预算管理国际经验透视读书笔记.doc

《预算管理国际经验透视读书笔记.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《预算管理国际经验透视读书笔记.doc（19页珍藏版）》请在三一办公上搜索。

1、读书笔记预算管理国际经验透视财政部预算司 编（中国财政经济出版社, 2003年12月）坤遒2004年4月2日开始2005年 2月6日完成第一部分 考察篇法国预算管理政治体制：法国宪法规定总统为最高权力者，总统由全体公民直接选举，任期7年。共和国总统有权解散国民议会，总统是军队的最高统帅，同时负责处理国家的外交关系，如参加各国首脑会议等。总统府设有一个总统秘书处，协助总统处理日常事务。总统的行政权由政府负责，总统的立法权由议会负责。行政体制：中央政府总理和其他政府成员由总统任命，总理领导内阁会议。政府向国民议会负责，问答议会以书面、口头或文章等形式提出的问题。国民议会可以通过投票解散政府。政府总

2、理负责宪法第21款赋予的管理政府事务的所有职权。政府内阁设20-25名部长和40-50名国务秘书（部长级）。政府内阁成员不能作为议会成员。各部门的职能由内阁会议确定。各部负责编制和执行每年预算法案中规定的本部门预算。司法体制：法国的法律制度建立在“法律准则”基础上。法国实行全国统一的法律，各项法律由法院和法庭执行。地方政府：法国的地方政府包括大区、省和市镇三级。法国目前有22大区，以及4个海外大区。大区是一个地区性机构，由选举产生的大区议会领导。议会主席决定大区长官人选，议会投票决定大区的预算并对大区事务进行辩论。大区的主要职责是负责经济发展、就业、基础设施建设以及中学教育。法国目前有96个省

3、，4个海外省。省由选举产生的一个省议会管理，议会主席决定省内长官人选。省的职能是承担省内各种公共服务。此外，法国还设有3650个市镇。财政体制：法国实行国家高度集中的财政管理体制。主要特点：中央财政收入占主要比重，约66%；税收由财政部及其派驻机构统一征收；国库由中央财政统一管理。法国实行分税制。中央税（国税）包括增值税、个人所得税、石油产品税、公司所得税、其他税收。地方税包括直接税（职业税、居住税、房产税、土地税）和间接税（专利税、演出税、娱乐税、通行税、居住税、矿泉水附加税、广告税和打猎税）。中央对地方补助较大，占地方预算收入来源的25%左右。中央政府对地方政府的转移支付主要有以下几种形式

4、：均衡拨款。它是目前法国最主要的转移支付形式，此项拨款由人口、公路长度、学生数、公用设施负担情况、贫富状况等60个因素决定，该项拨款只拨给省和市镇两级，不拨给大区；职能转移和分权综合拨款。这项拨款是由于法国在20世纪80年代以后实行了以分权为核心的政治和经济体制改革，因中央和地方政府的职能发生变化而设立的拨款。分为两上渠道：一是将部分中央税改为地方税，二是设立一个综合拨款指标，以弥补因职能转变而增加的地方政府支出；减免税补助。中央政府出台一些减免税政策造成地方收入减少，中央财政给予一定补助；贫富调节基金。将一些比较落后富裕地区的税收直接转移给贫困地区。法国的预算管理：法国财政经济工业部负责管理

5、国家财政、税收、经济发展等。财政部内设经济事务部和预算部。经济事务部由若干个局组成。其中预测局主要负责宏观经济预测，国库局主要负责国有企业和国家债务。预算部是编制国家财政预算的主要部门，下设预算局（250人，5个司）、公共会计局、税务总局等。预算局负责编制国家预算，决定国家预算收支平衡和政府开支的优先秩序。税务总局负责税收方面的事务，包括税收立法和直接税的征收。公共会计局负责预算执行和管理国库账目、年终财政决算以及间接税的征收。法国宪法对预算程序、预算科目，以及预算立法和预算执行机构的职责作出明确的规定。1982年法国议会通过了分权法，并于1983年起执行。分权法将中央政府的部分职能交给了地方

6、政府，主要包括教育、土地使用以及社会发展等职能。中央政府的预算编制程序：分四个阶段，第一阶段为上年12月15日至第二年4月，由预算局编制下一年度的预算大纲；第二阶段为5月至6月，预算局与各部门进行第一次会议；第三阶段为7月到8月，预算局与各支出部进行新一轮会谈，在支出限额之内决定部门的各项预算；第四阶段为9月至10月，预算局起草下年度预算法案。预算立法程序：政府提交的年度预算法案草案首先由议会的财政委员会审议，然后再交给部门委员会审议。与其他法案不同，预算法案草案必须首先经国民议会通过，再经参议院通过。如果在两院通不过，就由两院成立一个联合委员会，与政府共同讨论一个相互妥协的方案。如果联合委员

