对哈尔滨市棚户区改造情况的调查研究.6.28.doc

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1、 2010年第26期 （总第608期）对哈尔滨市棚户区改造情况的调查研究市专顾委课题组城市棚户区是指城市建筑区范围内20000平方米以上集中连片、平房密度相对较大、贫困人口居多、建设使用年限久、结构简易、人均居住水平低、居住条件恶劣、基础设施不齐全、道路狭窄、治安和消防隐患大以及环境卫生脏乱差的区域。棚户区的存在大大降低了城市品位，破坏了城市的整体景观，造成地区的不稳定和居民生活的不安定，对城市的发展环境具有很大的影响。棚户区改造工作是一项利在当前、造福于民、影响深远、事关全局的重大战略举措。一、哈尔滨市棚户区改造的进展情况分析（一）哈尔滨市棚户区改造的历程新中国成立到改革开放前，哈尔滨市只对

2、个别危棚房进行零星拆迁。成规模的危棚房改造始于20世纪80年代初期，以王兆、新发、安字片为代表。20世纪90年代，又进行了地德里、新阳、大方里等大规模成片危房棚户区改造，19901999年共改造危房棚户区近200万平方米。2000年以后，危房棚户区改造步入新的发展期。2000年至2003年，以道外区为重点，采取省市共建、政策倾斜，执行经济适用住房政策，建设用地行政划拨，免收城市基础设施配套费等11项费用，减半收取委托拆迁承办费等14项费用，共改造成片危房棚户区近300万平方米。20032006年底，实行政策引导、企业参与、市场化运作，危棚房改造项目通过土地交易平台公开招标、挂牌，挂牌底价及中标

3、价款中包含土地出让金、城市基础设施配套费、公共消防设施建设费和防洪保安费等4项行政事业性收费及国有土地出让契税，建设单位中标后不再另行缴税，四年共改造危房棚户区430万平方米，共成交危棚房改造项目35个，成交价款10.5亿元。2006年以后，新一轮棚户区改造遭遇“瓶颈”。前期大面积改造后遗留下来的棚户区或为城市中心区的零星小块，或为城市边缘市政基础设施严重落后的连片大块，都是“最难啃的硬骨头”。2007年10月，哈尔滨市成立了由市长张效廉为组长的棚户区改造领导小组。市棚改办组织相关部门和各区政府制定了棚改方案、拆迁政策、棚改计划、审批提速等相关政策、规定，并赴沈阳、长春学习工作经验。针对棚户区

4、内低收入住房困难家庭比例较高的特点，在新一轮棚改中，市委、市政府把大力解决低收入家庭住房困难、完善住房保障体系作为主攻方向，确定了“通过棚户区改造，集中建设经济适用住房和廉租住房，对棚户区内符合政策条件的被拆迁居民就地落实政策，一次性解决住房困难”的改造方案。最终确定在3年内集中改造主城区内现存的总建筑面积530万平方米的85片棚户区，涉及居民约8.5万户。2008年，哈尔滨市完成棚改拆迁项目13个、拆迁面积237万平方米，超额完成拆迁面积230万平方米的年度计划目标，实现了三年总目标的44.7%，涉及被拆迁居民22435户，为历年来棚改拆迁面积最大的一年。当年棚改项目开工总面积125万平方米

5、，总开工面积达195万平方米，完成投资30亿元。2009年，哈尔滨市启动棚改拆迁项目30个、拆迁面积达173.1万平方米，超额完成拆迁面积150万平方米的年度计划目标，涉及被拆迁居民2.5万户，建成回迁房127.8万平方米，1.6万棚改户喜迁新居，超额完成1.5万户的回迁目标。2010年是哈尔滨市原定“3年内完成主城区全部棚户区改造”任务的“收官”之年。根据城市“中兴”发展战略的要求，在原定的“3年计划”基础上，哈尔滨市棚改范围和任务大幅度“扩容”：棚改范围由原来的“主城区”外延至“绕城高速”以内区域，该区域内现有棚户区1134万平方米，力争3年内基本完成改造，5年内全面达标。其中2010年计

