浅谈规范行政执法行为.doc

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1、浅谈规范行政执法行为 大家好，泉州市水政监察支队委托我给大家讲讲规范行政执法行为，对我来说是一次很好的学习机会，使我有机会对这几年的工作重新进行认真总结和思考。同时，我也感到有一些压力。今天我主要是抱着学习的态度，和大家一起交流、探讨。下面，我想从四个方面谈谈自己的认识。一是关于行政执法行为的理解。二是关于我市行政执法现状及存在问题。三是关于如何进一步规范行政执法行为。四是关于行政处罚法主要内容和案卷评查标准。一、行政执法的概念及基本要求。（一）行政执法的概念。行政执法是指行政执法机关为贯彻执行法律、法规、规章，实施具体行政行为的各种活动。常见的行政执法行为主要包括：行政许可、行政处罚、行政征

2、收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政指导等。行政执法是政府大量的、日常性行政活动，与企业和人民群众的切身利益密切相关。经统计，在我国，约有80%的法律、90%的地方性法规和全部的行政法规、规章都是通过行政机关来贯彻执行的。就我市而言，仅市直行政执法部门行使的行政执法职权就达5000多项，每年实施的行政执法行为更是数以万计。我看了一下，3月1日实施的水土保持法共有多达10个条文专门赋予你们行政执法职权，主要是行政处罚和行政强制。而且行政处罚最高可达50万元，据说是目前水利方面的法律法规中处罚数额最高的。因此规范行政执法行为，关系到行政机关的形象和公信力，关系到社会的和谐稳定

3、和经济社会的又快又好发展。（二）行政执法行为的基本要求。行政执法行为种类繁多、纷繁复杂，那么如何认定行政执法行为是合法、适当的？对此，我们可以从行政诉讼法及行政复议法中寻找答案。行政诉讼法第五十四条规定：具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权、滥用职权的，判决撤销或部分撤销。行政复议法第二十八条规定，具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的决定维持；主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越或者滥用职权，明显不当的，决定撤销或变更。根据上述规定，我认为合法、适当的行

4、政执法行为应当符合六项基本要求，即符合法定职权、认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。下面我简要分析这六项基本要求的内涵。1、符合法定职权。符合法定职权要求行政执法机关行使行政职权要有法律、法规、规章的规定。一是行政执法主体要合法。国务院全面推进依法行政实施纲要明确要求“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。”据此，合法的行政执法主体包括行政机关、法律、法规授权的组织及依法接受委托的组织三类。水土保持法虽然条文都规定主体是水行政主管部门，但第五十九条明确规定县级以上地方人民政府根据当地实际情况

5、确定的负责水土保持工作的机构，行使本法规定的水行政主管部门水土保持工作的职责。因此全市水土保持机构是法律授权的行政执法机关。二是行使职权要符合管辖权规定。这里的管辖权包括部门管辖权、层级管辖权、地域管辖权。部门管辖权是划分行政机关之间行政管理职权的分工和权限。比如，水利法授予水行政机关实施对违反水利法律规范行为的行政管理职权，其他行政机关不能实施这项行政管理权。层级管辖权是划分上下级行政机关之间对某项行政管理事务职责的分工和权限。如土地管理法规定征收基本农田由国务院批准，则其他各级政府都无权批准。地域管辖权是指同一部门、同一级别行政机关之间的行政管理权限的分工，主要根据行政区域来确定的。如在永

6、春发生的水违法案件，德化水行政执法部门就不能越界执法。2、认定事实清楚。“以事实为基础，以法律为准绳”，是我国宪法确定的一项基本原则。按照这一原则的要求，行政机关必须查清事实后，才能作出具体行政行为。不同的行政执法行为对认定事实的要求不同。以行政处罚为例，认定实施清楚必须做到“六个清楚”：一是要求认定的主体事实、行为事实和结果事实清楚。主体事实是指实施违法行为的行为人的情况，包括，行为人是公民还是其他组织、法人；是自己实施行为还是代理他人实施行为；是单独实施行为还是共同实施行为；在共同实施行为中的角色、地位和作用等情况。行为事实主要指违法行为的特征事实，包括：说明违法行为性质的事实、说明违法行

7、为手段的事实和说明违法行为情节的事实等。结果事实是指据以说明违法行为所造成的社会危害后果的事实，如违法所得的大小，对他人造成的损害程度，在社会上造成的有害影响的大小等。二是要掌握违法行为的动态过程，查清违法行为发生、变化和终止的事实。例如，违法行为发生的时间、地点，实施违法行为的次数和持续时间，违法行为终止的时间、地点等。三是实体事实和程序事实都要认真查清，不能忽视其中任何一方。四是应该区别直接认定的事实和推定的事实。直接认定的事实是指必须通过证据直接证明的事实，这种事实必须以相应的证据为依据，没有足够的证据就不能认定为定案依据；推定的事实是指据以定性的事实本身并没有直接的证据证明，而是通过有