7、会仍然不能与政府达成一致，最后就由国民议会说了算。预算执行：预算经议会通过以后，原则上只能由议会进行更改，但在某种紧急情况下，可以通过法令的形式增加某项预算，条件是要同时等量削减其他项目的支出预算。然后再以预算法修正案的形式经议会批准。除经议会批准，预算资金在预算法案规定的项目之间不能进行调整。但以下两种情况例外：在不超过该项项目拨款总额10%的情况下，预算资金在部门内部相同的预算科目之间可以进行调整。预算资金在支出性质不发生变化时，可以在部门之间进行转移。除了某些特殊情况下，拨款不能结转到下年。特殊情况包括：资本性支出在年底前没有用完的部分；预算法案明确规定的资金等。其他任何支出，只允许结余

8、部分的10%结转下年。财政管理的基本方法：国库资金管理模式比较特殊，由财政部公共会计局操作，从管理方法上看，法国实行的是单一账户管理制度，其特点第一，国库账户不仅管理中央政府的资金，同时也管理各级地方政府的资金，第二，政府各部门的支出全部通过公共会计账户进行管理，第三，禁止开设预算外账户。各级政府部门都有一些收费，中央部门的收费占预算的20%。收入预测一般从8月份开始。支出预测采用两种方法，对于数额较小的支出项目采用统计方法进行预测，对于数额较大的支出项目则要进行因素分析。法国的政府采购制度及管理：包括两个方面，即公共采购和公共服务的委托经营，政府采购法规由财政部负责制定，政府采购法规分为两部

9、分：法律和规章制度。公共服务委托经营是指政府通过合同将政府行为交给企业经营，其收益作为企业收入。公共采购也是通过合同形式进行的，政府通过合同要求企业提供货物或进行施工，政府直接付钱进行这种采购。法国的公共采购分为国家和地方两级。财政部负责制定政策、进行监察，但不参与决策。采购决策由各部部长决定。财政部在法律事务局下设公共采购司。公共采购司下设法规处、顾问处、经济事务处。法国政府设两个专职公共采购监察机构，采购委员会和采购部门委员会。法国公共采购的监察查体系包括四个方面，即议会监察，行政监察，司法监察和财政监察。几点启示：1、预算编制与预算执行应适当分离。预算编制统一由预算局负责，而预算执行主要

10、由公共会计局负责。2、预算编制相对独立，不以部门的预算为基础。法国的预算局在编制预算的第一阶段首先根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算，不需要以各部门编制的预算为基础。3、支出预算按部门预算进行编制。4、预算编制周期很长，编制细化。编制时间为12个月，法国预算的类级科目有1100多条，款级科目和项级科目数量就更大。5、预算法律体系比较健全，法制约束性很强。6、加强对预算执行的监督制约。7、国库由财政管理，相对独立于银行体系。8、实行国库单一账户的管理制度。（美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰）9、实行政府采购。加拿大政府预算管理 联邦财政机构和预算程序：加拿大联邦财政部作为一个宏观经济管理

11、部门，主要负责制定并协调各项经济政策，在政府政策和预算编制过程中发挥主要作用。内设9个职能司。参与联邦预算制定的有三个方面的人员和机构：主要的参与者，包括总理、财政部长、内阁和内阁政策委员会以及特别委员会；一些重要的参与机构，包括财政部、枢密院办公室、国库委员会秘书处；咨询机构，包括议会财政委员会及其他机构。 加拿大联邦政府预算编制过程中，枢密院会同财政部向总理提出预算战略要点建议，财政部最终制定预算，国库委员会协助进行预算编制并具体执行。加拿大财政年度是每年的4月1日至次年的3月31日。 联邦政府预算赤字转为预算盈余的有关情况：20世纪90年代末以前，加拿大联邦和省财政长期收不抵支，财政赤字

12、规模居高不下。从80年代初到1995-1996财政年度前，联邦政府财政赤字占GDP的比重一直在4%以上。各省平均财政赤字占GDP的比重也在2%左右。1995-1996财政年度以后，联邦和省的财政赤字率逐渐下降，联邦政府从1997-1998财政年度起，各省从1999-2000财政年度起财政赤字转为财政盈余。2002年，加拿大联邦政府财政盈余占GDP的比重为1%，是同期西方7国中惟一实现财政盈余的国家。 联邦与地方政府之间的职责和财政收支划分情况：宪法对联邦和省级政府职责的划定：加拿大实行权力分散的联邦政体；加拿大宪法对联邦政府和省级政府的事权有比较明确的划分，联邦政府负责货币发行、国际贸易、民航

