我的政治学[苏颖].doc

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1、u我的政治学u 政府外网的应用领域兼论网络政治传播模式出现的影响基于对加拿大政府门户网站的透视分析 2u “小康村”内的伤心别墅看公共政策执行偏差的产生原因及矫正 16u 从政策系统观看我国的计生政策 基于南方某县计生政策失败的案例分析 20u 计划生育综合服务管理信息系统的分析 24u 论青年志愿服务与大学生思想政治教育的契合点 兼论志愿服务在大学生思想政治教育中的新思路 39政府外网的应用领域兼论网络政治传播模式出现的影响基于对加拿大政府门户网站的透视分析摘 要：本文通过对加拿大政府网站的透视剖析，分析了政府外网的四种类型的网络应用：公告版、促销、服务提供和公众请求。将研究结果与我国政府网

2、站相对比，为我国政府外网建设提供建议。最后讨论了网络政治传播模式出现的意义和局限。 未来的电子政府是依托信息和技术的虚拟政府，它以顾客导向、服务型政府为管理哲学。政府外网跨空间、时间和部门特点使其在政府与公众之间的沟通和协作上具备先天优势，这就使得政府外网的建设成为电子政务的核心内容。加拿大政府门户网站（http:/www.gc.ca/）就是政府在网络服务和电子政务上的“领跑者”。 1 加拿大政府门户网站简要介绍加拿大政府门户网站是加拿大电子政务资源整合下建立起的一个统一对外的服务窗口，整合了政府部门已有的450多个政府网站。据相关统计加拿大每个月有400万人浏览政府网站，每天有600万E-m

3、ail与政府沟通，每天有10万人通过政府网站找工作，10.6万个职位在网上流动。2002年，有2600万人在网上交税。2002年，加拿大公民对政府服务认同度高达56%，服务体验满意度高达64%。1加拿大政府网站页面设计美观庄重、简洁明了。从首页布局来看，如图1.1所示可分为十大块内容，分别是导航栏目、管理者Our Governance、在线服务Services、资源中心Resource Centre、搜索引擎Search、政务要闻News、热点服务主题Popular Services、政府规划Features、专题介绍、加拿大介绍。28、政府规划6、政务要闻4、资源中心3、在线服务2、管理者1

4、、导航栏目10、加拿大介绍9、专题介绍7、热点服务主题图1.1 网站首页版块分析2 政府外网的实质功能无须质疑，互联网的出现为电子政务在公共管理部门的应用开辟了全新的领域。美国学者卡迈恩斯卡沃认为，至少有以下四个具体领域：公告版、促销、服务提供和公众请求3。本研究通过对加拿大政府的剖析具体阐述这四种功能。2.1 公告板 Bulletin Board 顾名思义，公告板功能是一种政府部门借助网站对外发布公告信息的功能。加拿大政府网站中管理者、政务要闻、政府规划、专题介绍四个版块体现了这一领域的应用。管理者版块主要是对于加拿大政府机构以及主要管理者的介绍。其中“Government of Canad

5、a Employee Directory”这一查询系统可以查到加拿大政府公职人员的姓名、工作部门、电话、传真等信息。图2.1 Government of Canada Employee Directory政务要闻版块以新闻为主，据2007年3月7日的调查，当天的最近更新新闻日期为2007年3月6日，可知加政府网站更新速度较。在首页正中部分刊登两则最新政务新闻，其子页则按照新闻的种类划分，主要分为环境、问责、减税、犯罪、儿童、健康等六大栏目，在每个栏目里信息的类别再进行细分。新闻种类多样，包括文字新闻、图片新闻、音频新闻和视频新闻。政府规划版块以政府文件为主要内容，涵盖了预算、流行病图、社区任命

6、、政府措施等方面内容。专题介绍对公众关注的问题进行分类整理。2.2 促销 Promotion促销的应用是指借助网站提供政府所在地的各种信息。加拿大介绍、在线服务、政务公开等版块中介绍了加拿大的人口、经济、教育、娱乐、历史、游览胜地、文化活动等方面的信息。政务公开、在线服务版块的信息树立了加政府透明、高效、服务导向的政府形象。同时，通过“Government of Canada Internet Address Directory”可以查询到加政府下属的450多个网站群，这些网站分别链接了图书馆、学校、医院等众多公共或私营部门。这些都使政府外网成为展示政府及其所辖区域的窗口，提升了该国的形象，对