8、关的证据推导而来的事实，推定事实必须有明确的法律依据。五是事实的范围应当根据法律的要求进行确定。在查处案件中，要善于取舍事实，不必将与定性无关的事实纳入查案范围。取舍的标准是法律的要求，法律要求什么事实，就按照法律要求的范围确定实施范围。六是在法律文书中对事实要表述清楚。应当在行政处罚书中清楚、明确地说明案件事实、执法依据和执法程序。3、证据确凿。凡能够证明案件真实情况的一切事实，都是证据。行政执法中需要收集的证据，包括物证、书证、证人证言、视听资料、鉴定结论、当事人陈述、勘验笔录和现场笔录。在收集和核实证据时，要注重下列问题：一是要全面收集证据。在办案时要根据案件的具体情况确定收集证据的范围

9、和获取证据的方式，但必须做到全面收集。二是收集的证据材料要查证属实。能够反映案件情况的证据材料并不都是可以作为定案依据的证据，认定案件事实依据必须经过查证属实。未经查证属实，不能作为定案依据。三是要注意证据之间的关系。不同种类的证据具有不同的证明力。例如，原始证据的证明力要高于传来证据，书证原件的证明力要高于复制件；相对独立的第三人的证人证言往往比当事人的陈述要更客观。在证据之间也要比较鉴别，善于发现矛盾和不一致的证据，去伪存真。四是要确保证据合法。只有合法取得的证据才能作为证据使用。证据合法主要是指收集证据的程序合法，要严格按照法律、法规和规章规定的程序收集证据。五是要善于运用证据保全措施。

10、行政机关在查处违法行为过程中，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以采取先行登记保存措施；法律、行政法规规定扣留、封存等行政强制措施的，可以依法保全证据。4、正确适用法律。一是必须适用有效的法律文件。法律文件是否有效，可以从以下几个方面判定：（1）是否已经正式公布并在有效期内。（2）是否与上位法相抵触。（3）是否超越制定机关职权。如行政处罚法规定，法律、行政法规、地方性法规、规章具有行政处罚的设定权；行政法规不得设定限制人身自由的行政处罚；地方性法规不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照的处罚，规定只能设定警告和一定数量罚款的行政处罚。违反了就是无效。二是适用法律依据必须明确、具体和全面

11、。“明确”是指要表明适用哪一个法律，该法律的全称是什么。例如，在作出行政处罚决定时，如果依据的是行政处罚法，就必须写明依据中华人民共和国行政处罚法，而不是只写行政处罚的有关规定。“具体”是指要表明依据的是该法律的某条、某款、某项、某目。“全面”是指要表明作出的决定适用的全部依据。例如，由某公安局作出的行政处罚决定，其依据既有行政处罚法，又有治安管理处罚法，还有公安部的规章，这样，在所作出的行政处罚决定中，就必须把这三个依据都写明，而不能只写行政处罚法或者治安管理处罚法。5、程序合法。一是必须严格按照程序规范办案。行政处罚法和行政许可法及其他行政法规、规章都有关于行政执法程序的规定，这些程序规范

12、都非常明确具体，必须严格遵守。如实施行政处罚，必须严格按照立案、调查、审查、作出决定、送达、执行的流程进行。二是必须严格履行告知程序，行政机关作出对行政管理相对人或利害关系人不利的行政行为之前，应当告知拟作出的决定的事实、理由和依据，并给予陈述和申辩的机会，对合理的意见和要求，应予以采纳。例如，按照行政处罚法第41 条规定，不履行告知程序或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立。三是必须严格执行法定期限。为保证行政执法的效率，法律、法规对行政执法行为都规定了一定的期限，如行政处罚法规定告知听证应当在3日内告知。6、合理适当。一是要求行政机关应当平等对待行政管理相对人，在事实、性质、情节

13、及社会危害程度等因素基本相同或相似的情况下，给予基本相当的处理。二是作出的行政执法决定应当符合法律目的，排除不相关因素干扰，所采取的措施和手段应当必要、妥当，可以采用多种方式实现行政目的的，应当尽量采用对行政管理相对人没有损害或损害较小的方式。三是科学合理细化、量化行政自由裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。二、我市行政执法现状及存在问题国务院历来十分重视规范行政执法工作。1999年国务院发布关于全面推进依法行政的决定，强调各级政府及其工作部门要加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督。2004年国务院发布全面推进依法行政实施纲要，强调理顺行政执法体制、加快行政程序

