以产生的理性基础。从理论上讲，代理收益是指由于分工和专业化发展所带来的比较收益和规模收益之和，分工与专业化效益和规模经济效益是代理收益的基础和来源。在我国国有经济运行中，最直接抑制代理收益、造成国企低效率的，莫过于政企不分和条块分割下的大而全、小而全两大顽症。政企不分的体制不仅使企业家官员化，而且也使行政官员成为什么都要管、什么都管不好的万金油。这样，既阻碍了行政人才

16、和经营人才之间的分工和专业化，又压制了职业经营者群体的成长与壮大，结果只能是使来自分工与专业化的这部分代理收益成为泡影。条块分割下的大而全、小而全格局，完全是中央集权型计划经济体制的典型遗产，它直接阻碍了规模经济效益的产生，是导致整个国有经济低效率的又一制度根源。稍加比较分析便不难看出：越是发达国家，其分工与专业化程度就越高，对规模经济效益的利用就越彻底；越是发达国家，市场机制在资源优化配置中所发挥的作用就越是显著。可以断言，无论是条块分割，还是各种长官意志造成的大而全、小而全，都是与现代 proxy.html?id=75023 width=336 height=260 scrolling=n

17、o frameborder=0 越来越多的学者认为，在代理理论中，最关键的问题不是产权界定，而是如何建立起对经营者的有效激励与约束机制。国有企业经营代理制的成功与否，同样取决于激励与约束机制的完善程度。所以，通过建立健全经营者（代理人）的激励与约束机制，来降低代理成本和增加代理收益，应当作为国有企业经营创新的核心课题和首要目标。 四、实证观点：我国国有企业低效率的体制根源 最近一二十年间，我国学者对国有企业低效率的成因做过深入的实证研究。中国历史原因、宏观原因、管理原因、机制原因、结构性原因和趋势性原因。从现代经营学的立场看，最值得重视的是管理原因和经营机制原因。 1.中国国企严重亏损的管理原

18、因 导致中国国有企业严重亏损的管理原因主要是：管理基础工作薄弱，缺乏抑制成本上升的有效措施；企业决策失误，热衷于盲目立项，却无人对投资效益负责；企业经营者模式惯性的影响，缺乏面向市场的经营理念，等等。 中国严重亏损的国有企业当中普遍存在经营者素质不高、观念陈旧、缺乏现代管理知识、决策水平和管理水平低，以及频繁更换经营者致使决策行为短期化等问题。如连续6年亏损的北京手表厂曾先后8次更换厂长，1992年初累计亏损达2526万元，欠税2900万元。直到1992年起用了一位具有市场经济头脑、勇于创新、开拓进取的厂长以后，企业才扭亏为盈，1994年实现利润总额500万元。这一事例不仅说明了1992 年之

19、前的历任厂长无能，而且深刻反映了我国国有企业经营者选拔制度的严重缺陷 那就是没有按照企业发展的内在要求去选拔真正合格的经营者，而是将政治上是否可靠作为选拔国企经营者的绝对和首要标准。许多具有经营才干但不擅长领会和迎合长官意志的人，往往被排斥在经营者队伍之外。中央党校的专家经过长期的调查研究，最终得出的一条基本结论是：不能按照政治家的标准来选拔或要求企业家。这一命题虽然近乎常识般的简单、直白，但蕴涵着极其难能可贵的理论觉醒和认识进化。长期以来，我们在选拔企业家时总是习惯于政治标准高于一切，将最为关键的经营能力反而置于次要地位。从微观层面看，经理人才的非政治化、职业化和市场化，是市场经济的必然要求

20、，也是决定我国国有企业制度创新成功与否的关键因素。 2.中国国企亏损的经营机制原因 从企业自身来讲，经营机制上的弊端和缺陷才是企业亏损的最主要因素。中国国有企业虽然经历了20年的改革，但企业经营者的激励机制、约束机制（特别是产权约束、责任约束和企业家的职业风险约束）等深层次的机制问题始终没有得到解决。当前尤其缺乏三个层次的约束机制：一是国家层次上，国家股东缺位。也就是说，国有企业的经营活动缺乏一种代表国家股东利益的有效监督和硬性约束；二是各级政府层次上，国有资产的运营决策缺乏经济责任约束。一方面，各级政府长期存在政企不分、以政代企现象，另一方面，多数政府领导人只顾行使国有资产的支配权，却不对决

21、策失误承担任何责任；三是企业层次上，经理层无职业风险约束。表现为国企经营者即使经营失败，也不存在发达国家的那种随时被解雇、断送自身前程的职业风险。 法人治理结构的缺陷是我国学者所公认的国企低效率之重要成因之一。据国务院发展研究中心研究员王元、李兆熙考察，中国国企中轻率决策、挥霍公款、拖欠债务、转移资金等现象相当严重，其症结在于没有建立起有效的法人治理结构。法人治理结构的缺陷的具体表现之一，就是我国国企中普遍存在的多头领导、权责不清问题。虽然当前各地都在对国有企业进行现代企业制度改造，但许多经历了改制的国有企业只是轰轰烈烈地发挥了一番集资功能，其经营机制则是换汤不换药，因而被媒体戏称为翻牌公司。

22、这些公司内部权力机构重叠，领导多头，难于实现集中统一指挥。特别是老三会（党委会、工会、职工代表大会）和新三会（董事会、监事会、股东大会）并存，往往是决策起来相互争权、扯皮，出了问题谁都不负责任。这种权责不清的治理结构，最终必然导致组织效率的低下。 总之，各国国企经营效率普遍低下绝不是偶然的，而是其体制缺陷的必然产物。正是由于国企经营中存在诸多体制缺陷，经营机制的彻底转换才显得格外重要。就我国当前形势而言，认识国企效率低下的体制根源是十分必要的。但更重要的是对症下药，找到使国有企业摆脱经营困境的根本出路。参照国际经验，积极调整政府与企业、官业与民业的关系，坚持以民业为主体求发展，并努力减少政府对

23、企业的不合理干预，增强国企的经济理性，恐怕是我国国企改革的必由之路。 收稿日期：2000 基金项目：中国博士后科学基金会资助项目（中博基19989 号文件批准） 【责任编辑】魏琳 【参考文献】 1植草益.公共规制经济学M.东京：筑摩书房，1991. 2黄少军，何华权.政府经济学M. 北京：出版社，1998. 3荒宪治郎，内田忠夫，福冈正夫.经济词典Z.东京：讲谈社学术文库，1980. 4郑海航主编.国有企业亏损研究C.北京：经济管理出版社，1998. 5王元，李兆熙.建立制衡关系的公司治理结构及现代企业制度的核心J.现代企业导刊，1999，（7）. 重要提示:文档由World Wide Web Crawling 生成并由 文档精灵 上传，版权归原作者所有。涉及版权问题请联系原作者。