宝龙两区城市化土地管理办法.doc

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1、深府（1993）283、（2004）102号深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法 深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法 （深圳市政府第三届第次常务会议审议通过年月日深圳市人民政府深府号公布） 第一条为依法推进我市宝安、龙岗两区（以下简称两区）城市化进程，根据中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国土地管理法实施条例、中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见（深发200315号），制定本办法。 第二条根据中华人民共和国土地管理法实施条例的相关规定，两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。 第三条两区政府应当根据城市化进程，向市政府

2、提出属于国有的土地面积、具体地域范围（附深圳市区集体土地转为国有土地地域范围图），经批准后执行。 第四条在两区城市化进程中，政府主管部门应对所涉及的土地进行清理登记，并对土地进行统一规划，严格用途管制。 第五条对两区集体所有转为国有的土地，由两区政府对原集体组织的继受单位或者经济组织（以下简称继受单位）和个人分期分批给予适当补偿，但下列土地除外： （一）已建成区； （二）经批准尚未使用的建设用地； （三）山林地； （四）坡度大于25度不作为建设用地的园地。 第六条补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。 补偿标准依据本办法附件深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地适当补偿标

3、准执行。 土地补偿费归继受单位所有；青苗补偿费、地上附着物补偿费归其所有权人所有。青苗和地上附着物的所有权人就青苗和地上附着物与他人设立了租赁、承包经营等合同关系并涉及补偿的，由其所有权人与他人按合同约定或协商解决。 第七条补偿费用及其支付方式在补偿协议中确定后应严格执行。 补偿费用分期支付。 第八条两区政府负责组织实施本区补偿工作，国土管理部门负责补偿工作的业务指导。 第九条补偿工作按以下程序实施： （一）制定实施方案并公告； （二）由农林管理部门确认农业、林业用途； （三）委托测量、定界并制作范围图； （四）核定土地、青苗和地上附着物的权属； （五）现场清点、查丈，公告清点结果； （六）制

4、定补偿方案； （七）签订补偿协议书并支付补偿款； （八）国土管理部门接收土地。 第十条使用土地的继受单位和个人有下列情形的，依法不予补偿： （一）未经批准，新建、改建、扩建和装修地上附着物； （二）从事不符合补偿标准、旨在增加补偿金额的种植或养殖等活动； （三）法律、法规规定不予补偿的其它情形。 第十一条补偿对象无正当理由拒绝参加清点、查丈或不在清点、查丈结果上签名确认的，以及对补偿方案有异议、拒不签订补偿协议书的，采取证据保全措施，由区政府作出补偿决定，补偿款予以提存。补偿对象上述行为不影响补偿工作的实施。 第十二条自签订补偿协议或作出补偿决定之日起30日内，土地由国土管理部门接收，统一纳入

5、土地储备管理。继受单位和个人未经国土管理部门批准不得继续使用，其它任何单位和个人亦不得非法占用。 转为国有的土地，经国土管理部门批准，继受单位继续使用的，使用单位应和国土管理部门签订书面协议，使用单位不得改变土地用途。 第十三条继受单位应当将补偿费用的收支状况向其成员公布，接受监督。 支付给个人的补偿费用，继受单位不得截留。 两区政府应当对补偿费用的分配和补偿给继受单位的补偿费用的使用情况进行监管。 第十四条继受单位和个人非农建设用地按下列标准予以确定： （一）工商用地，按100平方米/人计算； （二）居住用地，按100平方米/户计算，建筑面积不超过480平方米； （三）道路、市政、绿地、文化

6、、卫生、体育活动场所等公共设施用地，按200平方米/户计算。 非农建设用地的位置、面积及坐标，由国土管理部门确定。 本条涉及的户籍户数、人口数以批准两区镇村建制转变之日的户籍数和人口数为准。 对已按1993年深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法（深府1993283号）第四十八条标准或按本条规定划定非农建设用地的继受单位和个人不再另行划定非农建设用地。 第十五条依照本办法第十四条划定的用地，按照工业进园，农业进基地，住宅进区的原则，统一规划和建设。 第十六条继受单位和个人在非农建设用地上进行建设的，必须符合城市规划的有关规定，并取得政府规划管理部门核发的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证

