9烟草规模化种植中土地流转问题的探索与研究.doc

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1、烟草规模化种植中土地流转问题的探索与研究总 结 报 告烟草规模化种植中土地流转问题的探索与研究工作如期完成，现将研究情况总结如下：一、烟草规模化种植中土地流转问题研究背景 烟草是我国重要的经济作物之一,面积、产量均居世界前列。在河南省，烤烟是河南农村的一大优势商品，在南阳、许昌、平顶山等市地，烤烟的实物量和产量仅次于粮食作物，成为广大宜烟区农民增收、企业增效、财政增税的传统优势产业。烟草也是我们方城县赵河镇的传统特色产业之一，对促进财政增收、农民致富及推动镇域经济发展发挥着重要作用。众所周知，烟叶规模化种植是传统烟叶生产向现代烟草农业转变的必经途径和重点内容之一。而土地资源是烟叶生产的关键要素

2、，土地承包经营权流转（我们简称土地流转）问题是制约规模化种植的“瓶颈”。 烟草规模化种植中的土地流转问题，直接制约和影响着烟草的生产规模、现代技术推广、烟草经济效益的提高等关键环节，适度规模的烟地生产经营权流转问题，已经成为烤烟稳定、持续、健康发展的前提和基础，已是实现烟草行业健康、快速发展必须认真思考并积极探索的一个重要课题。二、研究依据（一）推进烟田土地流转和实施烤烟规模化连片种植的必要性实施烤烟规模化种植是烟叶产业政策的根本要求上世纪80年代，国家、河南省、南阳市、方城县烟草部门对烟田规划就提出了“因地制宜、优化布局、适当集中、集约种植”的原则，通过扶持政策引导，烟田要向大县、大乡、大村

3、、大户转移，向土质适宜的地块、生产条件好的地区、有植烟经验的农户转移。但由于多种原因制约，一直未能很好施行。（二）实施烤烟规模化种植是推进发展现代烟草农业的必然趋势现代烟草农业内涵中明确：“规模化种植是发展现代烟草农业的基础和条件。不同自然条件和经济条件产区必须确定科学合理的适度规模水平，要依靠产区政府协调，按照依法、自愿、有偿的原则推动土地承包经营权有效流转，促进烟叶生产规模化种植。”推进烟田土地流转和实施规模化种植是烤烟产业发展的方向。（三）实施烤烟规模化联片种植有利于促进烤烟生产水平的整体提高实施烤烟规模化联片种植，是稳定烤烟种植规模、促进面积落实的保证；是提升烤烟生产上质量、上水平的前

4、提；是整合劳力、技术、资金等生产要素，发挥最佳效益的基础。同时，通过科学合理的土地流转，也可使无技术、无劳动力的烟农从繁杂的劳动中解脱出来，从事更为适合的事务，获得最佳的效益。推进烟田土地流转的政策依据：中共中央国务院关于做好二000年农业和农村工作的意见(节录)(中发20003号,2000年1月16日)“加强农村经营管理，把贯彻农村经济政策的工作制度化、经常化，是保证党的农村政策落到实处并长期稳定的重要环节。当前，要抓好土地承包、集体财务和农民负担管理，把这三方面的政策落实好，进一步保护和调动农民的积极性。目前全国延长土地承包期工作已基本结束，加强土地承包管理，重点是建立健全承包合同的各项管

5、理制度，建立合同档案，及时调处纠纷，组织合同兑现。对个别尚未完成延包工作的地方，要组织力量，加强指导，抓紧落实。没有颁发土地承包经营权证书的，必须尽快发放到户。要妥善解决延长土地承包期工作中的遗留问题，稳定土地承包关系。农村经营管理工作面广量大，政策性强，各级党委和政府要高度重视，列入重要议事日程。要建立健全有权威的工作机构和经常性的工作制度，努力造就一支熟悉农村政策、热心为群众办事的专职队伍，提高农村经营管理工作水平。”土地流转的实质是让农民不仅拥有土地使用权而且拥有在承包期内的转让权.它能促进农村生产要素的合理流动和农业资源的优化配置;有利于农业结构调整、农业规模经营和农业产业化；有利于农