7、外来者的旅游和投资产生了一定吸引力。另外，加政府网站对于英文和法文的双语支持，使得加政府网站符合国际标准与WTO规范，也更加规范和透明。2.3 服务提供 Service Delivery全面质量管理（TQM），企业型政府、以顾客为导向的政府等公共管理哲学的提出，预示着未来的公共管理更加注重服务质量而不是效率。与此相适应，许多政府网站在首页头版位置设置网上服务栏目，将分属政府各部门的业务集中在一起，并与相应的网上支付系统配套使用，用于为民众提供各种查洵、申请、交费、注册、申请许可等在线服务。加拿大电子政务在此方面堪称典范。加拿大政府门户网站中关于在线服务设置了三块：在线服务、资源中心、热点服务主

8、题。通过这种多渠道设置，为用户快捷的获取所需服务提供了便利。在线服务是以用户分类为基础的。实际上，这也是许多其他电子政务发达的国家采用的方法，如新加坡政府门户网站，整个首页即是按照用户对象将网站分为政务频道、市民频道、企业频道和外国人频道四大频道，并针对每个频道的服务对象设置相应的服务栏目。加拿大政府网站将用户（顾客）群定义为加拿大人、加拿大企业、国际人士，以次为基础将在线服务版块设为Service Canada 个人服务、Canada Business 企业服务、Canada International 国际化服务三大栏目。个人服务栏目按用户类型和主题类型将服务分类，构建出两条不同的服务接入

9、通道，形成了一种“矩阵式”的组织形式，使得服务内容既具有宽广的覆盖面，同时又极大的方便了用户快捷获取所需服务。首先此栏目按用户类别将服务分为针对所有加拿大人、土著居民、青年等人的十一类服务。同时根据服务主题的不同，它又将个人服务分为：教育培训、就业、健康等12个子主题，根据需要再对子主题进行进一步细分。此外此栏目下的智能化服务通道和索引服务等都充分显示了该网站人性化、智能化设计的特点，如My Government Account允许公众根据自己的需要通过E-mail等方式订阅政府议题及服务。按用户分类智能化服务系统按主题分类图2.2 个人服务的设置企业服务栏目设置了创业、融资、税收等10个服务

10、专题，服务内容大致包括在线服务的介绍、基础知识、政府为该业务提供的服务、业务引导等几个部分。 国际化服务栏目设置了“前往加拿大”、“加拿大做生意”、“加拿大与世界”、“加拿大介绍”四个专题，涉及到学习、移民、投资、安全等十余项内容。并整合网站其他栏目内容，脉络清晰。.资源中心对各服务项目进行了汇总编排，是加拿大政府网站实现与公众的资源共享的重要栏目，据统计政府拥有社会80%的信息，电子政务的作用之一即在于通过向大众提供政府所拥有的公用资料库，实现公共信息资源的增值利用。加政府网站资源中心下设联络政府、联络国会、政府部门和机构、索引、在线服务、常见问题、最新更新、出版物和报告、加拿大介绍、各省和

11、地区、政府帐户等栏目。热点服务主题对常用热点服务主题设置的快速进入通道，从而能够使用户更为快速便捷地获取在线服务。2.4 公众请求（反馈请求） Citizen Input(Feedback Solicitation)互联网的优势不仅仅在于使政府更快捷、方便地提供服务，而且在于向用户提供一个对政府服务进行评估，并将其意见反馈给某些监督机构的机会。公众请求功能的实现就是指政府借助网站让公民就其关心的问题，直接与政府雇员沟通，以便能更好地服务于公众。这反映出了政府雇员在多大程度上愿意根据公众的需要定制服务。在加政府网站中，公众能够通过三种途径表达诉求：一是通过电子邮件，传真或邮寄，二是通过电话，三是

12、通过提交问题和意见表。如果提交的评论不需要政府的立即回应，也可以在网站上直接进行评论。不过美中不足在于，加政府并未在门户网站上直接提供论坛区的链接，缺少与公众共同讨论的栏目。3 对比为了与我国政府门户网站建设提供借鉴，本文借鉴美国学者卡迈恩斯卡沃于1998年和2002年对美国政府网站进行的调查中所使用的评分标准，对加拿大政府网站、湖南省政府门户网站进行了对比评分：得分网站公告板促销服务提供公众请求总分总 分10136332加拿大政府网站10126230湖南省政府门户网站9103224表3.1 网站对比得分据调查，我国的电子政府近几年虽然取得了显著的发展，但仍然不够成熟。以湖南省政府门户网站为例