6、划拆迁改造345万平方米，实施棚改项目建设总规模465万平方米，预计年内竣工279万平方米，回迁房总建设面积164万平方米，竣工90万平方米，回迁进户1万户。目前已经列入拆迁计划的56个项目，拆迁面积535万平方米，涉及居民40306户，棚户区拆迁改造面积超过2008年和2009年合计410万平方米的总和。（二）哈尔滨市棚户区改造的主要成效1促进住房条件改善。以群力新苑小区为例，该小区是哈尔滨市新一轮棚改首批启动项目，占地23.6万平方米，建设规模44.2万平方米，可提供优质安置房源4139套，其中92%以上为建筑面积4070平方米的中小户型住宅。原工农大街北棚户区被拆迁群众将全部原地安置在这

7、里。据测算，该小区回迁后居民人均居住面积将达22平方米，比改造前增加12平方米；户均住房面积达到66平方米，比改造前增加26平方米。2促进交通路网改善。截止2009年底，已完成棚户区改造配套市政道路11条。2010年，棚户区改造项目计划配套建设市政道路12条。3促进城区绿化改善。根据规划，仅2008年拆迁净地的棚改项目全部建设后，即可新增绿地191处，增加绿化面积80.2万平方米。4促进基础管网改善。截止2009年底，结合棚改项目的实施，已同步完成供水、排水、燃气、电力、通信、供热等市政基础设施管线12万余延长米，预计2010年棚改项目将配建相应管网7.68万延长米。5促进住区设施改善。在棚户

8、区改造项目中，超前规划了未来社区公务用房、公厕、公交候车站点、群众休闲娱乐以及一些文化活动场所。截至2009年底，配建老年人和未成年人活动中心、社区图书馆、幼儿园、警务室等配套设施101处。2010年棚改项目将同步配建老年人和未成年人活动中心、社区卫生站、警务室、公交首末站、学校等居住区公共设施260余处。6促进环境质量改善。按棚户区原居民生活取暖用燃煤户年均2吨计算，2008、2009年改造近5万户棚户区，每年可减少燃煤散烧10万吨，年少排放煤尘6000吨，少排放二氧化硫480吨。7拉动投资就业。2008年和2009年棚改项目拆迁建设已完成投资70亿元，直接拉动当年全市固定资产投资增长2个百

9、分点左右，还有力地拉动了全市建筑业、建材业、交通运输业等相关产业的发展。同时，在棚户区改造新建住宅小区的物业管理中，通过优先安置低收入家庭人员参与小区的保洁、保安、维修等物业管理工作，也解决一定的就业问题。（三）被拆迁群众收益情况原被拆迁房屋平均估价按2000元/平方米计算，上靠户型面积差部分平均按2000元/平方米补交差价款计算，则回迁户付出的回迁总成本平均为2000元/平方米。以平均建筑面积50平方米回迁安置户型为例，以市场多层商品住宅平均4000元/平方米计算，回迁户回迁房屋的市场估值约为20万元；以回迁成本平均为2000元/平方米计算，回迁户回迁房屋付出的成本约为10万元；以回迁房屋市

10、场总估值减去回迁户的回迁成本，每户回迁居民通过棚改大约获得10万元的收益。另外，对被拆迁要求超过标准户型建筑面积安置房屋的，超出部分按规定应按商品房销售价格交纳购房款。在实际执行中，各棚改项目都不同程度地给予优惠，进一步让利于民。如群力新苑项目对被拆迁居民的商品房价格为每平方米3750元；清河湾为每平方米3800元，这两个项目商品房价格预计都在每平方米4700元以上，优惠幅度达20%。二、哈尔滨市棚改的经验与政策创新（一）哈尔滨市棚改的经验拆迁难是我国许多城市在发展建设过程中遇到的一个较为突出的问题，搞好棚户区改造的关键在于搞好拆迁。在以往的拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人基本是两个处于相对对立的