6、村劳动力的转移和农民收入的增加；有助于农业资金投入的增加和科技的推广，还能起到示范带动作用。对此，党的十六大报告中明确提出：“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。”2002年8月通过的中华人民共和国农村土地承包法，对农民承包土地的调整作出了进一步的规范，对集体经济组织随意处置农民的土地予以严格限制，从而为农民土地财产权利提供了最基本的法律依据。这些都标志着我国农村土地承包经营权流转步入了法制化、规范化管理轨道。三、我镇烟草规模化种植中土地流转的现状（一）土地流转概况近年来，我镇围绕发展现代农业、增加农民收入，按照国家“三农”有关政策，积极引导广大农

7、民推进土地流转，发展规模经营，以特色产业带动、龙头企业带动带动为重点，农村土地流转已呈现出加速发展势头。主要形式有四种：1、转包型即原承包方将部分或全部土地承包经营权转包给其它农户，承包方与发包方原承包关系不变。2、互换型即流转双方为了耕种方便或规模经营，按照自愿、互利的原则互换承包地。这种类型从种植作物上看，主要发生在烟叶、花生等连片种植作物上，从地域上看，主要分布在道路两侧和上级下达项目的实施区。3、托管型 这种形式一般是外出打工人员把自己的承包地让其他农户代管，时间多是季节性、一年以内的托管。4、出租型即农户把所承包土地租赁给本集体经济组织以外的单位或个人，这种形式流转面积有26677亩

8、，占流转总面积的21.6%。（二）存在的主要问题我镇的土地流转尽管呈现出了较好的发展势头，但是毕竞还处于初始阶段，表现在规模小、层次低、不规范的特征，大部分流转仅限于农户之间的零星流转，形不成规模，更没有出现以土地入股等形式组建的合作社等。存在五多五少现象：即农民自发流转较多，有组织的流转较少；零星流转的多，规模化集中连片流转的较少；农户之间的流转较多，农户与开发企业之间的流转较少；短期性、季节性的流转较多，中长期的流转较少；随意性流转较多，规范性流转较少。1、部分农民的小农意识严重不少农民观念陈旧，小农思想根深蒂固，即使外出务工经商，也不愿将承包的土地长期转让或转包他人经营，甚至有土地摞荒或

9、隐性摞荒现象，从而抑制了土地流转。2、土地流转程序不规范目前我县农村土地经营权流转过程中，大部分没有签订规范的合同，只有口头协议，自由性和随意性较大。有些流转的土地虽然签订了流转承包合同，但没有使用规范统一的合同书，内容不够完整，合同条款、限期、标的不具体，双方的权、责、利不明确，没有违约责任追究和损失补偿办法，容易发发合同纠纷。有些地方还存在强制流转、非法流转现象，甚至还有以流转土地名义破坏耕地、损害农民利益等问题。3、服务机制不健全土地流转市场还没有形成，缺乏土地经营权流转的平台和配套措施，政府对土地流转的导向作用不明显，基层干部也缺乏相应的指导和管理，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，

10、出租方找不到承租方，只好请人代耕或无偿转包，而想扩大经营规模的专业大户，又难以找到有流转土地意向的对象。4、农村再就业和社会保障服务缺失尽管方城县农村的医疗、社会救助等社会保障体系在不断的完善、健全，但群众最关注的农村养老保险问题还基本没有破题，多数农民认为当前流转土地所有租赁费用较低，不足以解决最基本的生活问题，对于中长期流转土地存在后顾之忧。同时，许多农民因为文化低、没技术、年纪大等原因，转移就业能力差，加之去年以来受国际金融危机的影响，外出务工农民返乡或务工收入减少，重新回耕土地。（三）加快我镇农村土地经营权流转的对策与建议我们认为加快我镇土地流转步伐，应着重抓好以下五个方面工作：1、加