7、等规划许可文件。 第十七条继受单位获得批准的工商用地，按甲种标准征收土地使用费。 第十八条继受单位需要利用已划定工商用地或依法转让土地使用权的，应当与国土管理部门签订土地使用权出让合同，并按规定缴交地价款，办理相关手续。 幼儿园、学校、医院等公共设施用地进入市场转让的，应当按规定补交地价款，并办理相关手续。 第十九条非农建设用地范围内的旧村（城）改造用地，按市政府有关规定执行。 第二十条两区的违法建筑有深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定、深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定所列的违法私房和违法生产经营性建筑的，参照上述两个规定以及相关实施细则和实施办法处理。 第二十一条继受

8、单位或个人拒绝或阻挠国土管理部门接收土地的，国土管理部门可依法强制执行或者依法申请人民法院强制执行。 第二十二条非法占用土地的，由政府有关主管部门责令退还非法占用的土地，没收或限期拆除非法占用土地上的建筑物、构筑物和其它附着物。 第二十三条恶意串通骗取补偿费用或其它有关费用的，以及侵占、挪用继受单位、个人的补偿费用或其它有关费用的，依法追究其法律责任。 第二十四条两区政府、市政府有关部门应当落实依法查处违法用地、违法建筑工作责任，坚决查处违法用地、违法建筑行为，杜绝新的违法建筑。 第二十五条补偿费用由两区政府从区本级支付。 属于市政府安排的建设项目用地补偿费用由市本级支付。 第二十六条两区政府

9、根据本办法制定实施细则，报市政府批准后组织实施。 第二十七条本办法自发布之日起实行。 附件：1深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地适当补偿标准 2深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地实施程序规定（略） 3深圳市宝安龙岗两区城市化土地储备管理办法（略（1993年7月14日深府1993283号发布）第一章总 则第一条 为加强对宝安、龙岗区（以下简称两区）的规划、国土管理，把深圳市建设成国际性现代化大都市，根据中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国城市规划法、中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和有关法律、法规的规定，制定本暂行办法。第二条 深圳市人民政府（以下简称市

10、政府）依据国家有关法律、法规，对两区的土地实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理。深圳市规划国土管理部门（以下简称市规划国土管理部门）在两区设立派出机构（以下统称派出机构），派出机构受市规划国土管理部门和区政府的双重领导，负责对本暂行办法的组织实施和监督检查。第三条 两区的土地必须严格按照深圳市总体规划进行建设，任何单位或个人不得违反。第四条 两区国有土地实行有偿有期使用制度。土地使用权依法出让、转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。第五条 派出机构按本暂行办法给农村集体组织划定非农建设用地（指各行政村集体的工商用地、村民的住宅用地及农村道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所

11、等公共设施用地）范围，其余农业用地不得擅自改为非农建设用地。第六条 除派出机构外，其他单位和个人均不得征用或出让集体所有的土地。未经征用的集体所有土地或未经派出机构划定的农村非农建设用地，不得进行开发建设。第七条 派出机构对城市建设规划区范围内的集体所有土地或范围外的预留用地实行分期分批征用或一次性征用。统一征用集体所有土地的各项补偿费和安置补助费，参照深圳经济特区征地拆迁补偿办法的有关规定办理。第八条 国有土地的使用者应按规定交付土地使用权价款（含土地使用权出让金、土地开发费、市政配套设施费，以下简称地价款）、土地使用费及有关税费。土地使用费的交纳标准和交付办法由派出机构制定并报市政府授权的

12、部门批准后执行。第九条 房地产转让时，如发生土地增值，转让方应交纳土地增值费。土地增值费的收取标准及计算办法参照深圳经济特区的有关规定执行。第十条 地价款、土地使用费、土地增值费等收入作为区土地开发基金，用于城市建设和土地开发，不得挪作他用。土地开发基金的管理及使用办法，由区政府制定，市政府监督执行。在适当时候，土地收益实行市、区两级分成。第十一条 土地使用权的出让、转让、出租、抵押、继承、赠与、交换、终止，应向派出机构登记。两区实行房地一体化管理体制。土地使用权发生转让、出租、抵押、继承、赠与、交换时，其地上建筑物及其他附着物随之转让、出租、抵押、继承、赠与、交换。登记办法参照深圳经济特区房