11、利益主体，由此而产生的矛盾甚至对抗，直接影响着社会稳定和棚改工作的推进。为此哈尔滨市提出了“以人为本，和谐拆迁”的工作理念，用新的工作思路改进拆迁工作，充分发动群众、依靠群众、尊重群众，并尽最大可能为群众服务，努力赢得群众的信任和支持。1实施“人本拆迁”，争取群众支持。一是发动群众深入参与。一般在拆迁工作启动之初，通过社区推荐、群众推选的方式选出若干名群众代表，从组织法规政策培训，到入户调查摸底；从拆迁动员大会，到评估承办单位的公开招标；从签订搬迁补偿协议，到强制拆除私建滥建，全程进行实质性参与。二是依靠群众促进工作。一方面充分发挥群众代表的积极作用，通过群众代表把拆迁工作的新理念、新政策、新

12、举措及时全面地反馈给广大被拆迁群众。另一方面，通过群众代表及时了解广大群众对拆迁工作的反应，掌握群众的思想动向和行为动态，并与群众代表一起研究促进问题解决的办法和措施，及时化解各种矛盾。三是尊重群众赢得信任。首先是“以情感人”，要求全体工作人员在工作中始终不厌其烦、耐心细致地向群众做释疑工作，特别是对于群众一时不能理解和接受的问题，反复做工作，用真情实意打动群众。其次是“以理服人”。向群众详细交待项目建设的总体规划，积极宣传拆迁项目的重大意义，并实事求是地帮群众算好、算透经济账，设身处地帮助群众权衡利弊得失，用政策法规说服群众。通过深入细致的工作，与被拆迁群众建立起相互信任的良好关系。四是服务

13、群众争取支持。在工作安排上，想方设法为群众创造方便条件。积极协调供水、供电、网通、煤气、公证、民政、残联等部门现场办公，让居民群众足不出院就可以办理各种相关手续。2实施“阳光拆迁”，赢得群众信任。一是公开工作程序。主动向群众公开所有与拆迁有关的政策法规和工作流程，凡涉及到拆迁的单位和居民每户都发放一张“明白纸”，对拆迁的范围、时间做出明确界定，对拆迁政策和办理拆迁手续的有关流程进行详细说明，帮助群众更加清楚地了解自己的权利义务以及需要履行的工作程序。同时实行公开选号，按照搬迁顺序将居民的基本情况进行公示，并以此为依据确定房屋置换的选号顺序。二是公开处理问题。针对群众反应比较强烈的普遍性问题，专

14、门组织召开听证会议，邀请市政府有关部门的领导和专家集中回答群众的问题。通过领导和专家权威、客观的解答，有效地控制群众的不稳定情绪。针对工作中遇到的具体问题，随时组织召开现场会，由区领导和熟悉政策的工作人员参加，群众畅所欲言，当场提问，区领导和工作人员现场进行公开解答。对于那些通过套取拆迁补偿款来实现盈利目的私建滥建，坚决予以公开拆除，充分体现政府公平待人，公正办事的决心，消除群众对拆迁工作的疑虑。三是公开接受监督。首先邀请人大代表和政协委员对拆迁工作进行视察，并组织召开座谈会，听取人大代表和政协委员的意见和建议，主动接受社会各界的监督。其次请群众代表对拆迁工作进行监督。群众代表不仅可以随时查阅

15、相关文件，而且对于所发现的问题，可以代表被拆迁群众要求工作人员进行解答，工作人员必须予以认真答复，对于解答不清楚的，要积极与有关部门沟通，直到群众满意为止。第三组织纪委、监察、审计、检察院、法院等部门对拆迁工作进行全程跟踪监督，对于监督过程中发现的违纪、违法行为予以及时纠正和严肃处理，同时设立并公开监督举报电话，现场处理群众投诉，直接解决问题。（二）哈尔滨市棚改的政策创新1“拆一还一”靠户型。为避免棚户区居民因拆失居，并且保证拆后住房条件切实改善，哈尔滨市根据棚户区居民的实际需求，设计了50、60、70平方米的安置户型，原房面积实行“拆一还一”，建筑面积70平方米以下部分免交结构差价，向住房最