11、强宣传引导认真组织基层干部群众学习党的十七届三中全会精神和农村土地承包法、农村土地承包经营权流转管理办法等法律法规，提高基层干部科学推进土地流转的能力和广大群众支持参与土地流转的积极性，从而为加快推进农村土地流转夯实思想和工作基础。2、健全服务机制建立健全乡村土地流转服务组织，依托农经管理部门，在乡镇设立土地经营权流转服务中心，村级建立土地经营权流转服务站，开展土地流转供求登记、信息咨询、价格评估等工作。按照近期国家出台的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的有关规定，完善和健全县级农村土地纠纷仲裁机构，着力解决各类农村土地承包纠纷，依法保障土地流转双方的合法权益。3、完善扶持政策主要要在三个方面进

12、行探索：一是实行土地流转直接奖励政策。由镇财政所对一次性土地经营权流转规模达500亩或1000亩以上并签订流转合同510年以上的经营业主和出让地农户给予每亩一定额度的补助。二是加大对土地流转的项目扶持力度。对土地规模流转项目区，要整合土地整理、农综开发、扶贫开必、农机补贴、良种补贴等相关涉农项目，集中投入、优先支付，加快改善生产条件，提升项目区科技水平和综合生产能力，逐步培育成现代农业先导区和示范区。三是健全农村社会保障机制。除加强农民技术培训，有组织的离地务工外，还要借助国家推行农村养老保险试点的机遇，结合实际，积极探索农民以土地承包经营权收益换社保+财政补助的新型农村养老保障办法，解除农民

13、的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。4、探索创新形式在巩固好现有流转形式的基础上，要依托农民专业合作组织、龙头企业，鼓励农民以家庭承包经营的土地直接入股、土地集中折价入股、合作社（或龙头企业）集存土地发包等方式进行流转，农民按股分红，积极探索土地作为生产要素向资本化发展的新路子。同时，还要积极探索其它形式多样的流转形式，鼓励大胆地试，大胆地闯，尽快形成既符合市场经济要求，又能最大限度地维护、实现、发展好农民群众利益的土地流转新机制。5、建立推广试点要选择群众有愿望、基础条件好的乡镇和行政村作为试点，制定方案，整合资源，探索经验，逐步推广。通过树立典型、示范带动，形成“典型拉着走，政府推着

14、走”的局面，促进我县土地流转的健康有序发展。四、我镇在推进土地规范流转实施烟叶规模经营方面的研究探索（一）试验地点1、2009年种植地点河南省方城县赵河镇2009年植烟区16个零星种植村和中封村、韩庄村、肖营村3个集中联片种植村。2、河南省方城县赵河镇2010年植烟区8个零星植烟村及中封村、韩庄村、肖营村、老君庄村、桃园村、宝岗村、崔店村、古营村、贾庄村、南寨村、北寨村、柿园村12个联片种植村。（二）供试品种全部为方城县烟草公司供应的主栽烤烟品种云烟87，其生育期为110天，自然叶片为2024片。（三）试验数据来源1、方城县赵河镇2008年以自然农户为单位直接流转法和2009年土地经营权委托村

15、委会流转法相关数据（一）年 份流转模式面积(亩)涉及户数(户)完成时间(天)完成联片人工投入(人天)经济投入(元)亩均投入(元)2008年以自然户为单位直接流转710267814863592605062009年以村为单位农户委托流转962329321924540644722、2009年中封、韩庄、肖营联片规模化种植710亩内的总产量、总收益、平均单产、公斤均价、上等烟比例、下等烟比例、中等烟比例（二）种植模式面积（亩）总产量（kg）公斤均价（元）亩均效益（元）平均亩产(kg)上等烟比例（%）中等烟比例（%）下等烟比例（%）规模种植710121466.315.022569.8171.138.77