13、地产登记条例执行。第十二条 凡经市政府或市规划国土管理部门批准成立的房地产开发公司，在两区进行房地产开发经营活动时，应在土地所在区办理税务登记。第二章 规划管理第十三条 两区辖区范围为城市规划区。根据深圳市（含特区、宝安区、龙岗区）“三位一体”的总体规划要求，两区应发展成若干个新型的卫星城组团。第十四条 两区区域总体规划由市规划国土管理部门组织编制，报市政府审批。各卫星城组团的规划（即分区规划），由派出机构负责组织编制，报市政府授权的部门审批。各卫星城组团以外的工业区，综合开发区的规划由派出机构组织编制，报市规划国土管理部门和区政府联合审定。市政府确定的重点地区和重点工程项目的规划由市规划国土

14、管理部门或者项目主管部门组织编制，报市政府审批。第十五条 两区的总体规划、分区规划、工业区规划以及各专项规划应互相协调，局部规划服从总体规划。编制各项规划，必须从实际出发，根据全市社会经济发展的总目标，合理地制定发展规模、各项建设标准、定额指标以及开发程序。规划必须贯彻合理利用土地、节约用地、保护水源和农业保护区的原则，充分考虑资源、环境容量。第十六条 经批准的各项规划，任何单位和个人不得擅自改变，确需调整时应按程序报原审批机关批准。第三章 国有土地使用权出让的管理第十七条 国有土地使用权的出让，由派出机构按计划组织进行。年度的土地开发和供应计划由派出机构会同区有关部门编制，经区政府同意后，于

15、每年第三季度向市规划国土管理部门报送。经市规划国土管理部门综合协调，纳入全市年度土地开发和供应计划，由市政府批准后实施。需突破年度计划的，由市规划国土管理部门报市政府审批。第十八条 国有土地使用权出让采用协议、招标和拍卖的方式。第十九条 以协议方式出让土地使用权的范围：（一）工业用地；（二）福利商品房用地；（三）微利商品房用地；（四）国家机关、部队、文化、教育、卫生、体育、科研和市政设施等非营利性用地；（五）旧城旧村改造用地。申请协议使用土地的单位或者个人，应向派出机构申请，并提交有关文件或资料。派出机构审查同意后，报市国土管理领导小组或其授权的部门批准。本条第一款规定范围以外的用地，报经市国

16、土管理领导小组或其授权的部门批准，用地者可通过协议方式取得土地使用权，交纳地价款。第二十条 采用招标、拍卖方式出让土地使用权的，招标、拍卖的程序，按照市政府的有关规定执行。第二十一条 土地使用权取得者应与市规划国土管理部门签订土地使用权出让合同（以下简称出让合同），明确双方的权利和义务，并按规定交纳地价款。出让合同采取全市统一的格式。第二十二条 受让人应按出让合同规定的期限交纳地价款，逾期不交的，市规划国土管理部门有权解除合同，并可请求违约赔偿。市规划国土管理部门应按出让合同的规定，提出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，受让人有权解除合同，并可请求违约赔偿。第二十三条 受让人应持出

17、让合同及有关资料到派出机构办理建筑报建手续。受让人应在付清全部地价款后三十日内到派出机构办理土地使用权出让登记，领取房地产权利证书。第二十四条 以协议方式出让土地使用权的地价标准由市规划国土管理部门制定。第二十五条 国有土地使用权取得者应向派出机构交纳土地使用费。土地使用费分甲、乙两种收费标准。甲种收费标准适用于有偿用地，乙种收费标准适用于原行政划拨用地。第二十六条 国家机关、部队、文化、教育、卫生、体育、科研、市政公共设施和公益事业等非营利性用地的土地使用权出让金、市政配套设施费、土地使用费的减免办法按市政府有关规定执行。第二十七条 土地使用权出让年限按市有关规定确定。本暂行办法颁布前，没有

18、确定土地使用年限的，土地使用权取得者应向派出机构申请办理确定土地使用年限手续，派出机构应按市有关规定确定其土地使用年限。第二十八条 受让人需要改变出让合同规定的土地用途和规划要求的，必须报市规划国土管理部门批准，经批准后受让人应按规定补足地价款，签订土地使用补充合同。第二十九条 需要临时使用土地作非农建设的，应向派出机构申请，经批准后，按规定交纳临时用地租金，与派出机构签订临时用地合同。临时用地的年限一般不超过两年。第三十条 通过招标、拍卖方式取得土地使用权的单位或个人，可按市有关规定取得该地块的房地产专项经营权。以其他方式已合法取得土地使用权的，经批准在补足市场地价款后，土地使用者可将土地使