14、建设，规范行政执法行为。2008年国务院发布关于加强市县政府依法行政的决定，强调市县政府要严格行政执法。最近，国务院发布关于加强法治政府建设的意见，强调严格规范公正文明执法。近年来，在国务院的统一部署，市委、市政府的领导下，我市各级各部门以贯彻实施行政处罚法为契机，以推行行政执法责任制为基础，以规范行政自由裁量权及规范行政权力运行为突破口，以信息技术手段为支撑，不断推进行政执法体制改革，行政执法环境得到了有效改善，依法执法的意识不断加强，乱处罚、乱收费、乱摊派和多头执法、重复执法等问题得到了有效遏制，行政执法的能力和水平不断提高。但是，我市行政执法仍存在不少问题。根据法院和市政府法制办的统计数

15、据，几年来我市各级行政机关被诉的行政执法行为或行政不作为，至少30%属于行政行为违法，这充分说明了我市行政执法机关的行政执法行为仍然存在不够规范的地方。我认为，目前我市行政执法存在的问题可以归纳为四个方面：1、体制问题。一是行政执法部门职责交叉的情况长期存在。如在未实施相对集中行政处罚权的地方，仅城市管理领域就设有城市监察、建设、市政公用事业、市容卫生、园林绿化、房地产、环境保护等部门以及多支执法队伍，“一条马路多处管，一人违章多处罚”的现象普遍存在，不仅造成管理成本的增加，而且干扰了正常的经济、社会秩序。二是上下级行政执法部门之间职权分工不明确。我国大部分法律、法规在设定行政管理权限时，一般

16、都规定县级以上人民政府行政主管部门都具有行政管理权限。但是目前我市尚未建立同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的机制，上下级部门职能配置不科学，由此导致多层执法、重复管理的问题时有发生。如晋江发生的重大水土违法案件，泉州市水土机构和晋江市水土机构都有权管理。三是行政执法利益部门化。我国的立法大多属于“部门立法”，许多政府职能部门利用起草法律、法规草案的便利，将本部门的利益“塞进”法律法规中，有利就抢，无利就推。这种现象相应地体现在执法过程中，前段时间，我省几个部门就为了豆芽菜由谁管争吵不休。按照食品安全法的规定，质监部门管食品生产，工商部门管食品销售；但是按照农产品质量安全法的规定，农产品

17、由农业部门管。结果，质监部门就提出了豆芽菜是豆子的初级产品，仍属于农产品，要归于农业部门管。农业部门不干了，他们说豆芽菜从豆子到发芽，已经发生自然属性变化，不是农产品了，要由质监部门管，最后还是经省政府协调平息矛盾。2、意识问题。一是依法行政、依法办事的意识不强。一些行政执法人员，领导“意识”，上级“意识”过强，法律“意识”淡薄。“人情大于法”、“人治”等不正确的思想观念深根蒂固，有的地方把依法行政同经济建设对立起来，制定的一些文件明显违法，比如在招商引资方面，为了吸引投资什么样的承诺都敢作出，什么样的要求都尽力满足，不顾合法与否。去年国家出台了两年4万亿经济刺激方案，有的地方以拉动经济为由，

18、在相关审批手续不齐全的情况下，强行上马重大项目，违法的情况时有发生。二是执法为民的意识不强。一些行政执法人员权力意识过强，认为“有权不用，过期作废”，粗暴执法、吃拿卡要、与民争利的现象仍时有发生。特别是与民生密切关系的土地征收、房屋拆迁等行政执法，一些行政执法部门无视法律规范，态度蛮横，暴力拆迁，激化了与人民群众的矛盾。如有的地方未经办理征收农村集体土地审批程序，即对集体土地上的房屋实施强制拆迁。有的地方采取断水、断电等违规手段，逼迫被拆迁人搬迁。3、水平问题。主要体现在以下几个方面：一是行政执法事实不清，证据不足。有些行政执法人员对事实和证据的驾驭能力差，不熟悉如何调查主要案件事实，甚至在有

19、充足的证据面前，不知使用哪些证据来认定事实并作出处理决定。如某市劳动局仅凭受伤职工提供的两个自然人的证明材料，未作调查核实，就认定受伤害职工与公司存在实事劳动关系，并进而认定工伤，结果被法院判定为认定证据不足而败诉。二是重实体轻程序。有些行政机关片面追求执法效率，忽视行政程序的重要性，有的在作出行政处罚前未依法履行告知义务或听取相对人的陈述和申辩，有的遗漏或颠倒法定步骤和顺序。如某市国土局作出的土地行政撤销行为，未经立案和审批手续，且未履行告知义务，剥夺了相对人依法享有的陈述、申辩、申请听证的权利，导致具体行政行为被撤销。如某区交巡警大队执法人员在对交通违规人员适用简易程序进行罚款，只出具了福