16、51.1410.143、2009年赵河镇零星种植烟草的总产量、总收益、平均单产、公斤均价、上等烟比例、下等烟比例、中等烟比例种植模式面积（亩）总产量（kg）公斤均价（元）亩均效益（元）平均亩产(kg)上等烟比例（%）中等烟比例（%）下等烟比例（%）零星种植3586550108.214.42208.8153.436.6353.1810.194、方城县赵河镇20052010年烟草种植面积统计表年 度2005年2006年2007年2008年2009年2010年种植面积920亩1921亩2831亩3766亩4292亩80005、方城县赵河镇20052010年因发展烟草生产而引起的群众上访量统计表年 度

17、2005年2006年2007年2008年2009年2010年信访量52人44人31人21人12人5人（四）试验方法2008、2009年赵河镇烟办室采用漂浮育苗技术统一育苗，向各植烟农户统一供苗，按照统一的时间，4月15日准备，4月20日开始移栽，4月30日前大田移栽完毕。（五）管理模式方城县赵河镇2009年中封、韩庄、肖营710亩规模化种植区的现代化管理模式。（六）试验设计1、采用方城县赵河镇2008年以自然农户为单位直接流转法和2009年土地经营权委托村委会流转法效果比较分析2、采用方城县集中联片区与全镇零星种植区总产量、总收益、亩产量、亩效益、公斤均价、上等烟比例、下等烟比例、中等烟比例进

18、行比较、论证。3、采用赵河镇2005年2010年烟草生产面积与发展烟草种植而产生的信访量进行比较分析。土地生产经营权委托村委会流转这种模式,主要是农户将自己的土地生产经营权交还给村委会一定年限（35年），在此期间内农户委托村委会与烟草规模化种植承包商签订土地生产经营的模式。如方城县赵河镇2009年对2010年烟草联片区域（老君庄村、桃园村）的操作模式：方城县赵河镇老君庄村2010年烟叶连片土地经营权流转委 托 书赵河镇老君庄村民委员会：依照中华人民共和国农村土地承包法、农村土地承包经营权流转管理办法（农业部第47号令）及有关规定，本着依法、自愿、有偿的原则，老君庄村民委员会共 户村民(占烟叶连

19、片区域村民总数的100 %)，欲将位于老君庄村烟叶连片区域内的 亩土地承包经营权采取转包流转的方式，以每年每亩450元(其中土地基本承包费400元/亩,50元/亩作为土地承包商对乡邻们的致富扶持金,共计450元/亩)的转包金，委托贵单位流转。流转期限为4年，即自2009年10月16日起至2013年10月15日止。具体委托事项：1、委托方将1998年土地承包时承包的土地经营权流转给张文从事烟叶等经济作物的种植。2、委托方全权委托老君庄村委（受委托方）与烟叶种植专业户张文签订土地流转协议。委托事项有效期自2009年10月16日至2013年10月15日。附:村民签字花名册五、土地生产经营权委托村委会

20、流转规模化种植之后的管理办法1、烟叶规模种植区域实行现代企业化管理模式2、原则上每50亩为一个生产车间,每个生产车间设车间主任一名,负责烟草从育苗、整地起垄到采收、装炕烘烤等16个环节的全程管理。3、每亩地计划用工17-18个工作日,每个工作日支付40-45元,由车间主任进行量化考核,绩效管理,工人日工资根据经济发展水平逐年调。4、每个车间的用工时限、用工规模等由车间主任根据生产环节的需要，及时调整用工人数，确保科学、超前、规范、有序。5、对车间主任实行“定额工资+绩效工资制”的办法，定额工资基础为800元/月，绩效工资为50亩的总效益的4%-6%。6、对车间主任以下用工人员的管理，实行车间主

21、任负责制。以自然户为单位直接与烟草规模化种植承包商签订合同的土地生产经营权流转模式.这种模式由乡镇干部、村组干部逐户与群众见面，通过耐心细致的工作之后，由农户直接与烟草规模化种植承包商签订流转合同，合同的内容与委托村委会流转的内容完全一致，在转包主体上是自然农户。土地经营权委托村委会流转与以自然户为单位直接流转的效果对比分析土地经营权委托村委会流转与以自然户为单位直接流转比较表(表一)年 份流转模式面积(亩)涉及户数(户)完成时间(天)完成联片人工投入(人天)经济投入(元)亩均投入(元)2008年以自然户为单位直接流转710267814863592605062009年以村为单位农户委托流转96