19、用权进行转让、出租、抵押。第三十一条 土地使用年限届满，土地连同该土地上的建筑物及其他附着物无偿归政府所有，土地使用者应交出房地产权利证书，并办理注销登记手续。第三十二条 土地使用年限届满，土地使用者可以在期满前六个月内向市规划国土管理部门申请续期，经批准后重新签订出让合同，并交付地价款和办理土地使用权登记手续。第四章 国有土地使用权转让、出租、抵押的管理第三十三条 土地使用者可将依法取得的土地使用权进行转让、出租和抵押。第三十四条 土地使用权转让，应同时具备下列条件：（一）付清全部地价款；（二）领有房地产权利证书；（三）除地价款外，投入开发建设的资金已达投资总额的20。第三十五条 预售商品房

20、，除具备第三十四条规定的条件外，必须经派出机构批准，领取房地产预售许可证或房地产外销许可证后，方可进行。第三十六条 土地使用权转让方式由转让双方商定，转让双方应签订土地使用权转让合同，并于合同签订之日起十五日内，向派出机构办理土地使用权变更登记手续，交纳土地增值费，换领房地产权利证书。第三十七条 凡转让减免地价款的土地使用权，应经派出机构批准，按市场价格补足地价款后，方可进行。第三十八条 土地使用权转让价格明显低于市场价格的，派出机构有优先购买权。第三十九条 凡有下列情形之一者，可在两区购买商品住宅：（一）有深圳市常住户口者；（二）内地个人在深圳市办实业投资超过50万元者；（三）应聘在两区工作

21、的专业技术人员；（四）在深圳市注册的企业、事业单位及其他经济组织。第四十条 境外人士可以在两区购买经批准的外销商品住宅。第四十一条 土地使用者领有房地产权利证书和按出让合同规定的期限完成开发建设的，其土地使用权随同地上的建筑物、构筑物和附着附可以出租。第四十二条 土地使用权出租，参照深圳经济特区房屋租赁条例的规定执行。第四十三条 土地使用权抵押，双方应签订抵押合同。抵押双方必须于签订合同之日起十五日内到派出机构办理登记手续。合同终止之日起十五日内办理注销手续。第四十四条 抵押人到期未能偿还债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人可以依照法律、法规和抵押合同的规定处分抵押物。处分抵押物的

22、所得，依法交纳有关税费后，抵押权人有优先受偿权。需拍卖抵押房地产的，抵押权人应委托深圳市不动产拍卖行进行。第四十五条 因处分抵押财产而取得土地使用权的，应依照规定办理过户登记。第四十六条 原行政划拨土地使用权的转让、出租、抵押按照国家有关规定执行。第四十七条 土地使用权转让、出租、抵押后，新的土地使用权取得者必须履行原出让合同规定的义务。第五章 农村集体或个人使用土地管理第四十八条 两区农村的非农建设用地范围，由派出机构划定。用地标准为：（一）各行政村的工商用地，按每人100平方米计算；（二）农村居民住宅用地，每户基底投影面积不超过100平方米；（三）农村道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动

23、场所等公共设施用地，按每户200平方米计算。在城市建设规划区范围外的，可按每户300平方米计算。各行政村的户数和常住人口数以一九九三年一月一日公安部门登记为准。第四十九条 城市建设规划区范围内的农村集体或个人使用的非农建设用地，属国有土地。用地单位或个人应向派出机构申请领取房地产权利证书。此类用地暂免交土地使用费。城市建设规划区范围外的农村集体或个人使用的非农建设用地，属集体所有土地，未经市规划国土管理部门批准不得转让。第五十条 划定工商控制用地数量时应考虑原批准用地情况，如果原批准用地数量超出本暂行办法第四十八条规定标准的，且为农村集体自用的，可以继续使用，但不再划给工商用地。超出部分的土地

24、属国有土地，视为行政划拨用地，使用者暂免交土地使用费。第五十一条 国家机关、集体、企、事业单位的干部、职工，其配偶是农民，并参加生产劳动及分配的，可给予建房用地，但不得再享受福利房、微利房的待遇；华侨、港、澳、台同胞，如有直系新属（指父母、子女等）是农村居民，并在本村（镇）居住的，也可给予建房用地。具体由两区核准户数，统一在农村非农建设用地范围内拨地，集中统建。第五十二条 农村私人住宅建设，应以村为单位统一规划，统一标准，提倡统建。第五十三条 水源保护区范围内禁止建设有污染的项目，此范围内的行政村的工商用地，由派出机构按市的有关规定，统一规划，适当易地安排。第六章 罚 则第五十四条 非法占用土