20、建省代收行政罚款收据，但未按照行政处罚法的规定，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并当场交付当事人，导致其程序严重违法，并被判决确认无效。三是适用法律错误。有的行政机关适用了违法行为发生时尚未生效的法律法规，如某市交巡警大队对当事人2007年8月份的交通违法行为进行处罚，适用2008年5月1日起施行的福建省实施中华人民共和国道路交通安全法办法。有的适用相互矛盾的法律规定，如某县城乡规划建设局作出的对当事人违章建筑的行政处罚决定，既适用严重影响城市规划的情形进行处罚的有关法律规定，又适用未严重影响城市规划的情形进行处罚的有关法规规定。有的适用已经失效的法律规定，如某市林业局2009年作出的

21、林地纠纷行政裁决时，新颁布的福建省林木林地权属争议处理条例已于2008年10月1日实施，原来的福建省林木林地权属争议处理办法同时作废，而该局仍适用福建省林木林地权属争议处理办法对纠纷作出处理。 4、作风问题。一是办事态度“冷、狠、硬”，“门难进、脸难看、事难办”的现象仍然存在。如有的行政执法人员利用上班时间聊天、玩游戏，将申请人晾在一边，不予理睬；有的行政执法人员对申请人提交的申请材料不齐全的，不一次性告知需要补充的全部材料，导致申请人来回折腾；有的行政执法人员对申请人的咨询十分厌烦，态度恶劣。二是工作中粗枝大叶，错误百出。从行政诉讼及复议实践看，这种现象在某些部门大量存在，有的甚至十分严重。

22、我曾经审理的一起复议案件中，作为被申请人某县国土局在行政处罚环节中出现的错误达到20处之多。三是拖延、散漫执法。执法态度蛮横，漫不经心，毫无职业责任心，办事拖沓，工作质量低下等等。四是随心所欲，滥用自由裁量权。有些执法人员根据个人意愿、好恶进行裁量，甚至以人情、物质作为自由裁定的交易砝码，使行政执法失去了应有的公平性和恰当性。三、如何进一步规范行政执法行为国务院和省政府先后下发的多份关于推进依法行政和法治政府建设的文件都对规范行政执法行为作出了全面、具体的要求，归纳起来主要有八大措施：一是深化行政执法体制改革。主要包括开展相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权工作，推进综合行政执法，下移行政执

23、法重心等。二是建立健全行政执法主体资格制度，推行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。三是完善行政执法经费保障机制，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。四健全行政执法案卷评查制度。五是推行行政执法责任制，建立评议考核机制及行政执法责任追究制度。六是建立行政自由裁量权基准制度，规范行政权力运行。七是建立行政执法人员学法制度，提高执法人员素质。八是加快行政执法信息化建设，推行执法流程网上管理。下面，我主要从政府法制监督的角度，对如何规范行政执法行为提五点看法：（一）加强行政执法主体管理。我省很早就开始实施行政执法主体资格制度。1998年7月，省政府第5次常务会议通过的福建省行政执法资格认证与执法证

24、件管理办法规定：行政执法机关应当具备行政执法资格和执法条件，并经本级人民政府审查确认和公告。未经审查确认和公告的，不得进行行政执法活动。行政机关依照法律、法规或者规章的规定，在其法定权限内委托符合法定条件的组织进行行政执法，必须报经本级人民政府批准。目前市直已全部完成行政执法主体、执法依据执法职权的梳理和公布，但是仍有一些县级政府尚未完成。为此，我认为下一步要继续做好三项工作：一是严格实施行政执法主体资格制度。尚未完成行政执法主体资格确认和公告的地方，要根据法律、法规、规章和“三定方案”，及时确认公布本级政府行政执法主体。已经完成行政执法主体资格确认和公告的地方，要结合法律、法规、规章的修改、

25、废止及机构改革的情况，适时调整，重新公布。公布的行政执法主体必须是法定的行政机关、法律法规授权的组织及依法接受委托的组织。行政机关的内设处室、行政机关设立的指挥部、领导小组等临时性机构不具有行政执法主体资格，不得对外行使行政执法权。公布的内容应当包括行政执法主体全称，行政执法主体的性质（如法定行政执法部门、法律、法规授权组织及受委托执法的机关或组织），执法依据（包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章）。同时，也要对各部门行使的全部行政执法职权进行梳理和公布。二是完善联合执法和相对集中行政处罚权制度。明确两个以上行政执法单位联合执法的，由参加联合执法的行政执法单位在各自的职责范围内依