13、，政府网站更过的在于发挥其公告版和促销功能，在服务提供和公众请求方面还处于较初级的阶段。在服务功能的实现上，更多的是提供服务信息，而没有实现纳税、办证等相关的政府在线服务。公众请求方面领先于国内其他省份的政府网站，这得益于湖南媒体行业的发达以及政府网站下属网站之一的“红网”在国内网站中的影响力。当然，电子政府的打造与完善并不是一朝一夕的事。中国政府网站在注重吸取电子政务较为成熟的发达国家在电子政府建设过程中打造政府外网、实现外网实质功能方面的优势和经验的同时，也应该把握自身外网的特色。另外，政府外网功能的实现最终在于落实，因此普及网络、加强基础设施的建设也相当重要，加拿大电子政务之所以排名世界

14、第一，最大得益于此。中国电子政府的打造，任重而道远。4 讨论政府外网的出现使政府与公众的关系产生了巨大的变化，如图4.1和图4.2所示，公众不再处于单向的被动的被管制的地位，而成为了政治信息传播的反馈者和参与者。政府外网的出现开创了一种不同于以往的带有反馈和交互的网络政治传播模式。传播者说了什么通过渠道向谁传播传播效果图4.1 拉斯韦尔的传统政治传播模式(p180)传播者说了什么通过渠道向谁传播传播效果图4.2 周鸿铎的现代政治传播模式(p180)政治传播的网络化运作模式，与新公共管理的要求相契合。新公共管理是个宽泛的概念，它包括了顾客导向、企业型政府、绩效管理等多重含义。政府外网功能的发挥，

15、对于降低服务成本，密切政府与公众间的关系，甚至政府的改革再造等方面具有巨大的潜力。但是目前，政府网站，尤其是中国的地方政府网站并未将这种潜力转换为现实。许多政府外网不过是一个精致的宣传板，将网站的重点放在模仿传统传播模式的表面性信息沟通上，如宣传一些民众并不关心的政府行为，政府机构设置，也许包括官员并不常用的电子邮件。很多地方政府网站缺乏实现交互功能、反馈功能的进一步措施。在网络技术的普遍应用的背景下，一些权威人士夸张了电子政务的实际应用。网站应用至今为止不过是一个简单、迅速的过程。即使政府外网已经很好地实现了传统的政府促销、服务提供和公众请求，也并不意味着真正实现政府改革。因为网络技术的应用

16、，所能支持的“更有可能是好的管理，而不是好的民主。5”参考资料：1国家信息中心.以公众和企业为核心的加拿大电子政务.电子政务【J】.20052中华人民共和国商务部. 借鉴加拿大政府网站,打造人性化在线服务 首页版块分析、个人服务设置版块分析参考此文.3【美】G戴维加森等著,刘五一 译.公共部门信息技术：政策与管理.清华大学出版社【M】.2007,7.4周鸿铎.政治传播学概论.中国纺织出版社【M】.2005,85Musso.Designing web technologies for local government reform:Good management or good democrac

17、y ?.Political Communication 【J】.2002附录 信息收集表0.概况0.1记录日期0.2管辖地名称0.3网站地址0.4谁负责网站管理a.政府机构b.商会c.高等院校d.独家赞助商e.联合赞助商0.5该网站最后一次更新日期1.公告板1.1该网站是否包含该机构的组织结构 1.2该网站是否包含该机构的服务信息 1.3该网站是否包含该机构的主要政府官员的简介 a. 姓名 是 否 b. 电话号码 是 否 c. 邮寄地址 是 否 d. 其他事项 是 否 1.4该网站是否包含该机构的提供的就业信息 1.5该网站是否包含重大事件信息a. 政务会 是 否 b. 公开听政会 是 否 c

18、. 投票/选举 是 否 d. 预算 是 否 e. 其他事项2.促销2.1该网站是否包含或提供有关该地区的信息链接a. 人口 是 否 b. 经济 是 否 c. 商业机会 是 否 d. 运输 是 否 e. 娱乐设施 是 否f. 公共卫生保健 是 否 g. 学校 是 否 h. 图书馆 是 否i. 社区 是 否j. 娱乐 是 否 k. 游览设施 是 否 l. 其他事项 2.2该网站是否与公众提供服务的其他机构保持联系 2.3该网站是否使用地理信息系统来提供各种空间信息或人口统计信息 3.服务提供3.1该网站是否包含地方税费等方面的信息 3.2该网站是否允许用户通过网站缴纳地方税费或其他费用 3.3该网

