试论建立审判质量效率评估体系的重要性和必要性论文.doc

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1、 试论建立审判质量效率评估体系的重要性和必要性 - 论文关键字：工作 管理 效率 质量 指标 法院 审判 案件 法官 基层人民法院在我国法院体系中具有典型性和代表性，由于各种原因，长期以来基层人民法院的审判管理现状大多处于行政化或经验化管理层面。随着审判领域司法改革的不断深化，管理出公正、管理出效率已逐渐成为基层人们法院领导者的共识。但人民法院的审判执行工作是一项艰巨而繁重的系统工程，如何把审判执行工作纳入科学管理的轨道，有效减少和杜绝审、执活动中的各种违规失范现象，保障案件审判执行的质量、效率和效果，是一个值得研究和探讨的重大课题。一、审判质量效率评估体系运行以前基层人民法院审判管理现状随着

2、我国社会经济形势的发展，市场主体不断多元化，人们的法制观念日益增强。政府职能转变后，当人们认为自身的合法权益遭到侵犯时，多通过司法途径寻求保护，这造成了人民法院尤其是基层人民法院案件数量急增的后果。案件大幅度上升这一形势要求人民法院必须不断提高审判质量和效率，确保司法公正。人民法院在现有审判资源在短期内很难得到有效改进的情况下，只有不断增强审判管理本领，向管理要效率，向管理要质量，才能为社会提供优质高效的司法产品和司法服务。但是，从我国基层人民法院的现状来看，多数基层人民法院在审判管理方面正面临诸多问题：（一）对审判管理还缺乏理性认识随着司法改革的深入，审判管理逐渐成为一个独立的体系，其追求的

3、管理模式与过去的行政化管理的方式有很大不同。实践中具体如何开展审判管理，在认识上缺乏理性的指导，管理上自然就难以形成有效的工作机制。有一些法官仍然按照自己的习惯去办案，办事随意性大，不重视审判程序和卷宗材料的完善，还有部分法官简单地认为审判管理就是管着案件不超期限。这些都说明，审判管理工作还需要加强理论研究和指导。（二）审判组织的行政化导致审判管理责任分散1、合议庭的行政化。目前的合议庭实际上多为一个法官主审，其他法官参审。基层人民法院受理案件后，便将案件分配给某个主审法官，由该主审法官控制案件全部过程并对案件的事实认定、法律适用和裁判结果主要负责。如果一个案件被认定为“错案”，主要追究的也是

4、主审法官的责任。这样的结果就是只有主审法官才关心案件的审理，其他法官对案件的关注不够。表现在开庭过程中，有的法官可能中途退庭，有的心不在焉，仅是陪审而已。合议庭职能弱化的结果，是法院内部庭务会作用的强化。为了集思广益，在庭务会上，从书记员到庭长都可以发表意见，合议庭的意见往往是根据庭务会里多数人的意见作出。2、审判委员会的行政化。基层人民法院的审判委员会，基本上是由院长、有关业务庭的庭长组成，以行政职务排座次，业务水平有高有低。在基层人民法院，审判委员会讨论案件往往成为法官逃避责任的主要方式，因为根据法院内部的责任制规定，经过审判委员会讨论的案件一旦被发回重审或改判，那么，该追究责任的就包括审

5、判委员会委员。3、向上级法院请示制度。基层人民法院在遇到疑难复杂案件时，往往会采取口头、书面、电话等方式，向上一级法院请示，并把上一级法院的答复作为裁判的依据。为了逃避或减轻责任，主审法官往往通过采用集体讨论、上级法院请示等方式，扩大承担责任的主体范围，这个集体的范围可以是合议庭、业务庭或审判委员会。由此，产生了“审者不判、判者不审”的怪异现象。这种现象也导致审判管理工作无法确定责任，同时影响诉讼基本原则和制度功能的发挥。（三）法官管理不科学1、法官等级化管理，法官之上有审判长、副庭长、庭长、分管副院长、院长职务。上一个级别的法官对下一个级别法官办理的案件有审批权，对法官办理的案件好坏、对错有