25、地的，由派出机构责令其退还非法占用的土地，期限拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处以罚款。第五十五条 转让、抵押、出租土地使用权，未按规定办理登记的，派出机构应予以纠正，并可根据情节给予警告。经警告后仍不纠正的，视同非法转让土地，可按中华人民共和国土地管理法实施条例第三十一条规定处理，情节较重的，经市政府批准，收回其土地使用权。第五十六条 未经批准，擅自改变土地用途的，由派出机构责令改正，拒不改正的，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施。第五十七条 买卖或者以其他形式非法转让集体所有土地的，按中华人民共和国土地管理法第四十七条规定予以处罚。第五十八条 违反本暂行办

26、法第三十九条、第四十条规定销售商品住宅的，其签订的房地产买卖合同无效，派出机构可根据违章情节，对开发单位予以罚款，直至提请市规划国土管理部门取消其开发经营资格。第五十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知书之日起十五日内，向执罚机关的上一级机关依法申请复议或者向人民法院起诉，期满不申请复议、不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。按本暂行办法规定，执罚机关为派出机构的，当事人申请复议应向市规划国土管理部门提出。第七章 撤县改区前非法用地的处理第六十条 本暂行办法颁布前，农村集体单位或者其他单位未经县级以上人民政府批准已推土、尚未建设的土地，属非法占地。已转

27、让、出租的，其签订的转让、出租合同属非法合同，不予承认。派出机构应将该地强行征为国有，推土发生的费用不予补偿。如推土范围被纳入农村非农控制用地范围的，该用地按农村非农控制用地性质处理。由派出机构重新核定，分别情况处理。第六十一条 农村集体单位转让属农村非农用地标准以内的土地（不包括宅基地），免予处罚，该地转为国有，视为有偿用地。农村集体单位或镇经济发展公司非法转让土地（包括转让县级以上人民政府批准其自用的土地，其地上已建成建筑物），由派出机构处以非法所得百分之二十至百分之五十的罚款。其他单位或者个人非法转让土地的，由派出机构没收其非法所得。农村集体单位非法出租土地使用权作非农用途（不包括农村非

28、农建设用地范围内的用地），租期超过八年的（其地上已建成建筑物），视为非法转让土地，由派出机构按上款规定处罚。第六十二条 农村集体单位未经批准与其他单位合作建房（即一方出地，一方出资，合作建房 分成或分利润），如该地在农村非农建设用地标准以内的，免予处罚，承认双方签订的合同，该地转为国家所有，视为有偿用地。如该地在农村非农建设用地标准以外，由派出机构对农村集体单位按本暂行办法第六十一条第二款的规定予以处罚；对合作建房的另一方，按本暂行办法第六十五条规定的罚款标准予以处罚，该地转为国家所有，视为有偿用地。农村集体单位未经批准与个人合作建房的，其合作合同无效。第六十三条 农村集体单位以及未合法取得农

29、村集体土地使用权的用地者，没有办理用地或报建手续，已建成的建筑物与规划有矛盾的，按以下规定处理：（一）未取得县级以上人民政府用地批准文件，又没有办理报建手续的，由派出机构责令用地者限期拆除，期满仍不拆除的，依法实行强制拆除，不作任何补偿。（二）未取得县级以上人民政府用地批准文件，但已办理报建手续的，该建筑物作拆除处理，可酌情补偿。上述拆除后的土地由派出机构征为国有。第六十四条 农村集体单位没有办理用地或者报建手续，已建成的建筑物与规划没有矛盾，且在农村非农建设用地标准以内的，免予处罚；如该地在农村非农用地标准以外的，按照建筑面积每平方米处以15元以上50元以下的罚款，该地转为国家所有，视为行政

30、划拨用地，按规定交纳土地使用费。第六十五条 本村集体单位以外的其他用地单位，非法受让农村集体土地，已建成的建筑物与规划没有矛盾的，按下列规定处罚后，该地转为国有，视为有偿用地：（一）工业用地：按建筑面积每平方米处以50元以上100元以下罚款。（二）住宅（包括别墅）用地：按建筑面积每平方米处以200元以上500元以下的罚款。（三）商业用地：按建筑面积每平方米处以300元以上600元以下的罚款。用地单位非法受让镇经济发展公司土地使用权，已建成的建筑物与规划没有矛盾的，按上述规定处罚。第六十六条 农村集体单位未经批准，已建成的公共设施与规划没有矛盾的，免予处罚。本村以外的单位或个人非法受让农村宅基地