13、、铁路、外交、国防、就业保险等事务，省级政府主要负责教育、卫生、市级机构、社会福利、警察、自然资源、高速公路等事务。联邦政府和省级政府共同的事权有养老金、移民、农业和工业。 各项财政收入在联邦和省级政府之间的划分：根据1867年联邦宪法的规定，联邦政府拥有从任何来源获取收入的无限权力，独有征收间接税和关税的权利。各省政府有权征收直接税，有权从甩具有的自然资源中获取收入。属于联邦政府的财政收入有海关进口税和非居民税，属于省级政府的财政收入有博彩业和酒类专卖收入，地产税以及自然资源收入。联邦政府和省级政府共有的税收有个人所得税、企业所得税、销售税和工资税。属于省级政府的税基较稳定且不断地在增长，属

14、于联邦政府的税基较小而且不稳定。根据加联邦政府税收协定，各省的所得税由联邦政府代收、代管，所征税款再联邦拨付给省政府。 与其他一些发达国家相比，加拿大联邦政府财政收支占全国财政收支的比例是较低的。联邦财政收入占全国财政收入的比重约为45%，低于美国66%、澳大利亚69%、德国65%的水平。联邦财政收支占全国财政支出的比重约为37%，也低于美国61%、澳大利亚53%、德国41%的水平。加联邦政府转移支付占省级政府收入的比重为12%，其中大西洋四省比例较高，分别为纽芬兰省39%、爱德华王子岛省35%、新不伦瑞克省33%、新斯科舍省32%。而经济发达的安大略省和阿尔伯塔省分别只有7%。 联邦转移支付

15、的形式：卫生和社会转移支付（Canada Health and Social Transfer）-联邦政府最大的一项转移支付，主要用于支付卫生健康、高等教育、社会援助和社会服务项目，包括儿童早期发展等。该项转移支付所有省份都有。均等化项目转移支付（The Equalization Program）：联邦政府用来减少地区财政不平衡的重要转移支付项目，该项目保证欠发达省份在保持同等税率水平的情况下，能够为其居民提供同等水平的政府服务。地区公式化补助（Territorial Formula Financing）。 几点启示：（一）明确划分各级政府间的事权是确立政府间财政关系的前提；（二）转移支付体系

16、具有以一般性转移支付为主的特征；（三）均等化转移支付标准的确定方法简便易行且透明度高；（四）压缩财政赤字的做法值得借鉴。美国预算管理制度 政府预算职能机构的基本构架：行政和立法部门各有一套参与预算编制和审核的系统，二者各有侧重，互相制约、共同配合，履行政府预算和职能。其中，行政部门参与预算编制的主要角色有：总统、由财政部、国民经济委员会、经济建议委员会组成的“经济三角”及总统预算管理办公室（OMB）。美国参众两院各有一套审核联邦预算编制的庞大机构，具体包括：参、众两院的拨款委员会、筹款委员会、预算委员会、国会预算办公室（CBO）和会计总监局（审计局GAO）。 预算编制程序：美国联邦预算是按单式

17、预算编制的，地方预算大多按复式预算编制。1977年以前美国的预算年度是从7月1日到时下一年度的6月30日。从1977年开始，美国联邦政府的财政年度改变为10月1日到下一年度的9月30日。但美国大多数州政府的财政年度仍然是7月1日到下一年度的6月30日。个别州的财政年度为两年，如马里兰州。美国的预算编制程序复杂、耗时，从各部门编制各自的预算开始，到联邦预算执行后的审计，一个预算周期历时为33个月，包括预算编制9个月，国会审批预算需9个月，预算执行年度为12个月，决算汇总和审计过程需要3个月。美国财政收支构成及政府间的财政关系：各级政府之间事权和财权都划分得比较清晰、明确和规范。联邦政府负责国防、

18、邮政、服务、退伍军人福利、社会保障与医疗保险等，州政府主要负责失业救济、高速公路、公共教育、公共福利、监狱的大部分支出；地方政府主要负责火灾消防、排水、警察服务等项支出。在美国的教育体制下，联邦财政主要向中小学的特殊学生提供部分资金，如特困生和残疾学生。至于高等教育，联邦政府不是直接提供教育经费，而是着重资助科学研究项目。与财政支出的职责相适应，美国各级政府的税收权限划分也较为明确明晰，大体上说，联邦政府主要依赖的是所得税，州政府依赖的是消费税或销售税，地方政府主要依赖主要是财产税。按预算编制的形式划分，联邦预算可以分为一般预算、基金预算两部分；美国政府向国会提交的联邦预算，既包括按经济性质划