26、法作出行政执法决定，并承担相应的法律责任。行政处罚权相对集中后，原行政执法单位不得再行使已被集中行使的行政处罚权；继续行使的，作出的行政处罚无效。三是规范委托执法行为。行政执法单位依照法律、法规或者规章的规定委托符合法定条件的组织实施行政执法的，应当签订行政执法委托协议，明确委托事项。委托单位应当将实施委托的法律依据、书面委托协议、委托权限等情况报同级人民政府法制机构备案。受委托组织应当向委托单位定期报告行政执法情况，并接受委托单位的指导和监督。受委托组织应当在委托范围内，以委托行政执法单位名义实施行政执法，并不得再委托其他任何组织或者个人实施行政执法。（二）完善行政执法人员持证上岗和资格管理

27、制度。行政执法人员，是指行政机关及法律、法规授权或者依法接受委托的组织中从事行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付、行政征收、征用等行政执法活动的行政执法机关工作人员。我省于1999年开始实行行政执法人员持证上岗执法制度，按照福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法规定，行政执法机关需要从事行政执法的工作人员，必须通过行政执法资格考试取得行政执法资格证书，并申领行政执法证后，方可持证上岗。1999年以来，我省共举行了六次全省行政执法资格考试，目前全市约1万多人取得行政执法资格证书。推行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，有效地规范了行政执法人员的执法行为，提高行政执法人员的

28、执法水平，但是在行政执法证件管理上存在一些问题，主要体现在：一是对持证上岗、亮证执法认识不够，无证执法现象仍然存在。二是执法证件换证率和旧证回收率不高。三是持有国家部门执法证件的备案率低。四是执法证件缺乏动态管理，证件信息公开程度不够。五是对执法证件的使用监督力度不够。这些问题的存在，一定程度上影响了福建省行政执法证的权威，对此，今后我们将采取以下措施进一步规范行政执法证件管理：1进一步规范亮证执法。行政执法人员在执法时，必须出示行政执法证件，这是法律行政执法人员提出的最基本的要求，也是行政执法必备的程序之一。今后凡属于行政执法机关中在编在岗的行政执法人员都应按规定参加行政执法资格考试，主动申

29、领执法证，在执法过程中要主动出示证件，杜绝无证执法或用一般的工作证、上岗证、检查证或其他证件代替执法证执法，不断增强持证上岗、亮证执法的自觉性。 2严格行政执法人员资格认证制度。凡拟申领执法证件的人员,必须参加全省行政执法资格考试，考试成绩合格的，才能授予行政执法资格，取得行政执法资格证后才能申领行政执法证；调岗换证的人员，必须通过新岗位专业法律知识考试后才能申领新证。未取得行政执法资格证书和行政执法证件的人员不得从事行政执法工作。已从事行政执法工作的，应调离行政执法工作岗位。 3建立证件管理长效机制。一是建立证件管理专门机构和专人负责制。政府法制部门和行政执法机关要确定专人负责执法证件管理工

30、作，明确职责，责任到人，确保证件管理工作的连续性。二是建立执法人员离岗报告制。当行政执法人员辞职、辞退、退休或调离执法岗位时，行政执法机关要及时将有关情况进行报告，并收回其行政执法证件，上缴政府法制部门统一注销。三是建立执法证件报送备案制。凡使用国家部门颁发的执法证执法的部门，必须将本部门持证人员花名册及证件样本报同级政府法制部门备案。凡未进行备案的，其行政执法主体资格不予认可。四是建立执法证件定期清理和公示制。每年定期对在岗执法人员以及持有执法证件人员情况进行清理，并将持有行政执法证的执法人员的姓名、执法证号、执法单位等信息向社会公布，接受社会监督。（三）进一步规范行政自由裁量权。我市从20

31、07年开始推行规范行政自由裁量权工作。2009年6月26日，市委市政府召开规范行政自由裁量权实施千人大会，确定7月1日在我市全面实施规范行政自由裁量权工作。经过这几年全市各级各部门的共同努力，我市规范行政自由裁量权工作已经取得了阶段性的成果，有效规范了行政执法的随意性，执法不公、权钱交易的情况大量减少，行政执法的效率大大提高，有效地预防了行政争议的发生，促进了社会和谐和公平正义。我市水政监察系统也按照要求完成了规范行政自由裁量权工作。由于机构改革单位职能变化以及法律法规变化，五月份，市政府将下发文件，要求各执法单位重新清理行政职权，并重新修改自由裁量标准。（四）严格落实行政执法责任制。近年来，