31、，其所签订合同一律无效，不予登记发证。第六十七条 用地单位擅自改变原批准的土地用途，影响城市规划的，由派出机构责令限期拆除该建筑物；不影响城市规划的，按建筑面积每平方米处以200元以下的罚款。第六十八条 农村村民未经批准建私房，影响城市规划的，由派出机构责令限期无偿拆除；不影响规划的，作如下处理：（一）该户村民尚未建有新房的，又不超过规定占地面积的，免予处罚；（二）该户村民尚未建有新房的，超过规定占地面积的，超过部分按每平方米处以100元以下的罚款，所建私房准予留用。第六十九条 任何单位或者个人未经批准与农村村民合作建房的（即一方出地，一方出资建房分成的），合作建房合同无效。由出地村民退还出资

32、方的建房款，该住宅留给村民使用。第七十条 农村村民每户建有两幢以上住宅的，由派出机构根据该村民家庭人口构成和办理用地报建手续的情况酌情处理。第七十一条 本暂行办法颁布前，单位或者个人非法用地的，应于1993年12月31日前向派出机构申报，逾期从重处理。第七十二条 政府工作人员非法批地、非法审批报建手续、贪污受贿，或者在办理用地、报建手续中弄虚作假、徇私舞弊的，由市、区政府监察部门依法查处；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。第八章 附 则第七十三条 市规划国土管理部门可根据本暂行办法制订实施细则。第七十四条 深圳市及原宝安县在本暂行办法发布前实施的有关规划、国土的管理规定与本暂行办法不一致的，以本

33、暂行办法为准。第七十五条 本暂行办法自发布之日起施行。征地“返还地”征地补偿、耕地保护与农民利益的现实困境 (1) 从佛山南海农村“返还地”说起 来源： 作者：孔善广 发布时间：2008.10.21 摘要：意在解决被征地农民的基本生活保障和长远生计而推出征地“返还地”政策，执行过程中存在缺少用地指标、办证费用过高等问题，使政策很大程度上未能惠及农民。采取何种办法 ，解决现有土地制度的弊端、法律存在的困境、耕地保护与经济发展的矛盾，以确保人均耕地面积和粮食安全，解决耕地保护、经济发展和地区差异的矛盾是当前亟待探讨的现实问题之一。关键词：土地制度 “返还地” 土地流转 农民利益 政策建议目前，我国

34、的土地所有制形式为两种：国家所有和集体所有。城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。除一些特殊规定外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但由于属于国家所有的土地一般仅限于城市市区，而随着经济和社会的发展，特别是中国从农业社会向工商业社会的转变及速度的加快，工业化、城市化步伐的不断推进，国家所有的土地不能满足发展需求，必然大量征用（征收）农民集体所有的土地（包括耕地）用于非农建设。在征用农村集体土地过程中，存在 “征地补偿标准不合法、征地补偿安置不落实、侵犯农民权益等问题，群众反映十分强烈”，i导致众多农民

35、抗争事件的发生。被征地农民的就业和社会保障问题日益突出，直接影响到被征地农民的切身利益和社会稳定。征地“返还地”政策作为被征地农民分享土地增值及社会保障方式之一，正在经济发达地区推广，但由于种种原因造，相当部分“返还地”仍然不能发挥作用，未能给被征地农民带来实际利益，这些问题也没有引起学界的广泛重视。本文将以早在1994年就实行了土地股份合作制的佛山市南海区（原佛山代管市改区）部分农村的调查为切入点，对土地制度与农民利益相关问题进行讨论。一、“返还地”政策的成因改革开放以来，在沿海及内陆城郊等经济发达地区，经济的迅猛发展带来城市规模的不断扩大，工业园区规模急剧扩张，大量的农民集体土地被征用，土

36、地也急剧减少，农民今后的基本生活保障和长远生计问题越来越突出。在征地前，农民依靠经营土地，自给自足，生活成本较低。征地后，失去土地的农民仍然在农村居住，但实际身份已与农转非没有区别，一切生活方式将变成城镇化，一切生活用品都要到市场去买，生活成本大大增加。土地被征用后，农民虽得到一定补偿，但补偿款金额与失地后农民的基本生活费支出相比明显偏低。如南海区狮山镇土地征用补偿款每亩8100元27000元，实际上能一次性到农民手中的补偿款仅30%，约5000元左右，余款以年终分红的形式分配，每年每人约1200元。农民普遍认为征地补偿款偏低，不能解决征地后的生活来源问题。同时，由于农民缺乏创业能力，到手的补