19、站是否允许居民订购各项服务 3.4该网站是否包含政府采购信息 3.5该网站是否包含政府采购合同信息 3.6该网站是否允许居民申请执照和许可证 4.反馈请求4.1该网站是否请求用户提供意见反馈 4.2该网站是否请求用户提供用户个人信息 4.3该网站是否包含或提供有关讨论组之间的链接“小康村”内的伤心别墅看公共政策执行偏差的产生原因及矫正一、 案例描述新疆维吾尔自治区昌吉市北沟村是远近闻名的“小康村”。远远望去，一幢幢色彩亮丽的两层“小洋楼”整齐地排列着，宛若一道风景这是北沟一村43户农民的住房。19栋色彩亮丽的别墅曾是北沟一村的骄傲，而如今，村民们却满面愁容，他们已无力归还为建别墅而欠下的贷款。

20、43户村民中，已有17户不得不卖掉别墅来还债。2001年，昌吉市启动了城市扩容工程，北沟一村正好在扩容工程的规划区内。经多次协商，40户村民中的38户同意在城市规划区内建新居民点。同时市政府、城郊办事处和村委会的负责人参观了几家高档别墅区后，被豪华的小洋楼的富丽堂皇打动，号召村民在规划内的城区范围内兴建楼房。根据当时干部们的分析，把居民点建在城市的新区，对今后发展二三产业有利，也有利于改善生活环境，提高生活质量；另外，随着城市的发展，新房将来肯定会升值，加之耕地也会被政府征用，还可以获得一笔拆迁赔偿款。 43户村民和村委会达成意见，倾其所有积蓄支付了楼房首付款；再由市政府协调农村信用社，每家贷

21、款8万元9万元，建设起别墅区.然而，正当村民等着新区尽快发展、政府尽快征用他们耕地的时候，情况有了变化。2004年，随着国家宏观调控政策的加强，银根紧缩，土地严管，刚具雏形的昌吉市新区放慢了发展速度。农民期望的土地征用、二三产业兴旺的目标没有等来，等来的却是银行催要每年6000元7000元的贷款利息。不少村民不得不买掉别墅还债。近日，昌吉市委、市人民政府做出政策调整，对在北沟村卖掉住房的11户村民给予四项帮扶措施：在北沟一村居民点周围建设商业门面房，每户分配一间，用店铺收入解决他们今后的生活问题；加强对这11户村民的技能培训，增强他们劳动致富的本领；引导、鼓励周边企业优先安排这11户村民；在该

22、村开展党员干部“一帮一”结对子活动，使这11户村民的生活尽快好起来。 二、 背景透视1、党中央国务院提出“社会主义新农村”建设目标“社会主义新农村”这一概念，最早提出于20世纪50年代。上世纪80年代初，我国提出“小康社会”概念，其中建设社会主义新农村就是小康社会的重要内容之一。中国共产党十六届五中全会提出的建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的“社会主义新农村”，则是在新的历史背景中，在全新理念指导下的一次农村综合变革的新起点。温家宝总理强调，建设社会主义新农村，首要任务是发展农业生产，使农业持续增产，农民持续增收，提高农民的物质文化生活水平。新农村建设要从实际出发，不做

23、表面文章，解决好农民生产生活中的紧迫问题。不能把社会主义新农村建设简单理解为就是村庄建设，村庄建设必须建立在经济社会发展的基础上，要防止搞不切实际的大拆大建，搞劳民伤财的形象工程。2、各地新农村建设中形象工程层出不穷所谓政绩工程、形象工程，是某些领导干部为了个人或小团体的目的和利益，不顾群众需要和当地实际，不惜利用手中权力而搞出的劳民伤财、浮华无效却有可能为自己和小团体标榜政绩的工程。在中央三令五申杜绝新农村建设中的形象工程的同时，各地政府打着新农村建设的旗帜，实质却搞些不切实际的中的大拆大建、劳民伤财的形象工程、政绩工程的事件却仍然层出不穷。实际上，“小康村”内的农民别墅工程困扰农民的事件已