19、分的功能预算，又包括部门预算，使预算资金的分配去向一目了然；按经济性质划分的预算下面又分为强制性预算和可选择性预算两类。 美国的转移支付制度以有条件拨款为主，专项拨款占87%，总额超过1150亿元，其中三分之二是拨给州政府，其余三分之一拨给地方政府。专项拨款具体分布在以下几个项目：卫生保障、收入保障、教育与培训以及交通。联邦政府的转移支付具有公开、公正、透明的特点，无论是专项拨款还是非专项拨款，大都要按照国会确定的复杂公式计算，如考虑该项地区的人口、人均收入、征税努力程度等因素。 美国法律规定，联邦政府和地方政府都可发行政府债券，有两种办法，一是向公众借债，二是向政府基金账户借款。 从赤字到盈

20、余：自1993年起，克林顿政府开始致力于削减财政开支，进而为有效减少财政赤字创造了条件，形成了旨在通过周期性削减财政赤字以促进经济发展为目标的财政经济政策，总体效果比较显著，1998年联邦总预算已经出现了盈余692亿元，其中，一般预算赤字299亿元，基金预算盈余991亿元，这是1969年以来美国第一个没有财政赤字的年份，其成功原因在于：注重高科技投资，货币政策配合，政治上的支持等。 对加强我国预算管理的几点启示：一是预算编制细化，预算管理法制化、科学化；二是重新修订预算法（延长预算编制时间，编制中期财政计划，赋予地方政府一定的税收自主权，赋予地方政府一定额度的举债权）；三是理顺政府间的财政关系

21、；四是特殊时期实施的积极性财政政策，必须同中长期的财政政策相结合。美国政府采购管理 美国政府采购法规体系：主要包括三个层次，一是法律对政府采购行为的规范，二是联邦政府根据法律对政府采购行为的规范，三是联邦政府有关部门根据联邦法律和联邦政府的规定对政府采购行为的规范。 政府采购机构设置：联邦政府设立的集中采购机关为联邦总务署，总务署下设政策办公室、政府房产部、技术服务部、供应服务部等职能部门。联邦政府各部门根据不同情况，设立相应的采购职能机构，负责本部门的采购业务。除教育系统的房产管理委托联邦教育部门管理外，联邦政府拥有的其他房产均由联邦总务署负责管理，联邦政府各部门不负责房产管理。联邦政府各部

22、门的办公用品由总务署集中采购并负责供应。由于各州的法律规定不同，美国各个地方政府采购机构的设置形式各异。政府采购方式：从联邦政府与各地政府的情况看，政府采购根据采购数额的大小，分别采取不同的方式。对于超过一定金额以上而且要求非常确定的采购，一般通过公开开标的密封招标。对于超过一定金额以上而且要求不很清楚的采购，一般采取与企业协商的方式进行。对于金额在2500-25000美元之间的商品采购，可以采用公开竞价的方式进行。对于金额小于2500美元的采购，一般采用政府采购卡的方式进行。政府采购过程：一般分为三个阶段，即确定采购目标（由政府各部门来完成），签订采购合同（由各级政府集中采购机关或者政府各部

23、门内设的采购机构来完成），监督合同履行（由有关的监督部门来完成）。政府采购监督机制：美国对政府采购人员的行为、供应商履行合同以及政府部门采购活动等方面的情况，实行全方位、多层次严格的监督，监督机制相当健全，制约手段也很有力度。 几点体会：1、加快我国的政府采购立法步伐；2、规范政府采购机构设置；3、逐步扩大政府采购规模；4、健全政府采购监督机制；5、加大政府采购的宣传力度。美国、墨西哥财政收入预测的运作 美国政府的预算过程和负责机构：美国联邦政府预算是总统就政府资源优先配置的财政建议，包括支出水平、结构和政府融资方式。预算的核心是本财政年度需要国会评估的财政水平。同时，预算还包括最近财年的结算

24、、当年和下一个财年以后至少四年的财政水平的预测。美国联邦政府预算由隶属于总统行政办公室的总统管理和预算办公室负责为总统准备，总统预算和管理办公室由资源管理司、法规司和综合司组成。美国联邦政府的收入预算由美国财政部负责准备。美国联邦政府的预算估计尤其是长期预算预测要基于一定的宏观经济假设，包括国内生产总值、个人和公司收入、消费品价格指数、民间失业率、联邦军人及民间支付和利率共六方面的假设，这些宏观经济假设是由美国联邦政府中所谓的“三驾马车”联合进行预测的。这“三驾马车”即总统经济顾问委员会负责提供5年经济预测，每年发两次预测过程。总统管理和预算界定和财政参与经济预测，但总统经济顾问委员会负责最终