22、232932192454064472 从表一可以看出，以自然户为单位亩均经济投入为56元（506-450）,以行政村为第三方进行土地经营权委托流转的方式亩均经济投入仅为22元（472-450），亩均投入下降66.7%，以自然户为单位完成2008年710亩连片为时81天，而以行政村委托流转的方式完成2009年962亩的连片仅需32天，大大缩短了时间投入。注：其中450元每亩为土地的年租金。2009年方城县赵河镇烟叶不同种植模式比较一览表(表二)种植模式面积（亩）总产量（kg）公斤均价（元）亩均效益（元）平均亩产(kg)上等烟比例（%）中等烟比例（%）下等烟比例（%）规模种植710121466.3

23、15.022569.8171.138.7751.1410.14零星种植3586550108.214.42208.8153.436.6353.1810.19从表二中可以看出，规模化种植比零星种植亩均效益高出16.3%、净增361元，公斤均价高出5.6%、增加0.62元，平均亩产高出11.54%、净增17.7公斤，上等烟比例高出2.14%。方城县赵河镇20052010年烟叶面积落实信访量统计表(表三)年 度2005年2006年2007年2008年2009年2010年信访量52人44人31人21125（乡镇及以上信访量（人次）从表三可以看出，2005、2006、2007年因落实烟叶面积而造成的上访量

24、较大，分别是52人次，44人次和31人次，这与当时国家自由种植及群众当时的种植习惯有关，随着国家对烟草惠农政策的倾斜，群众对烟草规模化种植的接受程度进一步提高，2008年为21人次，2009年为12人次，2010年仅为5人次，规模化种植面积逐年增多，而信访量逐年减少。从一个侧面反映出规模种植在广大宜烟地区的可行性。方城县赵河镇2005年2010年烟叶种植面积统计表(表四)年 度2005年2006年2007年2008年2009年2010年种植面积920亩1921亩2831亩3766亩4292亩8000亩 从表四可以看出，按照土地经营权委托村委会流转的办法，赵河镇烟叶的规模化种植面积逐年增加，特别

25、是2010年面积增加到8000亩比2009年增加面积3708亩，增加税收92.7万元。由以上结果可以看出，（1）采用土地经营权委托流转模式，能够有效促进烟草规模化种植的发展，能够提高烟草规模化种植的效率，最大限度地减少因土地生产经营权流转而产生的相关矛盾，有力地调动了联片区域相关农户的积极性；而采用以自然户为单位的分散流转模式，工作难度反而大，因土地流转而引发的矛盾相对较多，不利于烟草的联片种植，不利于规模化发展。（2）烟草规模化种植比零星种植亩均效益高出16.3%、净增361元；公斤均价平均高出5.6%、高出0.62元；平均亩产高出11.54%、净增17.7公斤，上等烟比例高出2.14%。六

26、、推动烟叶规模化种植的辅助性办法（一）借助国家烟草局、河南省烟草局、南阳市烟草局对烟叶规模化种植区域的扶持政策，推动联片工作如对方城县2010年的烟草种植联片区域的优惠政策是：每100亩地烟草部门负责打深水井1眼；10000亩以上的联片区，每亩地烟草部门扶持烟用物资300500元，每5亩地设电子炕房一座，烟草部门每个电子炕房（下排湿、密集式炕房）扶持9000元等，这些措施对调动联片区域农户种植烟草积极性发挥了很大的推动作用。（二）适当提高土地转包的价格土地转包的价格是决定烟草规模化种植的一个关键因素，由于国家实行土地承包经营权30年（自1998年至2028年）不变和种植自由的政策，土地生产经营