32、我市各级、各部门基本完成了梳理和分解行政执法职权等行政执法责任制等基础性工作，当前落实行政执法责任制主要完善两项制度：一是完善评议考核机制，二是完善行政执法责任追究制度。1完善评议考核机制。2004年以来，我省将行政执法评议考核和政府绩效评估工作有机结合，在绩效评估体系中设置了具体行政行为合法率、抽象行政行为合法率、行政复议合法率、行政诉讼败诉率、行政应诉协调率5项行政执法行为考核指标，对规范行政执法行为，促进依法行政起到了一定的促进作用。但是，目前的行政执法评议考核体系也存在不够完善的地方，主要体现在：一是评议考核的内容不够全面，如没有对行政决策、行政执法责任追究等情况进行考核。二是评议考核

33、的方式、方法不够丰富，目前主要采取年终统一检查的方式，日常检查、收集信息不够。三是评议考核的对象比较局限，考核的对象主要是下级政府及部分行政执法部门，对本级政府部门的评议考核不够细致，对行政执法人员的评议考核不够深入。四是评议考核结果的运用不够有效。针对这些问题，我认为完善评议考核机制主要做好三个方面的工作：（1）完善行政执法评议考核的指标体系。今后，对政府的行政执法评议考核指标应包括：依法履行法定职责的情况；建立健全领导干部学法制度的情况；行政执法评议考核制度建设和落实情况；建立重大行政决策的合法性审查制度的情况；建立行政决策责任追究制度的情况；行政执法主体及行政执法人员资格管理情况；规范性

34、文件制定、备案审查和清理情况；加强行政复议和行政应诉工作的情况；完善推进政府依法行政报告制度的情况；规范行政自由裁量权和行政权力运行情况等。对部门的行政执法评议考核指标应包括：行政执法的主体资格是否符合规定；行政执法行为是否符合执法权限；适用执法依据是否规范；行政执法程序是否合法；行政执法决定的内容是否合法、适当；行政执法决定的行政复议和行政诉讼情况；行政执法案卷的质量情况；行政执法部门履行法定职责的情况；行政执法责任制及相关制度的建立落实情况；规范性文件制定、备案审查和清理情况；每年立法计划的执行情况等。在完善指标体系的基础上，要针对每项考核指标制定具有针对性、操作性强的考核标准。（2）完善

35、行政执法评议考核的方式、方法。行政执法评议考核应当把日常检查与年度评议考核相结合，行政执法部门内部评议与外部评议相结合，行政执法评议考核与行政执法部门的绩效考核、岗位责任制考核相结合。行政执法评议考核可以采取以下方式进行：听取行政执法工作情况汇报；检查有关文件、资料及执法案卷；对行政执法人员进行法律素质测试；检查行政执法行为被投诉的情况；现场检查行政执法情况；组织执法专案调查；听取行政管理相对人的意见；听取人大代表、政协委员、专家学者和社会各界的意见；等等。（3）完善行政执法评议考核的结果运用。改变原来的评分方式，根据考核的情况分为优秀、良好、合格和不合格四个档次。在行政执法评议考核工作中，对

36、被评为优秀的政府、行政执法部门和行政执法人员，可以根据有关规定给予表彰。对于被评为不合格的政府，由上级政府予以通报批评；被评为不合格的行政执法部门，由本级政府予以通报批评，取消该部门及其主要负责人或者分管负责人本年度的评优资格；连续两年被评为不合格的部门，按规定程序对行政主要负责人及分管负责人给予诫勉。2完善行政执法责任追究。推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任，即要落实行政执法责任追究制度。我市这几年追究行政执法责任的效果不是很理想，因行政执法过错被追究责任的仅占一小部分。究其原因，主要是：（1）对行政执法责任追究的认识不到位，一些行政机关及领导对何为行政执法责任，行政执法责任如何认

37、定，行政执法责任追究的手段等概念模糊，认识不清。（2）存在“好人主义”意识，不搞责任追究。一些领导干部认为自己所领导的执法队伍被查出问题会影响个人政绩；有些领导干部多栽花少栽刺，认为责任追究伤害同志间的和气而影响今后工作。（3）廉洁自律不严，不敢追究责任。少数领导干部自身不正，要求不严，上梁不正下梁歪，导致单位管理混乱，不敢追究本单位行政执法人员的责任。（4）我市行政执法责任追究的制度不够健全，有些规定比较原则，导致实际操作困难。针对这些问题，我认为完善行政执法责任追究应当主要明确四个概念：（1）行政执法责任的概念。行政执法责任，是指行政机关、法律法规授权的组织或者受委托履行行政执法职责的组织