25、结果，由总统管理和预算办公室予以公布。从美国政府的预算过程来看，美国进行预算收入预测的特点之一，就是有良好的分工与协调。 进行预算收入预测时的模型应用：美国政府预算至少涵盖7年，即去年（2001年）、当年（2002年）、预算年（2003年）及预算后4年，以反映预算决策的长期影响。美国政府的预算以对不考虑政策建议的基准为基础，并综合考虑宏观经济假设变化、技术因素变化、立法变化和预算政策变化对预算的综合影响。 预算收入预测的数据基础和技术支持：宏观经济模型的数据基础是国民收入和产出账户，预算模型的数据基础是财政决算数据和基准数据，微观税收模型的数据基础是按概率样本统计的代表性纳税个人和公司所得和税

26、收数据库。美国的数据基础设施建设比较完备，宏观数据比较系统、一致，微观数据比较全面、完整，总体而言数据比较稳定、可靠、协调性好、透明度高。政府数据基本上都可以从相关的政府网页上下载使用，另外还有私营机构从事经济数据库建设。 美国、墨西哥预算收入预测对我们的借鉴意义：在财政收入预算过程中，要积极应用和普及模型技术，但不要迷信模型技术；应用模型技术进行预算收入预测和分析时，要把握几个原则（简便、实用原则；分工、协调原则）；要加强数据的微观基础设施建设和技术支持；要在提高整体预算人员的数量分析能力的同时，引进相关人才。美国、墨西哥税式支出管理情况 税式支出概念：由于联邦税收法律允许从税收毛收入中进行

27、扣除、免税、减税的规定，或提供特别抵免、优惠税率、延期负债而造成的收入损失。 美国的税式支出管理：税式支出预算更多意义上是一种技术性的分析，与其说是一种基线预算，不如说是对税式支出规则的分析。美国税制中，所得税占有最重要的地位，同样的，所得税税式支出尤其是个人所得税税式支出也是税式支出制度最主要的组成部分。税式支出预计所用的三种预测方法，包括收入效应法（由于一项特殊税收优惠政策的存在而减少的税收收入额）、现值法（对于未来延期税收或具有相同长期效果的税式支出的收入效应的预计）、支出等量法（如果以一项相应的直接支出取代一项税式支出计划，需要多少的税前的直接支出才能达到相同的税后受益或效果）。 美国

28、税式支出预算的特点与评价：美国的税式支出预算，与其说是一种预算，不如说是一种技术性分析；税式支出制度比较完善；进行税式支出分析的客观环境比较有利（税制相对稳定，税收征管体制的信息化，机构设置有利于开展工作）。 墨西哥的税式支出管理：2002年起，墨西哥政府才开始尝试编制税式支出预算，处于起步阶段。墨西哥的税收收入主要集中在所得税与增值税，两者占税收总量的75%，而且，税收收入的三分之一来自于石油税收，所以在税式支出预测上就比较有重点，同时，由于墨西哥财政收入中联邦收入要占到总收入的90%，因此只有联邦政府作税式支出预算，地方政府不作税式支出预算。墨西哥财政部由收入、支出、金融三个部门组成，每一

29、个部门都要参与到预算编制过程中来。征收税收的税收局也设在财政部内部。具体从事税式支出预算工作的人约4-5个人。墨西哥的财政年度即公历年度。墨西哥所有的税收减让要由国会通过之后现制定相应的制度，作为预算的形式。税式支出的范围较广，如折旧、退休养老金等。 两国税式支出管理对我国的借鉴：税式支出的概念自1967年由美国财政部税收政策助理斯坦莱提出，其意义在于对实际上存在于美国税收实践中的税收优惠进行系统管理，继美国之后，英国、加拿大等国家相继提出税式支出预算管理工作模式。税式支出分析制度是比较落后完善并逐步发展的。我国当前不具备编制严格的税式支出预算的条件（我国没有一套成体系的税式支出分析制度；建立

30、税式支出分析制度是一个不断完善的过程，需要考虑诸多因素的影响，如税制、税收信息、税收管理体制；我国的税收优惠政策有必要作进一步调整；政府收支分类体系还要进一步完善）。建立符合中国特色的税式支出分析制度（清理税收优惠政策，进一步加强税收征管，促进税收征管制度的信息化建设，稳定税制，逐步对各项税式支出手段建立统计档案，财政、税务、海关等有关部门在建立税式支出分析制度上要加强分式与合作，遵循逐步试点、扩大范围、稳妥推进的原则）。澳大利亚的预算改革 澳大利亚的基本情况：总面积768.23平方公里，人口1653.2万，平均每平方公里仅2人。该国东为山地，中为平原，西为高原，大部分属热带、亚热带气候。澳大