37、偿款不能变成“活钱”，难以成为“创业资本”，政府方面暂时也没有优惠政策引导农民盘活手中的补偿款，不少农民只能坐吃山空。农民的生活出路已成为当前急需解决的难题。ii另外，随着覆盖到农村的工业化、城镇化程度越来越高，这些地区农村居民正慢慢向市民角色转变，原来的农村村落也逐渐向居住社区转变，但政府的公共财政还有相当部分未能覆盖到农村，在没有国家、政府财政的支持的情况下，农村集体要负担着社区服务与社会管理等公共职责，如落实计划生育、征兵、优抚、治安、救灾救济等各项政策的社会管理职能，以及人员工资、道路环境维修整治及部分义务教育和社会保障等开支，社区管理和公共开支也随着经济的发展、生活成本和质量的提高及

38、人口状况的变化不断增大。社区组织要实现其社会管理职能，必须要求农村社区集体有一定的经济收入来源来保障公共开支（孔善广，2006，P74）。随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地价值越来越高，对比以往政府征用土地的补偿费与实际使用价值相差悬殊。如原来征地的所有补偿费每亩为2万多元，但目前将集体将土地出租的租金每年就有一万元，不到三年时间就相当于政府的征地补偿费，而且土地还属于农民集体所有，可以永久收益，不像被政府征用获得一次性补偿后就永久失去土地所有权。目前土地（及其厂房、商铺）用于出租的租金收入远远大于农业耕作的收入，农民对土地的价值及其今后对自身的作用

39、已经有了高度的认识和觉醒，不希望全部被征用并永久失去土地所有权，也造成政府征地（转为国有土地）越来越困难，发生利益冲突。为解决被征地农民的基本生活保障和长远生计，以及农村社区集体公共开支，缓解征地矛盾和利益冲突，根据“按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用”等相关文件精神iii而推出征地“返还地”政策。现有的大概方案是，政府征用农民集体土地后，按照征用面积的30%（以往是10%-20%）返还给农村集体组织使用，也称“预留地”，并与政府征地一同纳入当地的土地利用总体规划，其中的20%归村民小组（经济社）、10%归村民委员会（经济联合社）作非农建设用地开发使用。如各

40、集体组织的“返还地”过于分散，有条件的通过置换集中，纳入开发区的统一规划，并由开发区配套包括排污、道路、供水供电的基础设施，利用开发区招商引资的优势进行开发。“返还地”（及其厂房、商铺）出租租金成为以土地经营为主的股份合作制农村集体经济组织的主要收入，是集体公共开支、集体组织成员分红的主要来源。如位于工业园的南海区狮山镇塘联村委会及下属的村小组的“返还地”通过开发区的“辐射效应”开发，2005年村组集体收入为 400多万元，2006年上升到900多万元。iv因此，这是长远解决被征地农民的基本生活保障的好政策。二、“返还地”牵涉到农民利益的相关问题然而，良好的政策并未能完全惠及被征地农民，因为“

41、返还地”自用或出租，必须要办理国有或集体（建设用地）土地使用证方能合法报建，否则是违法用地。在实际操作过程中却遇到用地指标制 约、办证费用过高及违规使用等问题。1、用地指标制约问题。法律规定建设用地来源于集体所有的非农建设用地或国有土地，占用农用地的必须按有关规定和用地指标办理农用地转用手续，取得土地使用证方能办理报建手续进行开发建设。按照国务院批准的1997-2010年全国土地利用总体规划纲要，到2010年，非农建设占用耕地不得突破2950万亩，全国耕地面积减少要求控制在9661万亩以内，全国耕地保有量19.2亿亩，但这些指标早已突破（耕地保有量在2001年突破；耕地面积减少在2004年突破

42、；非农建设占用耕地在2006年将突破）。v以佛山市为例，目前佛山各区均设有大型工业园区，其中以十大工业园区项目为首，几乎圈占了佛山市80%的闲置土地。vi2003年佛山市建设用地面积为10.68万公顷，已超出广东省土地规划中建设用地控制指标8.66万公顷。上级下达的耕地保有量、建设用地等指标均已突破。根据省政府下达的土地利用年度计划，2007年佛山市新增建设用地指标仅为10890亩，土地整理（复垦）开发补充耕地指标为6750亩，vii仅占实际需求量的一半。而以往政府将用地指标优先安排给自身所开发和管理的工业园区并照顾大项目，造成“返还地”缺少用地指标办理土地使用证，没有土地使用证就不能出租、建