16、困难的群众实行政策倾斜。上靠户型大于原房面积差按照综合建设成本交纳差价款。对住房面积不足40平方米的家庭实行保底安置。其中，选择建筑面积40平方米保障户型的，超原房面积部分，按建安成本890元/平方米交款；如被拆迁人无力按890元/平方米价格交款的，可以暂按成本租金标准承租；其他户型超出原房面积，但在就近上靠标准户型面积之内的部分，按综合建设成本14001800元/平方米交款；超标准户型以外的部分按商品房价格补交差价款。2最低保障“股折租”。对选择40平方米保障户型房屋，但无力交纳超面积价款的，可不交款先入住，原“拆一还一”部分属私产，其余面积属公产，整体房屋属“共同产权”。被拆迁人入住共同产

17、权房后，公产房部分按使用面积每月每平方米1.44元（哈尔滨市现行公房租金标准）交租金。对生活困难交不起租金的，将“拆一还一”面积，即私产房面积拿出一部分，按时价“股折租”，按月扣缴租金。被拆迁人经济条件改善后，按欠缴资金、租金加利息总额购回公产面积，拥有房屋全部产权。3补偿价格有底线。根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积、新旧程度等因素，以房地产市场估价确定。对补偿低于7万元的，按照最低补偿标准7万元给予补偿。4优抚对象有保障。对拆迁范围内持有城市居民最低生活保障证的，给予2万元照顾；对享受城市居民最低生活保障家庭的成员持有中华人民共和国残疾人证的残疾人，每人给予1万元照顾；对未享受城市居民最

18、低生活保障家庭的成员持有中华人民共和国残疾人证的残疾人，每人给予5000元照顾。5易地安置有优惠。依照哈尔滨市棚改拆迁补偿规定：拆迁后因市政等公益事业建设需要，批准的新建工程规划不能满足产权调换的，应当在本区政府指定区域内实行产权调换。易地安置的被拆迁人，按照规定上靠户型标准后，根据区位变化合理调整产权调换房屋的建筑面积，具体标准由各区政府自行制定。如：道里区群力新区工农大街棚改项目，对于申请易地到道里区哈双北路宜居家园小区安置的，比照原产权调换标准上靠户型后，再免费增加一个档次的标准户型（建筑面积10平方米）。道外区滨江小区棚改项目，申请易地到哈东新区安置的，安置房屋户型可免费增加一个档次（

19、建筑面积10平方米）。6棚改项目税费优惠。哈尔滨市根据黑龙江省棚改工作的指导意见，由市地税局、市棚改办联合发文（哈税联【2009】1号），对棚改项目税费优惠做出规定：对纳税人补偿原拆迁面积部分暂不征收营业税、城市维护建设税、教育附加费，同时不征收地方教育附加、土地增值税、城镇土地使用税、印花税，企业所得税实行税后征收，该部分收入不纳入核定征收范围；纳税人以建安成本或综合建设成本价安置上靠（套）户型面积的，其取得的收入征收营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加费，不征收土地增值税、城镇土地使用税、印花税，企业所得税实行核定征收的，该部分收入不纳入核定征收范围。三、哈尔滨市棚户区改造中存

20、在的主要问题（一）拆迁阶段存在的主要问题1拆迁难。棚户区改造前期拆迁启动资金需求量大，即使按2008年提出的三年棚改530万平方米的目标估算，所需拆迁资金就达140亿左右。2010年棚改“扩容”后，拆迁1134万平方米的现有棚户区所需资金又会成倍增加，资金成为关乎棚户区改造成败的最艰巨的一道难题。同时棚户区中存在大量私建滥建问题，既增加拆迁成本又影响拆迁稳定。2参与企业较少。由于棚户区改造的土地出让金额度大，哈尔滨市当地开发商可以承担这项支出的企业很少，而且房地产公司作为自负盈亏的经济实体，受到市场经济规律的支配，盈利是其开发的主要目标。因此，经济效益问题成为棚户区改造的关键问题，并且支配着棚