31、利亚政府分为联邦、州（6个州及2个大区）和地方（700个）三级。 预算编制及审批程序：国库部主要负责宏观经济政策的制定和税收征管，并负责编制政府收入预算；政府各部门负责编制本部门收支预算；财政部在初步审定各部门支出预算的基础上，汇编政府支出预算；高级部长审查委员会主要研究各部报送的预算；支出审查委员会是政府内部最高的预算审批机构。澳大利亚的预算年度从每年7月1日起到次年6月30日止，预算编制从每年的10月正式开始到5月国会批准，历时8个时。加上前期准备时间，长达11个月。20世纪80年代末，新西兰开始以权责发生制为会计基础、以注重产生效果为理念编制政府预算。1996年澳大利亚政府换届后，为改变

32、财政困难的局面，进一步提高政府运行效率，也开始探索预算改革的有效办法。1996-1997财年，澳大利亚部分州政府引入新西兰的预算编制方法，并取得初步成效。1997-1998财年，联邦政府颁布预算可信法明确了进行权责发生制预算改革的基本原则和内容。从1999-2000财年起，预算改革在澳大利亚正式全面展开。权责制预算改革的基本内容包括：引入商业化运作方式，以预算为媒介，在政府与各部门之间建立一种合同式的买卖关系；引入市场竞争机制，重新界定政府职能范围，以实现“小政府、高效率”的政策目标；引入投入产出的观念，制定科学的评估标准，增强预算的公开性、透明性和合理性；引入权责发生制会计核算方法，实现对政

33、府资源的全面管理，真实准确地反映各部门的收支盈亏情况。 对我国预算改革的几点启示：合理编制预算是财政工作的重心，同时也是政府有效提供社会公共服务的重要保证；改进和强化预算管理必须符合市场经济的基本原则；在预算编制、执行过程中，要充分体现约束机制与激励机制的有机结合。澳大利亚、新西兰的权责发生制预算与政府会计 澳大利亚的权责发生制预算与政府会计：自1994-1995财政年度开始，澳大利亚联邦在政府会计中引入权责发生制为作计量基础，要求政府部门以权责发生制基础编制经审计过的财务报表，从1999-2000财政年度起，年度预算也引入权责发生制。权责发生制预算改革建立在澳大利亚实施的其他财政改革基础之上

34、，以支持改进的财政管理体制，包括更多地将资源管理权力和受托责任下放到部门。权责发生制预算侧重于财政管理的三个重要方面，即：经营总成本、资产管理和现金流量管理。澳大利亚财政部已确定了有关成果和产出的规范指南，还制定了成果与产出框架之下效绩报告的编制指南。澳大利亚联邦政府的财政目标按权责发生制预算中的术语表示，财政余额是以权责发生制为基础计算的，在权责发生制框架下，财政政策的焦点是财政余额。 新西兰的权责发生制预算和政府会计：1989年，通过公共财政法案，部门迈向权责发生制为基础的会计；1993年，出现第一份完全合并的中央政府财务报表，通过财务报告法案，改革重点是强化公共部门对一般公认会计原则的应

35、用；1994年，通过财政责任法案，编制了第一份以权责发生制为基础的整体政府预算，政府的整个财务管理系统实现了完全的权责发生制，从制定政策到最后实施，整个过程共花了7年时间。 澳大利亚、新西兰实施权责发生制预算和会计的效果：能够全面反映政府债务，使得政府的相关决策更为科学、谨慎；为政府防范风险提供了决策依据；推动了对政府资源的有效管理。另外，权责发生制预算还便于进行公立和私立部门在提供商品、服务成本方面的比较，这一优点在澳大利亚也是非常重要的，因为一些政府服务正在进行外包给私立部门的试点。 借鉴与启示：实行权责发生制并不意味着放弃收付实现制，两者可以同时使用；在推进预算权责发生制改革过程中，不能

36、忽视政府会计权责发生制的改革；部门改革要注重基础工作，特别是要抓紧抓好清产核资，为进一步实行权责发生制预算打好基础；要重视效绩预算管理；试编中央政府财务报告。巴西、澳大利亚的预算管理情况 巴西预算管理的基本情况：共有27个州，行政上分为联邦、州、市三级。议会实行参、众两院制。财政年度为公历年度，是拉美最大的经济实体和世界第八经济大国。1999年发生严重的金融动荡，雷亚尔大幅度贬值。巴西实行三级财政，在税收和初次分配中，联邦政府与州政府、市政府税收所占比重分别是70%、25%、5%，通过转移支付等财政政策、体制调整后，三级税收所占比重分别是57%、26%、17%。巴西的预算编制和执行分由政府两个

37、部门负责，预算与计划部负责编制预算，其下所设副部级的预算总局根据国家的长期计划，预算方针和预算目标，具体编制预算草案。除预算编制外，预算与计划部还负责国家的经济社会发展规划和国有企业的管理。巴西财政部负责预算执行，内设税务总局、国库总局、联邦监控总局、国有资产总局等，虽然在预算编制中财政部也要参与意见，与预算和计划部进行协商，但主要工作是预算执行和监督。近些年来，由于政府职能的转变，以及私营化进程加快等多种原因影响，巴西预算编制方面有所改革，改革的关键是着眼于提高政府工作效率，支出安排具有极强的针对性，支出预算分为一般预算和项目预算，一般预算包括公务人员工资支出，政府运行、机动开支、修缮等行政