38、（以下统称行政执法机关）及其工作人员，在行政执法过程中不履行或者不正确履行法律、法规、规章以及行政规范性文件等规定的职责而应当承担的行政责任。目前，大部分省市采用行政执法过错责任的概念。（2）行政执法责任追究范围。一是要追究不履行法定职责的情形：如不按照规定履行检查、检验、检测、检疫等监督职责的；实施依申请的行政行为，接到行政相对人的申请后，不按照规定履行许可、给付等职责的；收到公民、法人或者其他组织的投诉、举报、申诉、控告、检举后，不按照规定履行调查、处理等职责的。二是要追究不正确履行法定职责，包括行政执法行为主要事实认定不实的；适用依据错误的；违反法定程序的；超越或者滥用职权的；行政执法行

39、为明显不当的；法律、法规、规章规定的其他不正确履行法定职责的情形。当然，具体到每一类行政执法行为，还可以做出更详细的要求和规定，这里就不一一列举。（3）行政执法责任承担主体。分清行政执法责任承担主体，主要掌握以下七项标准：承办人违法或者不当执法的，由承办人承担责任；因审核人、批准人定性、更改或者授意更改记录、证据而造成的违法或者不当执法的，由审核人、批准人承担责任；审核人、批准人未纠正承办人的违法或者不当执法行为，造成审核、批准意见错误的，由审核人、批准人承担相应责任；行政执法部门的负责人指令或者授意承办人违法或者不当执法的，由该负责人承担责任；应当提请集体讨论决定的重大行政执法行为而不提请讨

40、论，造成违法或者不当执法的，由主要负责人或者相关负责人承担责任；集体讨论作出的行政决定造成违法或者不当执法的，由行政执法部门主要负责人承担主要责任，其他负责人承担相应责任；上级行政执法部门改变下级行政执法部门的决定造成违法或者不当执法的，由上级行政执法部门的主要负责人或者相关负责人承担责任。（4）追究行政执法责任的方式。对行政执法部门可以采取：作出书面检查；责令自行改正或者限期改正；通报批评；取消评比先进的资格等方式追究责任。对行政执法人员可以给予行政处分或行政处理。行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。行政处理包括诫勉谈话；责令作出书面检查；通报批评；取消评比先进的资格；暂扣行政

41、执法证件；责令离岗培训；调离行政执法岗位；取消行政执法资格等。行政处分和行政处理可以一并适用。（五）加强行政执法案卷评查。2004年以来，市省结合政府绩效评估工作，全面开展行政执法案卷评查，为此，省法制办专门制定了行政处罚案卷评查标准和行政许可案卷评查标准，2008年，针对网上行政审批工作的新情况，还专门制订了网上行政审批（行政许可）评查标准（试行）。从这年开展案卷评查工作的情况看，应该说效果还是比较明显的，各级行政执法部门基本能够按照评查标准的要求，逐步规范行政执法程序、执法文书，行政执法案卷的归档也更加完善了。当然，问题还是存在的，比如一些案卷缺少必备要素，有的案卷卷宗文书大小格式不统一、

42、卷内材料排序不规范，案卷记录也有不完整的，归档装订不标准的情况仍然存在。由于时间关系，我简单对完善行政执法案卷评查的提几点看法：一是扩大行政执法案卷的评查主体范围。目前，我省行政执法案卷评查主体主要是政府法制机构或上级行政执法部门。将来有必要调整为由政府法制部门牵头，财政、审计、监察、公务员、物价、编制等部门共同参与，可以邀请律师等社会工作人员参加评查，开创第三方对行政执法的评查，加强监督行为的效力。二是创新案卷评查方式。如由目前年底抽查式评查转为定期、不定期评查。由政府法制部门闭门评查转为与被评查单位互动评查。实行执法人员个人执法记分办法，将评查结果记入个人执法档案。开展优秀案卷和最差案卷的

43、展示工作。三是与时俱进，完善行政执法案卷评查标准。传统的行政执法案卷评查主要是对纸质案卷进行评查，目前，我市正在逐步推行网上行政执法，行政执法信息实现网上共享，行政执法流程通过网上运行，案卷文书逐步实行电子化。为此，今后我们应针对网上行政执法的新情况，对现行的案卷评查标准进行相应的修改和完善。这里强调一下，我市已经开通了行政执法信息平台，你们以后所有的行政处罚案件也应在泉州执法信息平台上办理。四、关于行政处罚法需注意的主要内容和案卷评查标准在座的各位都是长期从事行政处罚工作，对行政处罚法应该是学的很深很透，而且有执法实践经验，基本理论我就不说了，这里我重点介绍些行政处罚法需重点注意的几方面内容