6、评说权，对法官的业绩、升迁有决定权。2、用案件评价法官，实行错案追究制度。办案数量决定法官优劣、升迁，发回、改判是评价案件质量的重要标准。基层人民法院处于司法级别体系中的底层，对纠纷的裁判属于一审，其裁判结果容易被上级法院更改，所以基层法院最容易出现“错案”，也是最需要贯彻执行错案追究制度。基层人民法院还有一个习惯做法，即规定法官的办案指标，这个指标数量随副庭长、庭长等职务升高，而逐渐降低，分管副院长、院长没有办案的具体指标。法官与法官之间能力大小，通过以上数字对比就可以得到一个简单的结论。另外，对法官的考核评价多套用临时测评、访谈等一般公务员考核评价模式，由于个人评价的随意和感情色彩难以避免

7、，评价的客观性、公正性和科学性难以有效保证。（四）案件质量效率考核评价标准不合理。基层人民法院长期沿袭的以年结案率为审判效率主要指标，以二审发回改判率为审判质量主要指标的考核评价模式，存在很多弊端：如果某一个法院全年上诉案件只有两件，只要被二审法院改判一件，改判率就达50%；而另一个法院上诉案件高达16件，被二审法院改判了4件，改判率却只有25%，难道可以得出后者一审案件质量反而高于前者？显然是十分荒谬的。更有甚者，传统的年结案率评价导向，已逐渐异化出愈演愈烈的立案程序违法、司法统计违法的严重弊端。一些法院为了追求在统计上的高结案率，每年最后一个月将截止收案日期提前或提前编立下一年度案号，已经

8、成了一种司空见惯的数字游戏，有的甚至将这一日期提前到11月中旬。以至造成了上一年十二月与下一年元月新收案件数极不正常的暴跌暴涨。由于这种指标导向违背了案件在审限内有一个合理审理周期的审判工作规律，其除了造成年底违法拖延立案和虚假统计的不断深入现象外，还挫伤了法官的办案积极性。竞相攀比的高结案率已经无法客观反映审判效率的真实情况。二、审判质量效率评估体系在我省基层人民法院运行情况（一）什么是审判质量效率评估体系江苏省高院7号文构建的全省法院审判质量效率统一指标体系和考评机制是由一个实施意见和三个办法组成的。具体地说，全省法院审判质量效率指标体系实施办法（试行）、全省法院案件质量监督评查实施办法（

9、试行）、全省法院法官审判业绩考评管理实施办法（试行）这三个办法构建了一个能够客观、直接地反映出法院审判质量效率指标层次的考评机制。总而言之，审判质量效率评估体系是一个以公正效率为目的，审判质量效率为中心，审判工作规律为依据，指标体系为导向，考评机制为动力，将案件流程管理、案件质量评查管理、违法审判监督管理、法官岗位目标管理和法官考评管理等加以有机整合的综合性审判管理体系，它主要是通过指标体系运行状况的统计分析评估、案件质量的评查以及法官业绩考评这三项具体工作来实现的。（二）该体系在基层人民法院运作内容。1、组建领导机构，整合管理职能。2004年4月，江苏省高院在苏高法2004185号文件中，要

10、求各级法院应建立审判管理工作领导小组及其办公室（以下简称审管办）。提出各级法院审判管理工作机构的总格局应是：审判管理工作领导小组及其办公室对审判质量效率指标体系和考评机制的运行负总责，同时直接负责评估指标的统计汇总和上报、通报、分析工作；案件质量评定委员会及其办公室（为便于对下指导，中院以上案件质量评查组更名为案件质量评查办公室，基层法院仍为质评组）、法官考评委员会及其办公室分别对评估体系中的质评工作和法官业绩考试工作负责。虽说在现有的体制下，审判管理机构的编制问题如何解决，是一个现实的难题，省高院也未规定审判管理办公室应是什么样的性质和地位，是一个独立的部门，还是放在立案庭或审监庭，或是由办

11、公室或研究室兼任，全省三级法院还是纷纷成立审判管理办公室，虽说模式不一，但已形成全省三级法院审判管理工作网络。审判管理办公室承担涵盖审判质量管理、审判流程管理、法官审判业绩管理、审判委员会事务管理、法院改革事务管理、数据统计分析等七项内容在内的审判管理职能。2、及时统计、传递、通报指标数据信息。江苏省法院构建的审判质量效率评估体系共有25项指标组成。即（1）结收案比，（2）案件平均审理天数，（3）法定正常审限内结案率，（4）依法延长审限、中止审限、中断审限、暂停计算审限未结案率，（5）超审限未结案率，（6）18个月以上未结案件数，（7）民事案件调解率，（8）上诉率，（9）被改判发回率，（10）