38、支出，以及国债利息支出等，项目预算包括固定资产投资以及其他用于特定支出项目的支出。 澳大利亚财政的基本情况：联邦制国家，全国分联邦、州、地方三级政府，有6个州和2个特区，730个地方政府。1976年以后，澳大利亚将财政管理职能交给两个联邦部：国库部以及财政和管理部负责。国库部负责制定宏观经济政策和南下政策、预算特别是收入预算建议、起草预算草案报告、征收税款、确定财政转移支付等。财政部主要负责预算执行、监管各部门财政支出、提出支出预算建议、制定会计标准等。澳大利亚预算编制和另一个特点是把全年预算分解为年度预算和补充预算。政府在预算开始执行以后就开始编制补充预算，并在年度预算执行中的11月，将补充

39、预算草案提交议会审议，同年度预算审核一样，议会也要举行听证会，对补充预算进行辩论，并在每年的3月通过补充预算拨款法案。澳大利亚财政分为三级，分别有各自的预算和收入来源，联邦税主要来自于公司、个人的所得税和资本利得税，三者2000年约占联邦收入的75%，此外还有消费税和关税约占联邦收入12%；州的本级收入主要来自财产税、工薪税、商品和服务税，以及汽车、保险、赌博税等。2000/2001财年，财政总收入中，联邦收入占72.7%，州占21.6%，地方政府占5.7%，财政总支出中，联邦本级支出占32.2%，州本级支出占34.7%，地方政府本级支出占6.1%，在各级政府的本级支出中，工资支出所占比重联邦

40、是20.3%，州政府是48.1%，地方政府是28.7%。澳大利亚联邦财政收入占全国财政收入的比重超过2/3，但支出占全国财政支出的比重不超过1/3，除了用于全国的社会保障外，大量资金通过转移支付了州和地方的支出。澳大利亚转移支付主要分为三种类型：一是商品和劳务税转移，约占转移支付总额的53.6%，二是一般性收入转移，约占6.2%，三是专项转移支付，占40.2%。 几点启示：预算编制具有前瞻性（既有年度的，也有长期的）；提前编制预算和审查预算（巴西审查预算的时间有四个月左右，澳大利亚有两个月）；加强对部门预算的审查和批准工作；要规范提交的预算材料；合理划分中央与地方职权；增强预算的透明度（提前编

41、制预算，部门一般支出预算和资本项目预算，主管职能部门在预算中的参与度，审订机构的参与，以及议会审查预算的听证、辩论过程，电视、报纸等及其他社会力量的介入，贯穿了预算的全过程，每个人都可以获得无论是联邦还是州、市所有预算方面的资料和信息。透明度高还体现在财政主管部门权力的分散和相互制衡，预算编制与执行及税收管理工作由不同部门负责，预算是政府动员全社会力量的最有效、最直接、最有影响力的手段之一，保证预算的高透明度是进行动员的必要前提）。匈牙利、捷克、意大利政府收支分类 匈牙利的政府收支分类：其体系包括支出功能分类、支出经济分类以及收入经济分类。支出功能分类主要是按政府承担的社会经济职能，为体现政府

42、各种方针政策而进行的分类，分为四大类：教育、医疗、社会保险、住宅、文体、教会等一般政府公共服务（约占总预算的60%）；国防、警察、司法等公共安全事务（约占15%）；交通、矿产、农业、环保等经济事务（约占15%）；国债还本付息支出（约占10%）。支出经济分类是匈牙利政府支出分类的重要方法，它为政府全面掌握支出信息提供良好的基础，支出经济分类主要包括两个方面：一是运转支出的经济分类，主要包括经常性支出，二是项目支出的经济分类，主要是资本性支出（政府专项投资支出、设备采购和更新改造支出、住宅建设支出等）。收入经济分类是根据收入的不同经济性质进行的分类，主要分为税收收入、非税收入（国有财产收入，私有化

43、收入，行政收入）和债务收入（内债和外债）。 捷克的政府收支分类：支出功能分类分为一般公共服务、国防、公共秩序与安全、教育、卫生、社会保障与福利、住房与社区、娱乐、文化和宗教事务与服务、经济事务与服务、其他支出等10大类。支出经济分类分为四级，预算预算编制也细化到第四级，第一级分为：经济性支出、资本性支出、融资支出三大类。第二级是在第一级基础上进行细分，第三级分类更进一步细化，第四级分类是在第三级分类的基础上将所有各项支出细化到经济要素。收入经济分类分为经济性收入（税收收入、非税收入）、资本性收入、赠与收入（分经常性和资本性）、债务收入。 意大利的政府收支分类：按部门编制预算，同时按功能和经济性