44、：（一）行政处罚法基本内容我们执法部门的同志学习这部法律、执行这部法律，应当从它的精神实质出发，行政处罚法更多地体现的控制行政机关滥用处罚权的法律，因此，一定要搞清楚，行政处罚法对我们手中的权力到底有哪些具体的限制。现行行政处罚法共计八章、六十四条，第一章总则，规定了行政处罚的立法目的、基本原则。第二章规定了行政处罚的种类和设定，尤其是对哪些规范性文件能够设定行政处罚，哪些规范性文件不能设定行政处罚做出了明确规定。第三章是行政处罚的实施机关，对行政处罚主体以及行政处罚权的委托做出严格限定。第四章是行政处罚的管辖和适用。规定行政处罚原则上适用属地管辖原则，同时规定了一事不再罚、从轻、减轻处罚、处

45、罚时效等法律适用原则。第五章是行政处罚决定，主要规定了三种行政处罚程序。第六章行政处罚的执行，设置了罚缴分离的处罚执行制度，同时加强了行政机关执行处罚的强制力度。第七章法律责任，很有特色，过去的法律，法律责任多是规定相对人的法律责任，而行政处罚法则相反，主要是规定了行政机关执法人员的法律责任。第八章是附则，一是规定生效时间，二是规定法律法规的修订。 （二）行政处罚的基本原则 行政处罚的基本原则是指对行政处罚设定和实施具有普遍指导意义的行为准则。根据行政处罚法规定，行政处罚的基本原则主要有： 1、处罚法定原则。行政处罚法第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚

46、的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”处罚法定是指行政处罚必须严格依据法律规定进行。行政处罚是实施行政管理目标的重要手段，行政处罚既要能够有效地维护社会公共秩序，同时又要保障没有违法或者不应当给予行政处罚的公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的非法侵犯。处罚法定原则包含以下几项要求：第一，处罚的设定法定。某一行为是否合法，是否应当受到行政处罚，不仅仅取决于行政机关是否按照已有的规定实施行政处罚，而且还依赖于其所依据的规定本身是否合法。如果规定本身违法，必然导致行政处罚决定违法。根据行政处罚法规定只有法律

47、、法规、规章才能够设定行政处罚，因此，行政机关在做出行政处罚决定时，其所引用的规范性文件，最低也应当是规章一级的。第二，实施处罚的主体法定。行政处罚的实施必须由具有法定处罚权的行政机关、或者法律法规授权的组织、或者行政机关依法委托的组织实施。法律、法规在设定行政处罚的时候，都会规定该项处罚的执行者。例如，烟草专卖法第三十五条规定，对无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，可以责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处罚款，这一条明确规定，处罚的实施主体是工商行政管理部门。尽管是烟草领域的违法行为，我们烟草专卖主管部门就不能依此规定，对相对人做出处罚，发现需要处罚的，应当移送工商行政管

48、理部门依法处罚。第三、处罚依据法定。行政处罚法第三条明确规定，无法定依据的行政处罚无效。这是依法行政中职权法定原则在行政处罚领域的具体体现，也是防止行政机关滥用职权，保护公民、法人和其他组织合法权益不受侵犯的重要保障。法无明文规定不处罚，决不能以所谓维护国家利益需要为名，对法律、法规、规章未规定为应当处罚的行为予以处罚。第四，处罚程序法定。做出处罚行为必须要遵守法定的程序。违法法定程序，根据行政处罚法的规定是无效的行政处罚，根据行政复议法和行政诉讼法的规定，是应当被撤销或者确认为违法的行政处罚。什么是法定程序，凡是法律、法规、规章规定，行政机关在做出行政处罚决定的过程中必须履行的程序义务都属于

49、法定程序。有的人认为，只有法律规定的程序才是法定程序，行政机关通过制定规章所确立的程序，是行政机关的自我约束，违反这类规定不应当认为是违反法定程序。这种认识是错误的。2、处罚公正、公开原则。这是行政处罚法第四条的规定。处罚公正是指现在处罚的设定与实施要公平正直、没有偏私。这是处罚法定原则的进一步延伸和补充，处罚不仅要合法，还要合理、恰当。处罚公正原则体现在两个方面，一是处罚实体要公正，二是处罚程序也要公正。处罚实体公正要求无论是行政处罚的设定也好，还是行政处罚的实施也好，都要做到过罚相当，即行政处罚的轻重要与违法行为的事实、性质、情节、以及社会危害程度相当。在行政处罚的设定上，应当区分各种不同的违法行为，恰当地规定处罚的种类、幅度等内容；在行政处罚的实施上，应当本着法律的基本精神，在法定的范围内，正确地行使自由裁量权。程序公正要求行政处罚的程序设