12、执结率，（11）执行标的额到位率，（12）各中院一审、二审、再审收、结、未结案件数，基层法院一审、再审收、结、未结案件数，（13）各中院执行收、结、未结案件数，基层法院执行收、结、未结案件数，（14）向上级法院投诉率，（15）申诉率，（16）执行案件投诉率，（17）当庭结案率，（18）民事案件撤诉率，（19）行政一审案件撤诉率，（20）申诉复查案件撤诉、和解率，（21）申诉复查案件再复查率，（22）各审判业务部门案件平均审理天数，（23）院人均结案数，（24）院审判人员平均结案数，（25）减刑、假释案件数。为确保数据真实准确，各基层人民法院认真贯彻落实省高院关于各类案件审限管理和各类案件报结审

13、核由立案庭统一扎口的规定，完善案件审判流程管理，从源头上保证指标数据填报真实准确。坚决杜绝案件超审限现象的发生。各类案件报结审核一律扎口立案庭管理，是确保指标数据真实性、准确性的必由之路。基层人民法院一般由审管办负责将统计好的指标数据信息向上级法院和本院传递和通报。3、科学分析评估审判工作运行态势，大多数基层人民法院已形成季度点评、半年通报制度。撰写审判运行态势分析报告是江苏省法院新型审判管理系统的特色，它具有以下优点和作用：（1）审判运行态势分析报告能为领导提供较全面的法院审判工作情况。具体包括质效指标数据、案件流程管理、法官岗位目标管理、案件质量评查、违法审判责任监督等内容；同时能从各个角

14、度反映审判现状及其走势，且能针对性地提出工作建议，为领导正确决策当好参谋。（2）审判运行态势分析是有利于进一步调动法官追求审判质效的内在动力。通过对审判运行态势的了解，法官越来越注重审判业绩考评，不少法官对审限的关注已达到“天天计较”的程度。审判运行态势分析作为审判管理工作的一个重要组成部分，其作用愈来愈突出、愈来愈重要。4、以案件质量监督重点评查、专项评查为根本点，将案件质量评查与指标体系相衔接。江苏省法院统一规范的审判质量监督内部评查制度包括：一个以定期抽查、重点检查、专项检查为手段的规范化评查方式；一个包括立案审查、诉讼程序、实体裁判、执行工作、法律文书、卷宗材料的全覆盖评查范围；一个仔

15、细界定案件差错、严格认定差错责任、公正评定审判质量等次的理性评查标准和评查程序；一个以档案台帐、内部通报、综合评奖、专题报告等为形式的全方位评查载体。评查结果及时进行内部通报，归入法院审判业绩档案。在实践操作中，基层人民法院大都要求应当突出“查”和“评”这两个字。“查”要查得主动、全面、深入；“评”要评得到位、评得准。并且要将案件质量评查与统一指标体系相衔接，定期跟踪、观测、分析各业务部门审判质量指标数据，并根据上一年度情况，对有关监控指标科学界定合理的变动范围。5、是以法官审判业绩考评与岗位目标责任制相对接为着力点，突出考核到位，充分调动法官的工作积极性。基层人民法院大都已将审判管理工作与岗

16、位目标责任制相结合，建立新型的法官审判业绩岗位目标管理机制。江苏省法院法官审判业绩考评工作包括制发法官个人审判质量效率指标数据通报、观摩和考评庭审；评选优秀裁判文书；评出处理疑难案件重大矛盾纠纷的案例；考评法官调研能力。以上法官业绩考评结果作为法官评优、晋级晋职的重要依据。以上审判质量监督内部评查制度和法官审判业绩考评工作，都以审判质量效率指标数据为基础。没有科学规范的指标体系和对数据的理性分析，无法形成质量评查和业绩考核制度。（三）该体系运作特点。1、自2003年12月底，省高院7号文件下发后，该评估体系已在全省基层人民法院顺利启动并健康运行。目前，审判质量效率评估体系运行工作已成为全省基层

17、人民法院审判管理工作的一项重要职能。2、开展该项工作的基层人民院均建立由专门管理机构对管理信息收集、加工、传递以及反馈的管理制度。不仅成立了专门的审判管理机构（审管办），而且明确庭长的管理范围和职责。在现有条件下，院、庭长对审判工作的管理仍是绝对必要的。其管理职责中最主要的是对案件的管理，即要掌握全庭案件的信息动态，通过信息反馈实现庭室内部的控制管理。目前，我省基层法院大都已形成相互协调的审判管理组织系统，确保各项审判管理工作的落实。3、以全面、客观、科学的评估指标促进案件质量和效率的提高。我省这次出台的审判质量效率评估体系，具有以下特点：（1）根据促进审判工作良性循环的审判工作规律，以结收案