24、出现多次。四川省绵阳市农业科技示范区的农民住着贷款建起的别墅，却在为一日三餐发愁；福建省漳州市平和县坂仔镇西坑村号召农民建起别墅，成为当地政府大力宣传的明星“小康村”，但西坑村却因此欠下130多万元贷款，成为当地百姓沉重的负担；浙江省永康市荆山夏村推出了“家家都有别墅住”的村民别墅工程，并声称要做“全国一流”的样板村，结果村民别墅群不仅成了烂尾楼，而且还负债8000多万元。与“小康村”一起受到人们关注的，还有各地的 “文化工程”。甘肃永靖县是国家扶贫重点县，却在公路两边砌了9处、总长度2公里多的高墙。当地政府称，这是绿化美化农村环境的“文化墙”，而农民则毫不客气地称之为“遮羞墙”。三、 理论分

25、析分析认为，导致本案例中“社会主义新农村建设”的公共政策的执行产生偏差的原因主要有以下几个方面：1、政策认知的失误导致政策执行的偏差正确贯彻执行政策，首先必须准确领会政策的精神实质，即要理解政策的指导思想、最高目标和远期目标。目标是政策执行的方向，目标不准将造成政策执行的南辕北辙，不仅无法解决政策的实际问题，而且还可能带来负面效应。社会主义新农村建设作为新时期的一项重大惠民政策，受到党中央国务院的高度重视，于是，个别地方领导干部把它看成搞新一拨“政绩工程”的机会。为凸显自己治下的新农村建设成绩卓著，某些基层领导干部在“村容整洁”上做足文章，导致一些地方的社会主义新农村建设俨然成了“楼房化”“别

26、墅化”的代名词。新农村建设是要真正改变农村贫穷落后面貌，让全社会共享改革成果，而这需要长期艰苦的努力，需要基层领导干部扎扎实实地工作，搞政绩工程只能是舍本逐末、适得其反。“遮羞墙”事件和别墅困扰农民事件都是一起起典型的政绩工程案例，值得在新农村建设工作中引以为戒。2、政策执行方案设计不全面，缺少适应环境变化的弹性机制政策往往面向整体，着眼长远，具有抽象性。因此要求政策执行机关在调查研究的基础上，编制具体化的政策执行“施工图”。首先，制定政策计划，要求实事求是，统筹方方面面。贷款建洋房厕所贴瓷砖、门前建喷泉、等不正常现象，正是由于没有从农民生产生活的实际出发，引起了农民的强烈反感和抱怨。如本案例

27、村干部在规划建设时，只想到城市扩建可能给农民带来的致富机遇，房子建得漂亮一点将给城市发展带来好处，虽然未拆迁户减免了费用，却没有想到每个农民的经济承受能力和实际需要。另外，编制计划要求有适应外部环境变化的弹性机制，特别要有应对突发事件的防范机制。本案例中由于政策执行者对政策环境变化的考虑不周，国家政策发生变化使得农民的土地征用、第二三产业的兴旺等期盼成为泡影。3、政策执行主体的单一性导致政策对象利益诉求表达渠道的缺失公共政策是对社会资源的权威性分配，反映的是大多数公民的利益诉求。因此现代社会政策执行更加强调民主原则，即人民当家作主，真正享有各项公民权利，和参与国家和社会事务的权力。新农村建设中

28、频频出现政绩工程扰民的现象，是由于新农村建设的主体出现了错位。新农村建设的主角无疑是农民，中央再三强调，搞新农村建设一定要尊重农民的意愿，要以农民为主，但是一些地方领导不顾农民的实际需要，强行建造别墅等形象工程。很显然，这些地方的新农村建设是以领导意志为转移的，领导成了新农村建设中的主角，而当地建设新农村的各项工作也是为领导政绩服务的。主体的错位必然导致形象工程层出不穷，从而使一些地方的新农村建设工作违背了初衷。因此，新农村建设中尊重农民意愿、以农民为主体绝非一句空话，而是关系到新农村建设能否保持正确方向，能否真正维护农民切身利益的关键问题。农民群众是社会主义新农村建设的主体，要尊重他们的意愿