43、厂房，土地也已经平整而不能耕种，只有荒芜，不能为农村集体带来收益。2、办理土地使用证费用过高问题。虽然“返还地”是农村集体经济组织自用，不用缴纳新增建设用地土地有偿使用费，但办理土地使用证仍需按规定交纳农用地转用的各项费用，如耕地开垦费每平方米25元，占用基本农田保护区内耕地的，每平方米加收15元；耕地占用税每平方米8元。viii此外，还需要交纳农业保险基金、农田水利建设费、征地管理费等。目前办理土地使用证费用每亩达4万多元，也就是说，如要100亩“返还地”出租，在还没有收益之前就先投入400多万元，如盖厂房出租，则还需另外投入建设费用约1500万元（按建筑密度70%、建筑成本350元/平方米

44、算），合计投入约2000万元才能出租，这对于缺乏经济来源农村集体来说根本难以承受。例如，目前狮山镇有两个村委会（经济联合社）及下属村小组（经济合作社）的“返还地”约1500亩，大部分因没有用地指标及办理土地使用证费用过高造成不能出租，仅按每平方米一元计，每年少收租金就达1000万元。另有一村民小组在6年前被工业园区征用土地后，在工业园区优质地段预留有三十亩土地给村集体，已经纳入工业园区的规划。但由于村集体缺乏大笔资金来办理土地使用证，因此不能办理报建手续，也就不能建厂房，众多想租赁此土地开办企业的投资者了解到此情况后也就谈不下去了。拖了几年，最后用其他的土地补偿费来办理了国有土地使用证，但原属

45、于村民集体所有的土地却变成了国有土地了，而且使用年限剩下45年，按每平方米一元租金计，则这几年损失了超过一百万元的租金收入，还要先付出一大笔的办证费用，村民意见很大。近来，当地政府有一优惠政策，凡属于村委会和村小组的征地“返还地”，两级村组织办理土地使用证只需要支付约9000元/亩，其余的由征地的工业园区负责，以减轻村集体的负担。但是，目前仍然没有土地指标用于“返还地”，因此这还是“空中楼阁”。3、“返还地”已经“非法”使用的问题。由于用地指标限制和办证费用高而没有办理土地使用证，一些村组就利用只有短期使用期限“临时用地”以“临时建筑”方式办理报建手续，再将土地或厂房出租。按规定这些临时建筑工

46、程的使用期一般不超过两年，期满之后至多再延长一年就必须自行拆除，否则就是违法建设，甚至政府征收这些土地后，附属建筑物也不能得到补偿。但实际情况是，目前农村集体存在大量超过使用期限的土地和建筑物在“非法”使用，有部分根本就不办理任何手续而直接出租。2002年，南海区工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半，这个数还不包括一些集体经济组织将宅基地、村边地和部分果园改成的非农用地。以平洲区（后改街道办事处，再并入桂城街道办事处）为例，区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际数达8000亩，比上报数高出3倍之多。事实上，集体非农用地的实际数字很难统计，农民不愿

47、讲，集体也不愿报，经济发达的区镇此类现象较突出（高圣平、刘守英，2007）。一方面是大量的“返还地”受用地指标限制不能办理土地使用证，及办理费用过高承受不了，“返还地”政策难以发挥作用，导致已经被征用众多土地的村民反响很大，潜伏着不稳定因素；另一方面是存在大量集体建设用地大多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转，造成了当地政府依法行政与提高农民收入、保障农民利益之间的矛盾。“公共利益”的界定及征地制度改革建议2008年10月11日 星期六 下午 04:33摘要：本文从征地制度的现状出发，引出“公共利益”界定的必要性，并借鉴国外的做法，结合我国国情，界定了我国“公共利益”的范围。同时，提出我国征地制度改革的总体思路，在分析现有的征地制度改革方案优缺点之后，设计出改革的第四种方案征购返还制。关键词：公共利益，征地制度，改革方案一、征地制度的现状分析征地制度是土地所有权在国家和农民集体之间的转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，行使国家行政征地权，将农民集体所有土地收归国家所有的制度。1.法律规定及其变革我国宪法第10条规定“国家为了公共利益的需要