27、权完全掌握在农户手中。怎样让宜烟联片植烟区的农户主动或基本支持地委托村委会流转出自己的生产经营权呢？其中一个侧重点就是合理确定土地的转包价格（又称土地转包年租金），一般来说，土地的转包价格要比周边稍高一些，这样，让农户从主观方面调动其参与烟草规模化种植的积极性。如方城县赵河镇老君庄村、桃元村2010年的1000亩烟草规模种植联片，周边土地转让价格是300350元/亩，而我们召开群众代表会议后，经过广泛征求宜烟区域相关农户的意见，认为400450元/亩的土地流转价格（土地年租金标准）能够得到90%以上的群众认可。所以，经过与承包方的充分协调商定，按450元/亩的土地流转价格进行以后的合同操作，结

28、果，工作进展较为顺利。（三）合理确定烟草规模化种植的土地流转年限国家土地承包法明确规定，土地生产经营权流转的期限为承包经营权许可的年限，也就是30年不变内的剩余年限。而按照烟草种植的要求，一般以35年轮作为宜。因此，进行了烟草规模化种植土地生产经营权流转的时间最长不能超过2028年，否则，为违法操作。最短不能少于3年，否则，烟草种植承包者无法安心生产经营。因此，我们方城县赵河镇的承包合同一般规定45年，这样，既合法又合情、合理，工作进展较为顺利。（四）统筹兼顾、最大限度地考虑转包土地户的富裕劳动力就业问题宜烟规模种植区联片以后，土地生产经营权流转之后的农户，其中一部分劳动力进城从事二、三产业，

29、占46.2%，而另一部分劳动力仍然在本乡镇或附近生产生活，占53.8%，由于土地的减少，富裕下来的这部分劳动力需要找事情做，另一方面，从事烟草规模化种植的承包商（规模化生产经营者）单凭自己根本无法完成全部的生产环节，因此，必须依靠其他人去为自己生产经营。在人工费标准基本一致或相近的情况下，就近招聘打工对象几乎成为他们的首要选择。这样，转包方的富裕劳动力就近就业、就地转移。承包方、转包方互利共赢的用工模式，也促进了烟草的规模化种植。七、结论与讨论（1）采用土地经营权委托流转模式，能够有效促进烟草规模化种植的发展，能够提高烟草规模化种植的效率，最大限度地减少因土地生产经营权流转而产生的相关矛盾，有

30、力地调动了联片区域相关农户的积极性；而采用以自然户为单位的分散流转模式，工作难度反而大，因土地流转而引发的矛盾相对较多，不利于烟草的联片种植，不利于规模化发展。从表一可以看出，委托村委会流转的模式与以自然户为流转模式相比，完成时间明显缩短49天，完成联片人工投入大大减少（减少294人天），亩均分别为472元和506元，扣除土地承包年租金450元/亩，额外投入分别为22元和56元，亩均联片经济投入降低60.7%，每亩工作费用降低34元。从表三可以看出，2005、2006、2007年因落实烟叶面积而造成的上访量较大，分别是52人次，44人次和31人次，这与当时国家自由种植及群众当时的种植习惯有关，

31、随着国家对烟草惠农政策的倾斜，群众对烟草规模化种植的接受程度进一步提高，2008年为21人次，2009年为12人次，2010年仅为5人次，规模化种植面积逐年增多，而信访量逐年减少。从一个侧面反映出规模种植在广大宜烟地区的可行性。（2）烟草规模化种植比零星种植更宜推广现代先进的烟草生产技术，更宜提高烟叶的质量、品质，更能减少不必要的投入，增加烟叶单位面积的产量和效益。从表二中可以看出，烟草规模化种植比零星种植亩均效益高出16.3%、净增361元；公斤均价平均高出5.6%、高出0.62元；平均亩产高出11.54%、净增17.7公斤，上等烟比例高出2.14%。（3）烟草规模化种植能够有效解决被流转土地农户的就近转移就业和烟草规模化种植承包商的用工问题，基本实现了两者的互利共赢。