29、，充分调动他们的积极性和创造性，新农村建设的远大目标才能顺利实现。四、 对策与思考1、领导干部要全面、正确地认识新农村建设新农村建设是一个涵盖农村生产、生活各个方面的系统工程，各级党委政府和领导干部只有全面、完整地理解其深刻内涵，才能在新农村建设中发挥出正确的指导和服务作用。少数地方的领导干部对中央文件精神学而不透、学而不精，片面理解新农村建设，甚至曲解新农村建设，是造成当前一些地方新农村建设中出现各式各样问题的根源。新农村建设不等于新村庄建设，改善农村的基础设施条件，让农民拥有更好的居住条件，确实是新农村建设的一个重要方面，但绝对不能把新农村建设简单理解为新村庄建设，单一搞工程搞基建，更不应

30、该借口新农村建设搞劳民伤财的形象工程。建设新农村是要全面推进农村的经济、政治、文化发展，最终目标是为了实现农村生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。要建设新农村，首先要做到各级领导干部带头正确理解和认识新农村，用正确的理论指导实践，才能从源头上防止工作中可能出现的偏差和失误。2、新农村建设要为科学规划、考虑周全厕所贴瓷砖、门前建喷泉、贷款建洋房等不正常现象，虽然可能一时成为某些地方新农村建设中追逐的样板，但由于这些工程没有从农民生产生活实际需要出发，引起了农民的强烈反感和抱怨：新居虽然好看了，但离农田远了；修建别墅破坏了原来的灌溉渠道，住进别墅后没地方养牛了；建起农民公寓后，农民要

31、扛着锄头进出电梯。新农村建设的重点内容应该是为农民提供最基本的公共产品和公共服务，满足他们生存和发展的需要，要考虑方便农民的生产和生活。所以，在社会主义新农村建设中，一定要坚持一切从实际出发，干部在领导新农村建设前，要求实事求是地做好准备规划，执行村级重大事务的民主决策机制；在领导新农村建设过程中，要求做好政策的调试工作，防止因政策变化而使农民利益遭受损失的事件再次发生，切忌头脑发热、“派脑袋”的新农村建设。3、对农村基层干部的考核应全面和实事求是 新农村建设中出现的“形象工程”、“政绩工程”现象，与对农村基层干部考核片面看中经济指标和村庄景观表面变化，而忽视新农村建设的其它指标有关。因此，要

32、想使新农村建设不偏离正确方向，在对农村基层干部进行考核时，就应该更加全面更加实事求是。同时，新农村建设是一个长期、艰巨的系统工程，在新农村建设中实施“达标工程”、“限时工程”和“指标工程”，只会事与愿违。社会主义新农村不是一朝一夕建成的，要靠干部群众长期共同的艰苦奋斗，对农村基层干部提出不切实际的目标只能导致“遮羞墙”等政绩工程出现，所以一定要充分认识新农村建设的艰巨性、复杂性和长期性，用实事求是的态度对待负责新农村建设工作的农村基层干部，这样才能避免不切实际的形象工程的出现。4、发挥农民对新农村建设相关决策的发言权新农村建设的主体是农民，在事关新农村建设的一系列重大问题上，农民最有发言权。组

33、织和动员广大农民积极广泛地参与，是确保新农村建设健康发展的根本前提，在实际工作中必须从制度和机制上牢固确立农民在新农村建设中的知情权、参与权和决策权。管理民主是新农村建设的政治保证，显示了对农民群众政治权利的尊重和维护。只有进一步扩大农村基层民主，完善村民自治制度，真正让农民群众当家做主，才能调动农民群众的积极性，真正建设好社会主义新农村。但是当前许多地方的农民对新农村建设的方针政策还不甚了解，上面热、下面冷，政府热、基层冷，干部干、群众看的现象还普遍存在，甚至还比较突出，各地形式多样的政绩工程就是农民没有足够发言权的结果和证明。建设社会主义新农村的根本依靠力量是广大农民，使新农村建设变成农民

34、自身的需要，才能事半功倍。这就需要从加强各项基层民主制度建设入手，使农民在建设社会主义新农村的问题上有更多的发言权和决策权，否则，新农村建设就很有可能偏离正确的方向，各种形式的政绩工程扰民现象也在所难免。从政策系统观看我国的计生政策基于南方某县计生政策失败的案例分析 一、案例描述我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数1-3名的位置。1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款为2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款为1

35、0000元。县政府希望通过这项措施的实施有效地控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效地调动计划生育人员的工作热情，该政策还作出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。该项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍然很严重。许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人觉得，交了罚款就等于购买了计划生育指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群