21、户区改造的开发行为。由于棚户区改造是由国家严格控制利润的项目，无利可图，自然较少有人参与。3土地开发价值的不均匀分布。在哈尔滨市多年棚户区改造中，市场效益较好的地段多数已实施了改造。剩下的地段，一种情况是规模很小，只拆不建，留作绿化、道路等用地；另一种情况是规模较大、地点偏远、人口密度大、拆迁比例高、改造资金难以平衡，成为难啃的硬骨头地块。对开发利润的执着追求使得房地产开发企业尽力搜寻那些拆迁成本低、开发价值较大的地块，这些地块成为城市更新中的“热点”。那些建筑密集、拆迁量大、更新改造成本高、开发价值较小的地块则少人问津，这些地块是城市更新中的“冷点”。“热点”地块的建筑物有些并非破旧，但被拆

22、除重建；有些建筑物装修刚刚完成不久，但由于所有者的变更又重新来过。从某种意义上讲，这是社会财富的一种浪费。而市场对“冷点”地块的更新是无能为力的，只有在政府的推动下（例如颁布优惠政策）才有实施的可能和希望。（二）建设阶段存在的主要问题1资金链不够畅通。哈尔滨市棚户区改造的建设资金通过市场化运作、政府启动的方式解决，主要采取银行贷一点、财政补一点、政策扶一点、企业助一点、群众筹一点、市场开发让一点等办法多渠道筹集。但由于棚户区主要分布在城市周边城乡结合部，道路、交通等基础设施不完善，大部分没有燃气、排水、集中供热等设施，供水管线老化经常断水。因此，路网改造、给排水等市政设施必须同步建设，相应的投

23、资量非常大。哈尔滨市财力十分紧张，直接投入的难度很大，资金缺口较大。2工作人员违纪违法。2007年以来，哈尔滨市集中对城区拆迁、棚户区改造中发生的党员干部违纪违法案件进行了调查，共查出涉案人员百余人，有30余人受到党纪政纪处分。仅道里区清河湾和工农大街北侧棚户区改造就查出伪造假房产证247本，对涉案人员进行的处理为国家节约了补偿资金1.58亿元。由此可见，管理人员的廉政对棚户区改造的顺利进行和棚户区改造资金的有效使用具有一定的影响。3客观条件影响项目进展。哈尔滨处在高寒地区，冬季来得早，春季去得晚，约有六个半月的封冻期，最佳施工期仅有五个半月。同南方城市相比，在同等投资条件下，建筑成本高，建设

24、周期长，工程质量保障和安全生产难度大，寒地建设的许多问题还没有解决，投资效益和施工效率非常低。同时，由于拆迁难，拆迁推进速度缓慢，有的项目拆迁慢，错过有效施工期，致使当年项目无法开工，制约了棚户区改造项目建设的进展速度。同时，集体土地和城中村改造所占的比重上升，需先办理征地手续后方可挂牌招标，而征地审批手续办理时间较长（少则半年，多则一年），且征地前须与村集体达成协议，改造时间长。（三）回迁阶段存在的主要问题1回迁居民可持续发展的难度大。从可持续发展的角度来讲，评价棚户区改造的成果，不仅要看拆迁了多少旧房，建成了多少新房、回迁安置了多少居民，更重要的是要形成防止类似问题再次产生的制度以及保障困