18、比指标取代原结案率指标，增设法定审限内结案率指标、延长审限未结案率指标及超审限未结案率指标。（2）根据一审、二审和审判监督的实际情况，重新定义案件改判、发回率指标。（3）根据执行案件以结案率指标为主进行考核难以真实反映执行实际效果和客观态势的现状，重新定义执结率指标，并增设执行标的额到位率指标。（4）根据审判资源的合理配置与审判质量效率的密切关系，增设了案件平均审理天数指标。（5）根据审判工作及时清理积存案件、有效减少超长期审理案件数量的需要，增设了18个月以上超长期未结案数指标。以上评估指标涵括了审判执行的全部过程，体现了质量和效率内涵的各个方面。经过几年的运作，我省基层人民法院审判质量效率

19、指标体系的统计和通报已形成制度，以指标数据为主要依据，客观评估本院的审判质量效率，理性地分析本院审判工作态势，正确作出审判工作决策，让审判始终处于良性循环之中，逐渐成为基层人民法院的重要领导方法。目前，大部分基层人民法院基本解决了日常案件积存多了搞集中突击的情况，全年各月能较均衡地审结案件。一些因审计、鉴定等原因造成审理周期较长的案件，得到有效监控。案件质量也取得一些成绩，从审判工作运行态势通报上来看，自该体系运行后，基层人民法院的二审案件改判、发回重审数均略有下降。4、自从开展审判质量监督内部评查工作后，案件瑕疵逐步减少，由于设计了严密的评查体系，有切实可行的评查手段，能保障法官办案被置于可

20、靠的监督之下，从而案件瑕疵率明显下降，同时开展该项工作既能督查实体公正，又能验证程序公正，因而也确保了司法公正，维护了法制权威。5、法官业绩档案中对法官职业实绩、职业技能、职业操守、职业勤勉、职业贡献的记录，已逐步为培养造就职业化、高素质的法官队伍打下坚实的基础，对这些内容的记录和考评也反映了对法官考评的客观性、科学性和公正性。6、以信息化推进审判管理的规范化。我们所处的社会是信息化、开放化的社会，只有把现代化的科技手段引入法院管理工作，充分运用计算机智能化系统信息大、数据准确、传播及时等优势才能提高工作效率和管理工作的有序性。该体系的顺利推进和明显成效，得益于两项工作的支持。其一是信息化手段

21、的应用，其二是案件质量效率量化指标考核方法的确定。假如仅仅依靠法官的思想觉悟，缺乏相应的审判质量效率评估的量化的指标数据，就难以从审判的实际运作和管理机制上，实现法定的程序正义和实体正义。科学技术的发展为审判管理活动构建了信息交换、处理的平台，通过信息平台，实现信息交流的便捷化，审判质量效率评估指标数据资料的透明化。这些透明化的质量效率评估指标一经公布，往往引起法院领导和法官的高度关注，产生明显的激励、约束效应。所以，量化指标作为评估审判质量效率的基本信息，其重要性和不可替代性是毋庸置疑的。迄今尚无可操作的更高明的替代方法。总之，信息化管理既是一个热门的管理变革，也是一个艰难的管理变革，需要进

22、行深入的研究。三、充分认识建立审判质量效率评估体系的重要性、必要性建立科学完善的审判质量效率评估体系，对于推动法院审判管理工作进一步走向科学化，更好地实现“公正与效率”工作主题和“司法为民”的根本宗旨，具有重要而深远的意义。因此，从这个意义上讲，从什么高度认识审判质量效率评估体系都不为过，从什么高度上抓好审判质量效率评估体系的运行工作都是一种有眼光的战略举措。（一）建立该体系是实现公正与效率的客观需要人民法院的工作主题就是实现司法的“公正与效率”，公正是社会永恒的价值追求，失去公正则失去审判的生命。效率是社会持久的经济价值，如果没有效率，纠纷就得不到及时解决，会影响公正目标的实际实现。因而公正