36、众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超生计划当作一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至对超生予以暗中鼓励。二、背景透视1、我国计划生育政策的变迁及政策效果全国城乡自1971年普遍实行计划生育政策以来，至今已有36年的历史。从最初较为宽松的“晚、稀、少”政策，到1980年紧缩的“一胎化”政策，在到1988年在农村开小口的“一孩半”政策，中国的生育政策经历了曲折的历程。这个过程可以分为三个阶段：第一阶段是宽松的生育政策阶段（1971-1980年初秋）；第二阶段是紧缩的生育政策和不断调整照顾生育二孩比例阶段（1980秋-1988年8月），从全国城乡只能胜一个孩子

37、调整到大部分省、自治区农村一女户可以照顾再生一个，少部分省、自治区农村生二孩，五个省、直辖市城乡仍然只能生一个孩子的政策。这三个阶段可以概括为“宽松、紧缩、较紧”。 1（p1）从政策执行的效果来看，第一阶段生育政策及其执行效果好，政策成本少，人口控制好，生育率下降很快，政策执行难度小，社会和谐；第二阶段的生育政策及其执行效果差，政策成本较大，人口控制效果差，生育率没有下降而是波浪式起伏，政策执行难度大，党群干群关系紧张影响了社会稳定，出现了性别比失调，加快了人口老龄化；第三阶段的人口控制效果较明显，生育率开始缓慢持续下降，执行难度降低，但是成本增加极快，性别比失调和人口老龄化程度严重，人口素质

38、出现逆淘汰，政策不公平，政策执行过程中的问题仍然存在。1（p137）2、现阶段影响我国生育政策有效执行的主要阻力因素 本分析认为，现阶段影响我国生育政策有效执行的阻力因素只要有以下几个方面：一，我国的育龄群众，尤其是广大农村地区的育龄群众，受传统生育文化的影响，生育意愿并未完全转化；二，计划生育政策不论是一孩政策、一孩半政策还是二孩政策，都以牺牲群众的小家庭利益为代价，与众多政策目标群体的生育意愿存在差距；三，由于以上原因，导致我国的生育政策在一定程度上带有强制性，在基层农村的政策具体执行过程中，执行措施的不合理、执行手段的单一僵化、执行人员的素质低下等，仍然影响着政策目标的有效实现。三、理论

39、分析本分析将就此案例具体分析导致计划生育政策措施未能有效执行的原因：1、上下级政策目标的偏差导致政策执行的方向性错误政策目标是指有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。公共政策的元目标一般包括公平、效率、自由和安全。国家制定计划生育政策的目标在于“稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构”，实现人口的可持续发展。而本案例中该县新任领导班子的政策目标是建立政绩、完成好上级下达的计划生育任务，甩掉计划生育的帽子。针对此目标采取的对策是对违规生育人员进行高额罚款。这项政策更多注重了工作效率而忽视了政策的公平。同时，为了解决基层计划生育经费不足的问题，调

40、动基层计生工作人员的积极性，该政策还规定罚款所得乡镇两级各提成30%。这项规定使得，对于基层干部来说，计生罚款不仅仅是约束性政策，更成为了村镇增加财政收入的合法有效的手段。政策目标在此层级再次发生严重偏差。两次政策目标的偏差导致政策执行的方向性错误，使得政策执行得越有效，离原定政策目标越远。2、政策问题构建错误导致政策执行的偏差政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调试量，都直接影响到政策的有效执行。生于政策属于复杂的问题，所涉及的目标团体人数众多、对象复杂，加上人们因传统文化的熏陶而形成了一套行为定向和模式，更增加了政策执行的难度。因此对于计生政策问题的构建，目标团体

41、行为必须调试量越小越好，从而尽量减少人们的抵制与冲突。本案例中对超生第一胎或更多胎都采取严厉的罚款惩罚，不符合国家提倡的“只松不紧”的计划生育政策倾向，也违背了大多数群众的意愿，无法得到被执行者的拥护与认同；第二，本案例中计生政策采取单一的行政手段高额的罚款，缺乏有效的约束力，甚至在农民中产生“用罚款购买计划生育指标”的错误认知，动摇了公共政策的权威性；第三，允许村镇两级从罚款中提成，无疑对基层干部起到一定的诱导作用，计划生育给他们带来了实惠，他们怎么会积极制止这种行为呢？甚至此规定更可能进一步增加计生执行过程中的人为因素，失去政策的公平性。3、政策执行者的素质不高，其行为与原政策目标背道而驰