25、难群众住房需求的长效机制。楼房的维护，各种设施的使用带来的取暖费、煤气费、水费、电费、物业费等费用会引起居住成本较大幅度的增加，而原棚户区居民的收入往往十分有限，新增的住房支出对他们来讲可能也是一个不小的负担。尤其对于那些身体状况差、劳动能力低、没有生活来源的居民，虽然棚户区改造改变了原有的住房状况，但是生活成本的增加将会使他们的生活不堪重负，无法享受到住新房的喜悦。2经济适用房与廉租房供不应求。2009年哈尔滨市通过大规模棚户区改造以及配套建设经济适用住房和廉租住房，大幅增加了经济适用住房和廉租住房的市场投放量。2009年共配建廉租住房项目49个，配建住房总建筑面积10.87万平方米，可提供

26、实物配租房屋2176套，是过去几年实物配租房源总和的9倍。2010年仍要加大廉租住房保障力度，新增廉租住房受益户3000户，完成经济适用住房建设规模120万平方米。然而，要对人均住房使用面积10平方米以下、申请廉租补贴的最低收入家庭实现应保尽保，完成保障范围由最低收入住房困难家庭向低收入住房困难家庭的过渡，经济适用房与廉租房房源仍显不足。3住区不和谐现象依然存在。在动迁住房建设方面，哈尔滨市新一轮棚改是由政府通过适当宏观的土地政策与管理措施，根据市场规律引导开发商进行中低价住宅建设的“重大工程配套商品住宅”政策，在配套项目中规定按照2%的比例建设廉租房。采取这一配建廉租住房为主、集中建设为辅的

27、新建廉租住房办法的初衷是为了防止棚户区原住民的二次边缘化，防止新矛盾的出现。但是单从房地产的规划理念来看，这2%比例的廉租房会不同程度地破坏项目整体的定位，且在棚户区改造完成，返迁和销售结束后，入住居民会呈现出较大的社会结构差异。这一差异表现在回搬居民多属于中低收入阶层，而商品房业主则多属于中高收入阶层。这两个阶层的居民在生活习惯上存在较大差异甚至会导致冲突，“回搬政策”反而加剧了住区内的社会隔离和社会不安定因素，影响了住区和谐。四、对哈尔滨市棚户区改造的对策建议（一）拆迁阶段的对策建议1加强沟通，促进和谐拆迁。作为由政府主导的民生项目，棚户区改造是为了公众利益服务，因此只有为了公共利益才能进

28、行强制拆迁, 这一点很重要。因为现在很多城市房屋拆迁行为根本不是为了公共利益，而是开发商的经济利益。既然是开发商的商业行为，那么就应该按照市场规律办事，让其双方自由协商，所以不应该运用行政力量来强制拆迁。行政力量的介入，只会扭曲正常的市场交易价格，扰乱正常的交易秩序。在具体的工作中，要将人民群众的切身利益放在第一位，要倾听百姓的呼声和诉求，要尊重群众的意愿和要求，应加强与拆迁居民的沟通。首先应加大对相关法规、政策的宣传力度，取得人民群众的更多支持，保证拆迁工作在阳光下进行；其次，被拆迁户应积极支持政府统一部署的棚户区改造，对于不理解、不满意的地方，应寻求正确的诉求渠道和途径；第三，在拆迁工作中

29、，相关部门要杜绝与住户发生冲突，要以最大的耐心和诚意去沟通，去说服对方，达成协议；第四，政府部门在扎实做好相关工作的同时，也要勇于接受各方的监督，加强信访工作，使各项具体安置工作落实到实处，以达到“阳光拆迁”、“和谐搬迁”。2推进政企联合。政企联合将有利于加快棚户区改造的步伐。政企联合的方式很多，包括：政企共同出资，政府制定优惠政策，吸引开发商积极参与，即政府出政策、开发商出钱；或者政府做好棚户区片周围的基础设施建设，提高区片吸引力，吸引开发商来开发等。3项目捆绑。一些区片尽管被规划为绿地、仓储等非居住商业用地，但是邻近若有改造可行性较高的区片，在改造过程中可以采用捆绑式开发模式，由开发邻近区