44、质对支出进行分类。支出功能分为10大类，即一般公共服务（行政首脑和立法机关、财政金融事务、外国事务，对外经济援助，一般服务，基础研究，一般公共服务RD，其他一般公共服务，各级政府间的一般性转移支付等）、国防、公共秩序与安全、经济事务、环境保护、住房和社区、医疗卫生、娱乐文化和宗教、教育、社会保障。支出经济分类采用欧盟1995年制定的经济分类大纲，主要分为人员支出、购买支出、支付生产税、政府间的转移支付、对社会和家庭的转移支付、对企业的补助、对国外的转移支付、对欧盟的支出、利息支出、税收返还和补偿、其他经常性支出；资本性支出、对政府的资本性转移支付、对企业的资本性转移支付、对家庭和社会的资本性转

45、移支付、对国外的资本性转移支付、对其他账户的资本性转移支付；归还贷款支出；债务支出等。 政府收支分类的运用：政府收支分类体系的特点，既按功能分类，也按经济性质进行分类。预算编制中使用功能和经济分类。政府收支管理信息系统中使用政府收支分类。匈牙利和捷克中央政府和地方政府都使用统一的分类，意大利情况有所不同，不同地区（大区、省、地方），总体上说，政府收支分类方法是一致的，但有些具体内容由于法律规定不同而不同。如国家通过立法允许威尼斯通过发行公债融资用于博物馆等方面的维修和保护，而且债务统一由中央政府归还，但其他大多数城市就没有这个特权。因此，在政府收支分类方面，个别地方有公债收入和公债支出，但大多

46、数地方没有这个分类科目。 几点启示：政府收支分类改革盐分十分必要；改革的重点是建立科学规范化的分类体系和分类方法；采用功能分类和经济分类编报政府部门预算；政府上报议会的预算要求全面规范但不一定很细；要加快管理信息化的进程。英国、波兰国库管理及政府收支分类 国库管理制度：英国国库管理制度，皇家国库部是国库管理的主要机构，负责公共收支预算及管理的部门，它管理政府预算和政府借款，向各部门分配预算、监督各部门财政资金的分配和使用，并负责制定有关经济政策。每年由政府内阁首先提出为期三年的滚动计划，制定税收和其他政府收入计划和政府借款计划，以满足政府公共支出的需求。波兰国库管理制度，国库管理职能由财政部承

47、担，财政部编制当年预算提交给政府内阁，政府内阁审议后将预算草案交议会审批，议会批准之后，向社会公布下年的预算法案，预算法案公布之后21天之内，各部门要按照预算法案的规定向财政部递交一份详细的收入和支出计划，以此作为预算执行计划。同时，在规定的时间内，各部门的下属机构制定上交详细的收入和支出安排计划，以保证严格按照预算法案执行预算，财政部根据各部门的支出计划向各部门拨款，供各部门使用。 预算收支分类：收支分类的基本目的是为编制预算服务，目前，世界各国预算收支分类体系大致分为三种类型，一种类型为发达市场经济国家的收支分类体系，第二种为转轨经济国家收支分类体系，第三种为计划经济体系下形成的收支分类体

48、系，作为典型的例子，英国为第一种类型，波兰为第二种类型，我国收支分类体系属于第三种类型。 英国的预算收支分类：英国的收入分类比较简单，主要分为几类：个人所得税、企业所得税、资本所得税、遗产税、印花税、燃油收入税，以及地方税等；支出分类的方法和特点有：按性质划分为18类，在18个分类的基础上，每一类都按部门进一步划分，这种划分为部门预算的编制打下了基础，在部门分类的基础上，进一步将各部门的支出划分成两大类：一类为运行经费，一类为专项支出，如国防部的支出，除了运行经费之外，将其他支出分为20个专项支出，在上述分类的基础上，专项支出将进一步划分为经常性支出和资本性支出。这种分类的特点是：第一，分类比较简便，便于管理；第二，区分经常性支出和资本性支出，便于统计分析。 波兰的预算收支分类：波兰的收入分类分为四类：税收收入、非税收入、私有化收入、海外收入，这四类收入分别占总收入的85.2%、10.9%、3.8%、0.03%，其中税收收入又分为增值税和消费税、企业所得税、个人所得税，非税收入又进一步划分为红利和股利、波兰国家银行利息、关税、预算单位收入、乡政府上交、其他非税收入。支出分类方法是：预算收支如何分类是以法律形式确定下来的，预算支出首先按部门进行分类，预算支出按类（表明部门，共有98类）、款（代表