42、政策执行主体是指负责组织落实公共政策的人员或组织。计划生育政策的执行主体为各级计划生育工作者，以及乡镇政府和街道办事处其他人员，村妇女主任和村长、书记，主要是靠乡镇、街道和村（居）计划生育工作者。计划生育工作是一项政策性很强，做人的思想的工作。执行者对政策的认可、较高的政策水平和管理水平是必备的素质。本案例中，政策执行者的素质不高，不仅对计生工作的精神实质缺乏深刻理解，宣传教育工作不到位，甚至受经济利益的驱使，将计生政策等同于罚款政策，将超生罚款当作创收的途径，对超生现象不予制止，甚至暗中鼓励，这与政策制定主体的原政策目标背道而驰，导致无法较为理想地实现政策目标。 4、政策执行主体与政策对象之

43、间的沟通不畅造成政策双方对政策理解上的偏差政策对象的利益取向、文化心理因素和文化教育程度等对政策执行有重要影响。计生工作的政策对象是城市、农村的广大育龄群众。他们，尤其是农村育龄群众受传统思维观念的束缚，重男轻女、传宗接代、养儿防老等传统观念的影响根深蒂固，使得他们对违规生育行为产生一种社区价值认同和支持力。再加上计生政策本身对政策对象的利益具有侵害性，更使得政策对象对计生政策缺乏足够的理解和认同度。在此情况下，政策执行者只采取单一的强制性行政措施遏制生育，政策宣传、解释工作不到位，更造成政策双方对计生政策缺乏统一的认识和理解，政策对象甚至对此产生抵触情绪。四、对策与思考1、逐步缩小目标团体的

44、范围，生育政策向只松不紧的方向进行微调生育政策本身可行与否是决定政策执行成败的关键因素。生育政策是一个比较敏感的社会话题，其任何较大变化都会引起生育行为的波动，并对生育工作者产生巨大压力。具体的调整方案可以是：执行国家照顾生育二孩政策，即农村一女户可以照顾再生一个。凡夫妻双方为独生子女的另一方是非计划外出生的，可生育两个孩子。待时机成熟，可在全县普遍实行“二孩加间隔”生育政策，但夫妻双方是属于计划外生育的则只能生育一孩。采取这一调整的理由如下：第一，从可行性角度来看，我国生育政策的三个阶段的实践证明，宽松的生育政策的目标团体较小，与大多数群众的生育意愿契合度更高，所遇阻力与压力更小，从而比严厉

45、的生育政策更能取得好的执行效果；第二，从必要性角度来看，人口多一点有利于改善人口的结构问题。据研究，“二孩加间隔”政策对于解决性别比例失调、缓解人口老龄化进程有积极的影响。人口多并不是中国现代化的主要障碍，关键是要有高素质的人力资源、合理的人口结构。所以生育率并不能成为评价计生工作好坏的唯一标准，2、计生政策的执行要从行政强制为主转向多种手段相结合强制性行政手段虽然在“大政府”的计划经济时代取得了良好的效果，但是并不符合当代政府建立服务型政府的改革方向，和社会主义市场经济的要求，绝不是计生工作的长久之计。因此，计生政策的执行手段要从行政强制为主转向多种手段相结合的转型成为必然。多种手段相结合是

46、指计划生育政策的执行要行政手段、法律手段、经济手段、思想政治教育手段和技术手段相结合。要从基本依靠强制性行政手段转变以宣传教育为主，通过大众传媒和群众喜闻乐见的形式，开展面向基层、面向家庭、面向群众的经常性宣传轰动，树立起农村科学、文明、进步的婚育观、家庭观和养老观；要逐步把计划生育工作从行政化转向法制化，依法办事，以法强制规范人们的生育行为，而不仅是罚款了事；要把计划生育工作与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康，建设精神文明幸福家庭相结合。只有建立起适应社会主义市场经济体制和综合治理要求的工作机制，计划生育工作才能长期、持续、有效地开展下去。3、建立计划生育的利益导向机制，加大对农村计划生育家庭的奖励扶持力度建立起适应社会主义市场经济的计生政策，从某种程度上来说，就是要逐步建立和完善计划生育工作利益导向机制，通过采取对计划生育户提供小额贷款、项目优先、科学