23、与效率的关系是辩证统一的，缺少任何一项价值目标将是不完善的。而要实现公正与效率离不开审判管理。肖扬院长指出：“一个国家有一个国家的管理，一个系统有一个系统的管理，一个单位有一个单位的管理，对司法机关而言，管理出公正、管理出效率、管理出廉洁”。由此而论，基层人民法院必须解决长期以来的审判运行机制行政化的管理模式，形式有序、高效、规范运作的审判质量效率评估体系审判管理模式，院、庭长只应是在审判管理运行机制的框架内进行有效的组织协调和检查监督。（二）建立审判质量效率评估体系是实行法官职业化的现实需要长期以来，法官一直被误作为一种大众化的职业，其职业的特殊性受到忽视，因而任职条件太低，数量过多，行政化

24、管理痕迹过深。现在的法官等级基本上是行政职务加工龄换算出来的数字符号，根据审判职称套用相应的行政职级，按层分级管理，带来了现有法官整体素质上的“先天不足”和“后天差距”以及法官的文化程度、专业历练方面的参差不齐。随着当代中国法制现代化进程的深入开展，建设一支高素质的职业化法官队伍，已经成为人民法院面临的一个重大而紧迫的课题。不培养和造就一支高素质的专家型的法官队伍，人民法院就不能很好地实践“三个代表”的要求，就难以实现“公正与效率”的世纪主题。因此，建立法官职业化是实现公正与效率的有效途径。法官职业作为行使国家审判权，分辨曲直，保障权利、制约强权的重要职业，必须有其自身的公正、客观、科学的评价

25、体系。法官考核应针对法官的职业特点、考核法官的整体素质，主要考核法官的业务能力，业务能力中应有对法官的办案质量效率、司法技能、制作裁判文书、调研能力的考核等，这些考核内容均囊括在案件质量、效率评估体系中，因此，建立该体系是保证法官具有职业技能的重点保障。虽然，法官职业化属国家司法制度，人事制度改革的范畴，但基层人民法院对此并非无能为力，除客观上推动法官职业化进程外，在法院内部的管理上着力开展职业意识教育，实施审判质量、效率评估体系中法官考评工作、加强职业道德培训，也能起到不可替代的促进作用，也可以改善一个基层法院所处的小环境，创造良好的法官职业化建设的小气候，并长期坚持不懈努力造就一支高素质的

26、法官职业化队伍。（三）建立该体系是实现两个效果的迫切要求法律效果和社会效果的有机统一是衡量人民法院审判工作成效的重要法律标准和社会标准。应当承认，人民法院绝大多数案件得到公正裁判，这是主流，但是，近年来，少数案件裁判不公问题成为社会关注的焦点之一，司法公正遭受质疑的现状，要求我们必须加强审判管理，将案件的质量、效率、效果指标纳入管理体系，迫使法官既要追求案件的法律性，又要追求案件的社会性，通过管理手段使之成为法官的自觉追求，减少现实中存在的合理不合法、合法不合理的现象，真正做到既合法又合理，从而实现司法公正和效率，确立民众对司法的信任感和信心，这是建立该体系的现实要求。（四）建立该体系，是规范

27、法院工作提升法院形象的主要举措。改革开放以来，基层人民法院的审判领域不断扩大，已辐射到政治、经济、文化和社会生活的各个领域。但由于受传统管理模式和司法体制等因素影响，审判管理不适应审判任务要求的问题比较突出，并由此导致了某些执法不公和执法不严的问题出现，致使法院的社会评价度、群众的认可度、司法的权威性受到诸多方面的质疑。自2004年实施审判质量效率统一指标体系和考评机制以来，经过一年多的运行，一个以审判质量效率评估体系为导向、以案件审判流程管理、法官审判业绩考评和岗位目标管理、案件质量监督评查、违法审判责任督查为管理手段的全方位、立体化的新型综合性审判管理格局已经形成。它借鉴了国外先进而成熟的

28、法院管理机制，结合了我国司法理论的成果和司法体制的传统，应该说是我国法院司法管理一次质变。这种变化，通过对审判工作运行态势进行评估，对法官业绩进行客观评价和考核，为法官的努力方向提供准确定位，为干警的努力行为提供有效激励，这对于促进法官提高审判业务能力、转变审判工作作风、树立良好的司法形象无疑提供强大的动力和巨大的压力，必然会促进法院自身形象的改善。主要参考1、基层法院运行机制中非正式制度研究，作者：郑新发表在镇江市京口区人民法院网站2、现实中的基层法官职业化，作者：李富全3、基层法院司法管理的行政化及其改革，作者：李富全第2、3篇均发表在东方法眼网站4、江苏省高级人民法院7号文件（作者单位：江苏省扬中市人民法院）：中国法院网