30、片的开发商一并开发，以减少政府的财政压力。在开发过程中，政府可以给予更优惠的政策，譬如提高新建楼房的容积率等，既满足了开发商赢利的目的，又给政府减轻了负担，争取双赢。还有一些规模较小的区片，可以与邻近的区片联合开发。现在由于受国家调控政策的影响，开发商拿地越来越困难，且一些开发商有足够的资金，不愿意投资小规模住区，迫切希望能获得大盘开发的机会。因此政府有关部门在招商引资时不妨将几个区片联合，吸引有实力的开发商来进行大盘开发。（二）建设阶段的对策建议1扩大融资渠道。棚户区改造是一项复杂而又艰难的工程，需要的资金之多，不是政府一方所能解决的。开发商有资金，但是又追求利润最大化，不愿意参与棚户区改造

31、，且一些区片可能仅靠政府或者开发商单方面不能承受改造的压力。这就需要两方面合作，共同出资，尤其是那些改造可行性较低的区片。这些区片区位价值不高，交通不方便，现状容积率又高等。要加快这些区片的改造进程，一是政府和开发商合作，双方都出资金共同开发；二是要提高这些区片的吸引力就需要政府先出资金改善其周边环境，加强基础设施建设，提高这些区片的价值，然后再由开发商来开发。同时应积极向省和国家争取资金支持。2加强资金审计工作和人员监察机制。棚户区改造中的腐败行为必须得到有效的控制，从而使国家的资金真正用于广大棚户区居民。加强资金的审计工作，建立和健全人员监察机制将有效控制资金的流动和人员的廉政。对棚改过程

32、中的资金进行严格审计和阶段性检查制度，及时发现问题依法解决。对拆迁中的私建滥建问题严查源头，对违法人员严肃处理，确保棚户区改造工作的顺利进行。（三）回迁阶段的对策建议1扩大房源。棚户区的居民大都经济条件差、生活贫困，条件好一点的拆迁补偿款加上多年积蓄勉强可以购买一套经济适用房。对于条件差的，特别是基本生活都没有保障的下岗工人或孤寡老人，拆迁补偿的金额很少，根本买不起住房。为了扩大廉租房的房源, 政府可以把具备条件的部分二手房转化为廉租住房, 从而解决更多低收入家庭的住房困难。这样成本相对较低, 有助于社会和谐, 同时有利于启动当地的二手房市场和租赁市场。2促进原棚户区居民的就业。造成城市居民贫

33、困的根本原因是失业。棚户区改造的主要障碍是失业问题，而不是居住条件改善问题。因此，实现棚户型低收入住区的更新，根本在于解决失业问题。只有实现低收入群体的自我造血功能，低收入住区才能真正实现成功改造。因此，在棚户区改造中必须考虑创造新的就业机会，如增加适合低收入群体就业的商业设施及空间，并且降低新就业的门槛。小区适当增加一些再就业介绍所及岗位培训机构，提高低收入群体的谋生能力等。一种目前认为可行的方案是在新建的小区中实现居民自治和自我管理，小区管理与困难家庭就业相结合，通过居民自发组织的物业和住区管理机构，既增加了就业机会，也实现了物业的低成本管理。利用棚户区改造腾迁的土地，建设就业基地，提供就

34、业岗位；组织棚户区困难家庭有劳动能力的人员，进行就业培训，发展建筑业、建材业、服务业等劳动密集型产业，也是促进原棚户区居民就业的可行途径。3廉租房的按区配给代替按项目配给。为了消除回迁对整个商业住区的整体定位的影响，消除社会不和谐因素，可以实行廉租房按区配给代替按项目配给，也就是说，廉租房占区整体住宅的一定比例。在这种情况下廉租房的建设可以保证居民保留他们原来的居住方式和邻里关系。值得注意的是，这些住宅应远离偏远地区以避免棚户区居民产生二次隔离化，那样就背离了棚户区改造的宗旨。课题组组长：王要武 市专顾委委员 哈尔滨工业大学管理学院副院长 教授 成 员： 满庆鹏 哈尔滨工业大学管理学院讲师 博士王玉娜 哈尔滨工业大学管理学院硕士研究生2010年6月28日